土地整治管理中的土地規劃利用研究

劉忠仁

摘要：土地整治管理是以改善生產、生活條件及生態環境為目標，通過提升土地集約利用率、避免土地資源浪費及過度消耗并采取行政、經濟及法律等手段對田、水、路、林、村進行綜合整治的過程。土地規劃利用是土地整治管理各項措施落地、落實的指導方案，可為土地整治管理提供決策支持。基于此，文章以土地規劃利用價值為切入點，簡要分析土地整治管理中土地規劃利用問題，重點從審批、宣傳、耕地資源保護、執行、跟蹤監測及機制完善六個層面探究土地整治管理中土地規劃利用問題解決對策。

關鍵詞：土地整治管理;土地規劃利用;問題;解決對策

土地是人們賴以生存的物質條件，也是社會各個領域發展的基本保障。我國國土遼闊，但人口基礎較大，人均土地占有量偏低，在土地資源有限、土地供需矛盾日益凸顯的當代社會語境下，以完善、科學的土地規劃利用提升土地集約使用率、嚴厲打擊土地資源浪費及過度使用行為、提高公眾正確利用土地的意識，對于提高土地整治管理水平、促進社會和諧穩定具有重要意義。為此，需要在把握土地整治管理中土地規劃利用作用及核心內容的基礎上圍繞其現存問題進行針對性、精準化改進，保證土地規劃利用與土地整治管理協同推進，最大程度上提升我國土地供給量，保證社會各個領域發展的用地需求。

一、土地整治管理中土地規劃利用的價值

土地整治管理中的土地規劃是指結合區域當下及未來社會、經濟發展需求，以可持續發展觀、科學發展觀等為指導，對區域內土地用途劃分、土地利用等進行的合理安排。土地規劃利用的根本目標在于解決區域經濟發展中的土地問題，最大程度上提升土地集約利用率，保證國家土地規劃利用與土地整治轉向規劃齊頭并進，共同提高土地產出率、改善生產及生活條件與生態環境[1]。

總體來看，土地規劃利用是土地整治管理措施，如行政、經濟及法律措施、工程建設措施、綜合整治措施、資源開發措施等的指導方案之一，不僅可以恢復被破壞、荒廢土地的利用功能，還可以規范城鄉建設用地活動，切實解決城鄉發展進程中浪費或過度消耗土地資源的問題，緩解土地供需矛盾，可以擴大土地整治管理的經濟效益、社會效益與生態效益。

二、土地整治管理中土地規劃利用現存問題

當前我國土地整治管理中土地規劃利用實行的是由國家統籌領導，由省、市、縣、鄉鎮協同配合的五級規劃制度，雖然制度體系較為完善，但各層級配合之間存在較為明顯的規劃交叉、協同性不足問題，弱化了土地規劃利用的權威性。同時，土地規劃利用行政及市場經濟手段局限性較大，在行政管理中土地規劃利用準備工作不足，決策主觀性及隨意性較大。在市場經濟管理中土地規劃利用的資本化、市場化管理能力薄弱，土地權屬確權登記困難，土地資源市場流通受阻，加之農民難以獲得相應的征地補償及土地收益，導致土地規劃利用實施缺乏保障。此外，土地規劃利用民主監督意識淡薄，在實際的土地整治管理中未能邀請群眾參與聽證會或相關會議，無法對土地規劃利用執行行為進行有效監管。另外，土地產權制度尚不完善，土地權屬劃分前實地勘察工作不到位，產權認定難度較大，再加上部分人員責任意識不足、專業技能偏低，很容易誘發土地經濟糾紛，影響社會的穩定和諧。最后，土地規劃利用中對土地的開發及用途確定科學性、合理性偏低，部分工程建設與區域經濟發展需求脫節，存在土地浪費問題。

綜合來看，土地整治管理中土地規劃利用問題體現在權威性不足、行政及市場經濟手段局限性較大、未發揮民主監督作用、產權認定不清晰、實施主體執行力不足五個方面。

三、土地整治管理中土地規劃利用問題解決對策

基于對土地整治管理中土地規劃利用價值與現存問題分析，建議采取以下措施提升土地規劃利用科學性、合理性與精準性。

（一）扎實推進土地規劃利用審批法制化建設

提升土地規劃利用權威性的有效方式便是將土地規劃利用納入到法律法規體系內，以法律手段及其強制性約束執行作用保證各層級貫徹落實國土規劃、土地整治專項規劃，進而從源頭上消除實施執行力不足、實踐操作偏差等問題[2]。為此，建議推進土地規劃利用審批規劃法制化建設，建立完善的法制化審批機制、完善評價標準，保證國有土地增建、擴建項目用地踏查報批、地基管理等各項工作有法可依、違法必究、執法必嚴，在保證公平、公正、公開審批的基礎上督促區域內建設用地開發及利用嚴格依照相應法律程序、規范條例合法、合規開展。

（二）以加大宣傳力度提升公眾土地利用意識

土地規劃利用行政手段發揮作用不能僅僅依靠強制性監管及剛性約束，還需要激發土地市場主體合理、科學、集約、節約利用土地的意識。為此，需要加大宣傳力度，使群眾了解國土規劃、土地開發及利用政策與方針，深入認知土地規劃利用的重要價值，自覺參與到土地規劃利用中并主動配合相關部門的土地勘察、土地權屬確權等工作，以此在土地規劃利用上形成合力，充分發揮行政管理與群眾參與的作用，切實解決土地規劃利用中行政手段滯后問題。

（三）積極實行耕地資源保護精細化管理模式

農村耕地資源保護是土地整治管理中土地規劃利用的重要組成部分。耕地是農民收入的主要來源，也是農業農村發展的物質基礎，土地規劃利用切忌以犧牲耕地資源為土地開發方式，而是要強化基本農田保護工作，根據新農村建設基本要求、農村未來產業結構升級需求建立基本農田保護規劃、工業用地開發規劃等，將優質良田、重要農田等納入到基本農田保護規劃中，嚴厲制止破壞、侵占農田的行為。同時，同步部署工業用地開發，以土地復墾為主要方式，對受到生產建設、自然災害破壞的土地恢復其使用功能，當土地承載力、生態環境達到開發標準后將其轉化為工業用地，以此改善農村產業結構，促進農村經濟可持續發展。

（四）提升土地規劃利用實施主體的執行能力

在土地資源市場化管理的新形勢下，土地規劃利用需契合土地市場穩定運轉需求，協同發揮市場及政府作用，處理好政府與市場之間的關系。首先需從土地規劃利用管理體制改革入手，明確界定政府及相關部門的職責范圍，制定相應的土地資源調配及宏觀調控機制，適當降低政府對土地市場的干預程度[3];其次，土地規劃相關利用人員需自覺學習相關法律法規、政策文件、指導方針，了解土地規劃利用實施程序與關鍵環節，明確自身執行主體角并提升自身執行能力;最后，在網絡內公開土地規劃利用實施成效、進程等信心，發揮民主監督作用，確保土地規劃利用按照國家指示實施。

（五）跟蹤監測土地規劃利用執行情況

監督檢查區域內土地執行情況是土地整治管理中土地規劃利用的關鍵環節之一。相關工作人員可以借助先進技術手段，如3S技術、無人機航拍技術、遙感技術等實時獲取土地規劃利用執行相關信息，了解建設用地規模、用途及規劃利用目的，為規劃方案制定及具體管理措施落實提供完善、可靠的依據。同時，信息化技術支持各層級之間的土地規劃利用信息共建共享，可為多部門協同配合注入活力，在實際的土地規劃利用中對土地開發、生態環境、生產生活活動等進行嚴密觀測，了解土地規劃利用對現有土地資源、生態環境的影響程度，對相關開發活動進行約束與管制，可以保證國土規劃、土地整治專項規劃落地、落實。

（六）完善土地規劃利用實施配套機制

為解決當前土地整治管理中土地規劃利用產權認定不清晰及實施主體責任意識不足問題，需進一步完善與土地規劃利用實施相配套的機制。其一為土地權屬、確權、登記、發證工作機制，在地政管理、地籍調查及土地統計的基礎上明確劃分土地所有權，界定土地承包權及經營權;其二為土地規劃利用評估機制，一方面考察相關實施執行主體工作落實情況、任務完成情況等，倒逼實施執行主體依法管理、有序實施。另一方面對現行土地規劃進行評價，分析現行規劃中存在的問題，并按照相應的程度、申報機制等對現行土地規劃進行調整，保證其契合區域經濟發展需求，可切實改善區域生產生活條件、生態環境。

結束語

土地整治管理中土地規劃利用是各項管理措施落地落實的指導方案之一，對于提升區域土地集約利用率及產出率具有重要意義。當前土地規劃利用問題包括五大方面，文章列舉了六項可提升土地規劃利用科學性與合理性的策略，在實際的土地整治管制、規劃利用中需結合區域經濟發展水平、用地需求等強化規劃的實施執行力，在保證群眾土地權益的基礎上最大程度上發揮區域內土地的利用價值，為區域發展蓄勢賦能。

參考文獻

[1]程海軍.土地規劃利用中存在的問題研究[J].中國資源綜合利用，2021，39（04）：99-101.

[2]袁玉勇.Gland在土地綜合整治精細化管理中的應用[J].四川建材，2020，46（06）：57-58.

[3]黃曉芳.土地規劃在城鎮土地生態整治中的運用分析[J].四川水泥，2019，{4}（11）：127.