中美高校現代大學制度的比較研究及啟示

徐小霞 劉輝

摘要：現代大學制度是推進高校治理能力與治理體系現代化的根本保障。中美高校現代大學制度的概念屬性相同、理論溯源一致、基本原因相似、建構主要目標一樣、根本動力相近、邏輯基礎相仿，但在其歷史進程、體制環境、建立方式、治理結構和基本模式方面存在差異。比較中美高校現代大學制度可以發現：價值觀念轉變是建立現代大學制度前提，文化取向是基石，管理者素養是關鍵，依法自主管理是根本，校院兩級管理是核心，多元共同治理是支撐。

關鍵詞：中美高校現代大學制度；比較研究；啟示

中圖分類號：G640文獻標識碼：A文章編號：1673-7164（2021）05-0058-04

基金項目：國家自然科學基金委員會管理科學部2020年應急管理項目“行業特色高校高質量發展和創新型人才培養研究”（項目編號：72041006）；華中農業大學2020年新農科研究與改革實踐項目“以本科教育質量提升為核心的高校管理體制機制改革”（項目編號：xnk2020024）。

現代大學制度建設是提升高校治理能力與治理體系現代化的根本保障，同時也是推動高等教育內涵式發展和深化新時期教育綜合改革的應有之義，在高等教育事業發展中具有基礎性、根本性與全局性作用。隨著全球高等教育發展與改革的深入，深化高校內部管理體制改革，建立現代大學制度，提升高校治理能力與治理體系現代化水平再次成為社會關注的熱點。本文通過比較分析中美現代大學制度建立過程中表現出的異同，追根溯源，查找差距，提出借鑒性對策建議，為實現高等教育強國奠定堅實的基礎。

一、中美高校現代大學制度的共同點

（一）現代大學制度的概念屬性相同

依據《辭海》界定，“現代”是個舶來品，公元10世紀末期首次使用，意指古羅馬帝國向基督教世界過渡時期，用于區別古代和現代，目前“現代”普遍被認為是18世紀啟蒙主義運動興起以后的歷史時期。從詞源分析，“現代”的含義以時序意義為主。但是，隨著“現代”與社會政治、經濟、文化中各類現象的融合，現代經濟制度、現代社會制度、現代文化觀念等專有名詞層出不窮，“現代”一詞逐步超越單純的時序概念，被賦予一種價值訴求，體現為在傳統發展基礎上對先進理念、政策和制度的追求。現代大學制度的出現標志著古代大學制度已喪失了其對現代社會的適應性，并不以替代古典大學制度為宗旨，而是以適應新的社會經濟、文化和科技的變化和發展需要為目的[1]。中美現代大學制度以古典大學制度為基礎，在繼承傳統精神內核的基礎上進行概念拓展與延伸，在概念屬性上體現為現代性與傳統性的有機融通。

（二）現代大學制度理論溯源一致

以康德為代表的批判性哲學提出實現和維護人的自由與權利，確定了德國哲學崇尚自由的價值取向，費希特、謝林、施萊爾馬赫等哲學先驅將康德理性批判思想引入學術層面，提出學術自由的理念。19世紀初創建的德國柏林大學被公認為現代大學制度發源地，首次真正提出學術自由的概念，開啟了世界高等教育新紀元。從19世紀中葉開始，德國現代大學制度思潮逐步傳播到世界各地，美國以德國大學制度為藍本，打破傳統教會管轄的單一辦學模式，大力發展公立大學和私立大學，推行學術自由和大學自治[2]。蔡元培在吸納德國自由哲學思想基礎上提出“思想自由，兼容并包”辦學理念，并效仿德國大學模式改造中國近代大學，被視為中國現代大學制度的雛形[3]。德國古典哲學中崇尚自由和追求理性的哲學底蘊延伸到高等教育領域，不僅塑造了現代大學制度的基本要義，同時構成中美現代大學制度共同的理論溯源。

（三）現代大學制度建立的基本原因相似

一般而言，制度供給屬于問題驅動式范疇，即因為某類社會現象和社會問題的出現或存在，從而引發相適應的制度訴求。中美在建立現代大學制度之前面臨相似的組織與制度危機，需要新的“增長點”。在美國大學轉型時期，其聯邦、州政府通過增加經費投入和進行立法規定，加大對高等教育的干預和影響力度，“州一級的高等教育協調機構開始從對個別大學的干預轉移到從更大范圍干預大學的各個方面”[4]。20世紀80年代，伴隨高等教育多元化發展，州政府不斷強化高等教育的責任感，開展高校績效評價，專橫施加各種強行規定，約束高校辦學行為，大學自治與學術自主日益遭受挑戰[5]。與美國大學面臨的困境相似，20世紀中后期，長期的計劃經濟讓我國傳統大學制度的弊端愈發凸顯，政府越來越傾向于控制大學，社會則用市場利益刺激大學，而大學在強化市場行為的同時進一步喪失了獨立自主的權力，面臨淪為經濟組織的危機[6]。高校辦學權不自主、學術權不自由和校長領導權不完善等發展困境阻礙了我國現代大學制度創新[7]。

（四）現代大學制度建構的主要目標一樣

中美高校建立現代大學制度旨在協調大學組織內外關系，實現大學與政府和社會的協調運行與良性互動，優化大學內部治理結構。19世紀中后期，多元化社會參與伴隨著美國高等教育的全過程，構建現代大學制度主要致力于協調董事會、校長、師生、政府、校友、企業和基金會等多元主體的關系，更好解決大學自治管理與社會問責之間的沖突[8]。在我國，現代大學制度的核心是在政府的宏觀調控下，大學面向社會，依法自主辦學，實行民主管理。其實質主要是要處理大學和政府、社會的關系、大學和教師、學生的關系、大學和大學之間的關系[9]。

（五）形成現代大學制度的根本動力相近

中美高校遵循高等教育內在發展邏輯———大學是以知識的繼承與創新為目標而進行管理與協調的具有高度自主性的社會實體，其現代大學制度構建源于對大學自治和學術自由的使命追求。美國高校從創立之初就孕育著平等自由協商的交流文化，“高度自治是美國高等教育迅速發展的重要原因”[10]，大學自治與學術自由是推動美國現代大學制度建設的根本動力[11]。“我國現代大學制度建設也強調‘中國特色’，但更加傾向從大學作為一種學術組織的應然邏輯來建設現代大學制度”[12]。失去了大學自治和學術自由的根基，現代大學制度就失去了存在的土壤和發展的空間[13]。這種應然邏輯就是自身擁有對自身的主權，具有自我管理和自我決定的自治權[14]。

（六）現代大學制度建構的邏輯基礎相仿

中美高等教育發展內嵌于服務國家戰略需求過程中，管理體制機制改革具有強烈的國家主義觀念與實用主義傾向。美國現代大學制度的建立以實用主義為邏輯基礎，大學發展與科技發展緊密融合，與社會發展相呼應，無論是研究型大學，還是州立大學，乃至社區學院、網絡大學等高等教育形式都充分體現出與社會經濟發展的適應性[6]11。中共等十九屆四中全會強調：“我國國家治理一切工作和活動都依照中國特色社會主義制度展開，國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執行能力的集中體現。”政治邏輯在現代大學制度的政策話語和決策過程中占據重要角色，“構建中國特色現代大學制度要扎根中國大地，契合中國歷史文化傳統、政治制度和經濟社會制度，堅持社會主義辦學方向”[16]。

二、中美高校現代大學制度的差異

（一）建立現代大學制度的歷史進程不同

建立法人自治是現代大學制度建構的主要標志，考察現代大學制度的歷史進程實質上就是對大學法人自治制度建構歷史的梳理與歸納。美國是較早建立大學法人自治制度的國家之一，美國學院從一開始就直接移植了英國大學的學術法人制度，形成了以學術法人為基礎的外行董事會自治模式。美國大學自治制度經歷了三個發展階段：殖民地學院的形成時期———從建國到19世紀中后期的認可和擴展時期———19世紀中后期至今的成熟時期。

我國現代大學制度始于清末年間引進的西方大學學制，但真正被關注和受到重視始于20世紀80年代末90年代初，并主要集中于政策層面的制定和理論層面的探討。中華人民共和國成立之后，直至1985年，國家頒發了《中共中央關于教育體制改革的決定》，真正揭開了我國高等教育體制改革的序幕，黨中央、國務院先后出臺多項改革措施進行高等教育體制改革。2010年頒布《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》第一次在中央文件中提出“完善中國特色現代大學制度”。2017年《國家教育事業發展“十三五”規劃》中提出加快現代大學制度和學校管理制度建設。但現實表明，面向市場自主辦學的現代大學制度建設至今仍未取得根本性突破。

（二）建立現代大學制度的體制環境各異

伯頓·克拉克認為政府與大學的關系可分為國家監督模式和國家控制模式。美國高等教育體制以國家監督模式為主，國家在高等教育系統中扮演的角色是監督與問責，促使大學保持學術繁榮與穩步發展，大學以自我管理為主，享有高度的自治權[16]。在這種體制環境中，現代大學制度的建構體現為內生型的自主行為，是高校主動求變而非外力拉引的結果。我國高校具有強烈的行政隸屬關系，實行的是國家集權管理體制，屬于國家控制模式，大學在國家的直接領導和控制下辦學。在轉型期間，國家有關部門正式頒布的條例法規達400余項，涉及高等教育的方方面面[17]。國家控制體制下現代大學制度的構建體現為外發型行動，即由政府等外力主導介入高校內部制度變遷。

（三）現代大學制度建立的方式相異

制度變遷一般分為強制性制度變遷與誘致性制度變遷，前者主要由政府命令組織實施，后者則是現行制度安排的變更或替代，由個體或群體在響應獲利機會時自發倡導施行[18]。在以分權制為主的美國，現代大學制度的建立以誘致性變遷方式為主，具有自發性、漸進性與自主性特征。而在以集權制為主的中國，則以強制性制度變遷方式為主，現代大學制度構建呈現為強制性與被動性。在美國，市場力量和競爭機制是高校內部制度變遷的主要推動力，來自師資、學生和資源方面的市場競爭壓力誘發現代大學制度改革[19]，現代大學制度是對原有法人自治制度的完善。我國現代大學制度構建主要依靠國家強制力推動，中央和地方政府發布的各項政策指令指引并規范現代大學制度的實踐建設，從本質上看，現代大學制度是一場政府主導的自上而下的教育改革[20]。隨著改革深入以及各權力主體之間的多重博弈，高等教育制度變遷的方式和性質日趨復雜化。

（四）現代大學制度的治理結構不同

美國現代大學制度治理結構以“法人———董事會制度”為核心的共同治理與協作治理為基本特征。20世紀初，美國大學教授協會成立，與傳統董事會與校長共同治校構成了現代大學制度“三駕馬車”內部治理結構，外部治理結構主要是州政府在保障大學自治基礎上依法治理大學，同時，發揮諸如各類專業性、職業性學會或協會、專業認證評估、排名、調查報告等第三方參與治理[11]。我國現代大學制度內部治理結構劃分為行政系統和學術系統，行政系統通過建立規則約束管理學術系統，學術系統職責功能遭受掣肘[21]。部分高校成立了理事會，在資源獲取方面發揮了一定功能，從當前運行狀態來看，并沒有真正行使社會參與治理決策和監督等功能[22]。我國現代大學制度的內部治理結構由行政系統主導，外部治理結構依然沒有擺脫政府的干預，甚至在有些高校演變為政府機構的延伸，學術共同體和社會參與治理明顯弱化。

（五）現代大學制度的基本模式不同

埃姆斯·麥克基尼斯依據功能將美國各州高等教育管理機構劃分為三類：統一治理委員會、協調委員會和規劃機構[23]。美國現代大學制度模式相應表現為統一治理模式、協調治理模式和規劃模式，威斯康星州所有的州立大學由威斯康星州大學系統的董事會統一治理，被定義為統一治理模式，基本代表24個州大學制度管理模式；俄亥俄州高校由州高等教育董事會主席統一協調，高校各自董事會負責自我治理；密歇根州立大學由行業協會組織進行教育規劃，高校內部董事會自我治理[24]。無論何種模式，現代大學制度均表現為在大學自治基礎上由董事會進行自我管理的模式。中國特色現代大學制度則是以黨委領導下的校長負責制為根本制度的制度體系，其基本模式為政府宏觀調控、學校黨委領導、校長治校、依法辦學、民主管理和社會評估監督相結合。

三、中美高校現代大學制度比較的啟示

（一）價值觀念轉變是建立現代大學制度的前提

我國高等教育系統對制度的認知與教育發展對制度的需求還存在較大的差距，教育改革中缺乏對高校現代治理體系和治理能力現代化的戰略思考。首先，形成重視借鑒融合的價值取向。牢固樹立“大學制度競爭是大學競爭力核心”的理念，將現代大學制度作為創建世界一流大學的關鍵所在，借鑒西方發達國家先進大學制度，構建具有中國特色的現代大學制度。其次，構建高質多元的目標體系。以高質量和內涵式為導向，結合地域、高校特點，堅持動態調整優化，確保現代大學制度的共性與個性相協調。第三，樹立開放共享協作的建設理念。實施多校聯動，整體設計，構建現代大學制度改革的“戰略聯盟”，注重政策的共聯共享，引領全國高等學校的制度創新。

（二）文化取向是建立現代大學制度的基石

現代大學制度必須根植于社會文化的土壤，凸顯本土性與民族性。一是與先進的社會主義制度文化相契合，堅持正確的社會主義辦學方向。現代大學制度必須始終堅持和加強黨對高校的全面領導，將其貫穿于辦學治校、立德樹人的全過程，健全完善黨委領導下的校長負責制，黨委要從辦學方向、宏觀政策、隊伍建設、決策機制等方面強化領導職責。二是與大學組織自治自由的精神文化相融合，促進學術權力與行政權力的有效平衡。高校必須遵從大學組織的“二元結構”特征，既要提升學術體制化水平，確保學術活動的自律性和獨立性，同時強化法制化、規范化的行政權力建設，營造自由平等與民主協商的氛圍。三是與市場經濟的法治文化相結合，完善大學法人產權制度。構建與市場經濟體制相符合的依法治校之道，明晰政府出資人所有權和大學獨立法人財產權，使大學成為面向市場和社會需求依法自主辦學的實體。

（三）管理者素養是建立現代大學制度的關鍵

“國以人興、政以才治”，管理者的素質水平在很大程度上決定了學校的管理水平，對構建現代大學制度發揮關鍵作用。在構建現代大學制度的過程中，必須根據大學學術組織的基本屬性與高等教育發展的特殊規律，一方面依據德、能、勤、廉、才綜合素質體系選拔大學及其學院、職能部門的領導者與負責人，具體應著重溝通與協調能力、規劃與整合能力、決策與執行能力、培養與駕馭能力四大職業素養，另一方面要強化以現代大學制度建設為主題的專題培訓，使管理者真正領悟大學管理制度變遷的真諦，引導管理者主動進行現代大學制度建設探索，同時構建可持續管理能力提升計劃，不斷加強高校管理者辦學治校的能力。

（四）依法自主管理是建立現代大學制度的根本

現代大學制度建設的實質是關于大學利益主體權力結構的調整，主要包括政府、高校和社會權力分配機制的重構。一是運用法律法規保障大學辦學自主權。通過大學章程對辦學自主權進行賦權，明晰辦學自主權的內涵、范圍、尺度與規則，進而建構和完善自主辦學制度。深化“放管服”綜合改革，完善“簡政放權”教育管理體制機制，提升辦學自主權的國家公權資源。二是理清政府、社會、高校三者間的權力關系。引入契約關系界定政府、社會和大學之間的權力邊界，政府在現代大學制度構建中充當“掌舵”角色，“劃槳”角色由高校擔任，社會則被賦予“推船”角色。在政府管理大學的權力向大學自主辦學權利轉化過程中，適當強化政府教育行政立法權、宏觀調控權及對大學的監督權等[25]。三是推進高校內部民主管理。實行民主管理是確保大學依法自主辦學合法性的基本要義，賦予教師、學生、行政人員、學術委員會、教務委員會、教代會、團代會、學代會等平等參與學校所有事務的共同權利與責任。

（五）校院兩級管理是建立現代大學制度的核心

院系治理是構建現代大學制度的必然要求，校院兩級管理是高校辦學自主權的必然組織設置[26]。2017年，教育部等五部門聯合印發的《關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優化服務改革的若干意見》要求：“各高校要及時制定實施細則，向院系放權，向研發團隊和領軍人物放權。”一方面，明晰劃分校院兩級權責關系，學校層面以關系學校發展的全局性、方向性等重大事項的戰略性決策力為主，學院層面對包括人才培養、專業建設、學科發展、科學研究的事務性決策事項和人才引進、職稱評聘、財務管理、資源配置等資源分配決策力負責；另一方面，建立以學院為主體的目標管理和績效考核新機制，學校層面發揮把方向、管大局、作決策、抓班子、帶隊伍、保落實的領導核心作用，學校以考核、監督、引導為主要手段，以目標管理為核心，以資源配置為杠桿，以績效考核為抓手，深入推進以經費統籌管理為重點，涉及人、財和事權的校院兩級管理改革，賦予學院經費使用、人員管理和資源配置等更大自主權，激發學院辦學的內生動力。

（六）多元共同治理是建立現代大學制度的支撐

多元主體參與大學治理構成現代大學制度的結構基礎，必須推進以政府單一權力為中心的集中管理模式向多元主體共同治理的公共治理模式轉變。首先，借鑒探索董事會治理模式。依據《高等教育法》建立實體性董事會制度，吸納政府官員、高教專家、產業人士、杰出校友等參加董事會，制定科學的議事議程，著重發揮聯系和協調多元辦學主體，保障與約束高校自主辦學等方面的指導與咨詢作用，使其成為社會參與辦學的代言人。第二，完善教授參與治理的制度。高校內部成立教授委員會，與行政部門具有平等的權利關系，充分賦予其在學科建設、師資招聘、教學改革、人事改革等方面的審議權與決策權，真正發揮教授個體和以教授為主要構成的學術治理機構在現代大學制度建設中的決策影響力。第三，構建社會參與大學治理的機制。建立大學與社會的聯系通道是現代大學制度構建的中心任務，其主要途徑一方面積極培育和扶持各種非政府或非營利社會組織評價大學辦學質量和學術水平，另一方面則是通過政府和高校發布大學運行信息吸引社會監督大學辦學行為，在此基礎上建立社會問責機制，其結果可作為評價大學發展的參考。

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（薦稿人：許彩麗，華中農業大學文法學院副教授）（責任編輯：淳潔）