推動“四網融合”發展，構建軌道上都市圈的思考

丁小虎

摘 要：都市圈的發展是未來大中城市發展的大趨勢，基礎設施建設應該著力都市圈發展特征布局，圍繞國家對都市圈發展的戰略定位和都市圈自身發展需求，科學合理有序推動軌道交通等基礎設施建設相關工作，不同軌道交通間的融合發展，對整合軌道交通資源、節約基礎設施建設成本、提升軌道交通服務效率具有重要意義，也是建設軌道上都市圈的關鍵。

關鍵詞：都市圈;軌道交通;四網融合;高質量發展

中圖分類號：U239.5 文獻標識碼：A

0 引言

大中城市空間持續拓展，城市規模越來越大，逐步形成都市圈形態，出行距離伴隨城市功能空間尺度變化逐漸增加，出行需求更為多元化、多樣化，對軌道交通服務提出了更高要求，2019年2月國家發改委印發的《關于培育發展現代化都市圈的指導意見》（發改規劃〔2019〕328號）明確提出統籌考慮都市圈軌道交通網絡布局，構建以軌道交通為骨干的通勤圈，推動干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通“四網融合”發展，打造軌道上的都市圈。

1 都市圈發展對軌道交通體系建設的要求

在推動都市圈軌道交通體系建設中，要進一步提升軌道交通在都市圈發展中的戰略地位，構建都市圈軌道交通和城市發展的一體化藍圖，實現對發展格局的全面引領。以鐵路為骨架完善對外通道體系，提升鐵路樞紐能力和多式聯運銜接轉換水平，支撐城市開放發展。同時市域（郊）鐵路、城市軌道優化網絡化的城鎮格局，引導城鎮合理分工和產業合理布局，加快產業結構轉型升級。通過提升軌道交通發展地位，實現對大都市圈空間、功能、產業和用地等發展的引領和優化，構建形成軌道上的大都市圈。

科學合理推動都市圈軌道交通規劃建設，開展都市圈軌道交通線網規劃，促進鐵路、市域快線和城市軌道交通優勢互補、功能協調發展，推動“四網融合”發展，強化通道共用、資源共享和互聯互通，推動安檢互信、票制互通、支付兼容等，探索都市圈軌道交通運營管理“一張網”，使軌道交通成為都市圈常態化通勤工具，全面構建1小時軌道通勤圈。

為統籌“四網融合”有序發展，要進一步完善政策配套，構建制度保障。在都市圈軌道交通體系建設中加強市區聯動和規劃協調，形成都市圈“四網”協同推進機制，探索和構建軌道交通市區共建新模式。克服“四網”不同建設運營主體的制約，多方合作共繪藍圖，形成共建、共治、共享新秩序。加強軌道交通項目資金保障，拓展投融資渠道，出臺支持軌道交通沿線綜合開發的相關政策，控制軌道交通沿線可開發土地資源，并建立土地溢價和開發收益回饋軌道交通項目的機制。

2 軌道交通“四網融合”發展存在不足

國內軌道交通“四網融合”發展處于初期階段，在規劃、建設、管理層面存在一定不足，規劃層面重規劃輕執行，頂層設計不足、規劃執行有差距，設計建設層面重技術輕人文，系統化、人文融入程度低，管理層面重設施輕手段，智慧化、精細化不足等。

2.1 規劃層面

2.1.1 規劃頂層設計缺失，“四網”規劃建設進度不一

干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通等的規劃由于主管部門、審批部門不同，導致缺乏統籌協調，缺乏頂層設計，無法從戰略、功能、體系、供需平衡、資源整合等角度綜合性分析“四網”各自的適用邊界條件、服務范圍和對象，規劃難以調和，資源無法整合。國內都市圈的城際鐵路、市域（郊）鐵路的規劃建設都相對滯后，“四網”體系總體還存在兩端強、中間弱的情況。

2.1.2 規劃缺乏統籌協調和全周期穿透性

不同軌道交通在規劃實施的全周期過程中又要涉及到政府管理部門、建設方、運營開發方等多個主體，是非常龐大、涉及多方利益的綜合型事物。在實施過程中極易出現規劃方案與實施方案相矛盾、建設方案與運營開發方案不協調，豎向分工割裂，多方主體互不協調，難以確保規劃實施的全周期穿透性，導致規劃藍圖難落實、建設方案易反復，運營管理難度大。

2.2 設計建設層面

2.2.1 方案設計中系統化、人文融入不足

基礎設施單純功能的實現僅是解決了有無問題，但是系統化、人文融入不足存在很大差距。軌道交通方案設計要充分考慮以人為本，系統化研究車輛、車站、換乘設施、標志標識、無障礙設施、交通接駁等從功能分布、設施規模、空間布局、材料材質、色彩光線等方面的相關研究。鐵路、市域快線、城市軌道等方案設計中在展示城市內涵、強調文化自信，實現國際化的層面，系統化和人文融入依然存在很大不足。

2.2.2 節點設計銜接不暢，軌道交通融合程度不高

軌道交通體系中的“四網融合”發展的核心基礎在于節點上的融合，鐵路車站建設由鐵路部門主導，市政配套、城市軌道由地方政府推進，缺乏具有統籌建設時序的有效機制，配套工程、銜接工程、預留工程的同步建設、同步投用難度大，導致鐵路和城市軌道仍然相對獨立，不同軌道間的融合程度不高。鐵路與軌道交通在空間銜接布局、實施時序等方面統籌融合不足，導致節點銜接轉換不暢，嚴重影響綜合交通樞紐功能的發揮。

2.2.3 標準體系尚未完全構建，軌道交通融合運營難以保障

干線鐵路、城際鐵路及城市軌道的標準體系等相對比較完善，而市域（郊）鐵路在設計、施工、運營等各階段尚未形成系統性、體系化的技術標準、規范體系、運營管理機制等，在不同軌道交通融合發展層面的標準化體系還尚未構建，比如具體銜接形式與銜接標準，尤其是軌道與鐵路之間由于體制機制壁壘，協調運輸標準尚未明確，安檢、票務等服務融合仍然處于初步探索階段，完全實現融合運營難以保障。

2.3 管理層面

2.3.1 運營管理智慧化、精細化程度不足

大數據、物聯網及人工智能等先進技術在軌道交通運營管理引入不足，在全自動運行、調度、運維、監測、經營、安全、防災等方案對智慧化、智能化的應用不夠，依然依靠基礎、傳統的設施設備為主。另外運營管理依然具有粗放式的特征，在客流組織、接駁管理、設施利用、宣傳引導等方面新技術、新理念引入不足，難以有效提供自助化、精準化、個性化、智能化、國際化的全過程出行服務。

2.3.2 配套政策支撐不足，項目推進困難重重

都市圈范圍軌道交通建設突破了行政管轄，在建設模式、出資管理等諸多方面存在不確定性。一是統籌協調，明晰建設模式及各方權責，降低區縣、市區間的利益博弈對工程項目推動的影響和制約。二是軌道站點周邊的整體規劃調整、土地出讓、開發建設時序滯后于軌道交通建設，軌道交通TOD土地綜合開發缺乏配套政策保障，造成軌道交通引領作用無法充分發揮，也無法有效拓寬建設運營資金籌集渠道。

3 推進都市圈“四網融合”發展的重要舉措

3.1 規劃決策層面

3.1.1 找問題、尋短板，梳理發展方向、重點

在鐵路、市域（郊）快線、城市軌道的規劃、設計、建設及管理層面系統的梳理問題、不足及短板，重視現場調研、遵循發展規律、強調技術分析，結合形勢、政策、技術、工程、時序等，長期跟蹤研究，確保發展方向及發展重點的可持續、可拓展、可操作、進程可控。

3.1.2 構建系統的、可持續的專項實施方案

在明確的發展方向、重點基礎上，結合輕重緩急，開展專題實施方案研究，組建技術專題專班，對標對表，重視因地制宜，強調落地性和可持續性，持續穩定專項跟蹤，形成實施推進方案。

3.2 項目建設推進層面

3.2.1 加速形成市域（郊）鐵路體系

系統推動市域（郊）鐵路車輛制式、勘察設計規范、施工驗收標準、運營服務標準等技術標準制定和完善，形成設計、建設和運營的全周期的標準規范體系。

3.2.2 加強換乘樞紐建設

一是按照“四網融合”發展理念，打造多種交通方式便捷聯接、站城空間功能一體融合的現代化對外門戶樞紐。二加強換乘站點的規劃設計，加強地面公交、有軌電車、P+R停車場等多種交通方式與軌道交通的換乘接駁，形成片區綜合交通樞紐，解決軌道出行“最后一公里”問題。

3.3 運營管理層面

3.3.1 加大融合發展力度

一是盡快建立完善不同軌道交通體系的票務清分系統，實現付費區無縫便捷換乘;二是進一步加強地方政府與國家鐵路集團有限公司的深度合作，創新運輸服務方式，建立安檢互信模式。

3.3.2 強化協同發展理念

一是牢固樹立和貫徹落實新發展理念，著眼都市圈協同發展，結合都市圈的重大戰略布局和新興經濟增長點，以軌道為引領、產業為支撐、環境和公共服務設施為配套，積極推進以城市軌道交通和市域快線為引領的TOD、SOD、AOD等項目，提升城市品質和價值。二是以服務人民群眾出行為根本目標，按照打造“市民一日生活圈”的理念，實現軌道交通站點與周邊建筑物、城市公交、停車場、步行系統等實現無縫銜接，實現公共交通體系整體效能最優，并通過統一標識指引、統一服務標準、統一運營時間等，實現“走近軌道站就已進入主城區”的協同發展效果。

4 結論

隨著都市圈空間規模拓展和城鎮格局演變，要求不同軌道交通充分發揮各自資源優勢，推動干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道的融合發展是都市圈發展的關鍵，在規劃、建設、運營等不同階段系統推動“四網融合”發展，在技術體系、工程建設、運營管理、體制機制、人才隊伍等方面要充分做好頂層設計，推動軌道交通高質量發展，真正建成軌道上的都市圈。

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