關(guān)于首次登記歷史遺留問題的分析及對策

王海 嚴(yán)劍鋒

摘要：針對因歷史遺留問題導(dǎo)致的不動(dòng)產(chǎn)“登記難”，基于自然資源部下發(fā)的政策文件，結(jié)合南京實(shí)際情況，對涉及首次登記的不動(dòng)產(chǎn)歷史遺留問題進(jìn)行剖析。從審核要件材料的角度出發(fā)，分析了所需各項(xiàng)材料的原由及對應(yīng)的政策支撐，對缺乏要件材料的各類情況進(jìn)行細(xì)化，研究對應(yīng)的解決對策，著力構(gòu)建涉及首次登記的不動(dòng)產(chǎn)歷史遺留問題解決的長效機(jī)制。

關(guān)鍵詞：不動(dòng)產(chǎn);首次登記;歷史遺留問題

中圖分類號：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1001-9138-（2021）10-0017-21 收稿日期：2021-08-30

1 引言

不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記自2016年6月正式實(shí)施，實(shí)現(xiàn)了登記機(jī)構(gòu)、登記簿冊、登記依據(jù)和信息平臺的“四統(tǒng)一”。一方面，隨著機(jī)構(gòu)及職能合并，各類登記問題集中匯總到統(tǒng)一登記機(jī)構(gòu)，給登記機(jī)構(gòu)的日常工作帶來巨大挑戰(zhàn);另一方面，原在土地、房產(chǎn)部門未解決的登記難題，職能統(tǒng)一后須由不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)研究相應(yīng)的對策，破解歷史原因?qū)е碌霓k證難題，解決群眾的焦點(diǎn)訴求。在國家政策的指引下，解決登記相關(guān)歷史遺留問題已是刻不容緩。不動(dòng)產(chǎn)登記一直都是以相關(guān)法律法規(guī)作為登記的依據(jù)，《物權(quán)法》頒布后，國家對原房產(chǎn)登記及土地登記的相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行了整合，先后頒布了《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》《不動(dòng)產(chǎn)登記操作規(guī)范（試行）》等法律法規(guī)，規(guī)范了不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記行為。但在實(shí)際登記實(shí)務(wù)中，如何解決因申請要件材料、手續(xù)不齊而導(dǎo)致不動(dòng)產(chǎn)無法登記，仍要根據(jù)不同歷史時(shí)期的政策分析研究。2021年初自然資源部印發(fā)了《關(guān)于加快解決不動(dòng)產(chǎn)登記若干歷史遺留問題的通知》（以下簡稱《通知》），對不動(dòng)產(chǎn)歷史遺留問題的解決提出了指導(dǎo)意見。同時(shí)，理論研究及相關(guān)實(shí)踐也開展起來，如李文婧指出在連續(xù)登記原則的前提下，不宜因開發(fā)企業(yè)欠繳土地出讓金等不予首次登記，從而影響購房人財(cái)產(chǎn)安全。杭州市西湖區(qū)通過流程梳理，對難點(diǎn)、卡點(diǎn)進(jìn)行分析，出臺折中簡化方案，解決了公寓安置房歷史遺留問題。浙江聯(lián)合多部門通過專題會(huì)議研究解決方案，將問題分類型、分批次后逐步化解。針對此類問題，《通知》明確了按照“證繳分離”原則，在有關(guān)部門追繳土地出讓價(jià)款和稅費(fèi)的同時(shí)，辦理不動(dòng)產(chǎn)登記手續(xù)，從而保障購房人的權(quán)益。《通知》從頂層設(shè)計(jì)層面給出總原則，但是具體的路徑及操作辦法仍需各地根據(jù)實(shí)際制定。本文主要結(jié)合南京市不動(dòng)產(chǎn)登記實(shí)務(wù)對國有土地上的首次登記不動(dòng)產(chǎn)歷史遺留問題進(jìn)行分析，主要探討前端原因中的缺少土地權(quán)屬來源材料、缺少規(guī)劃及竣工材料的解決路徑，提出具體的對策，為解決類似問題提供模式參考。

2 研究問題界定

2.1 問題成因

《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》將登記類型分為首次登記、變更登記、轉(zhuǎn)移登記等，在所有不動(dòng)產(chǎn)歷史遺留問題中，大部分均涉及房屋等建筑物、構(gòu)筑物的登記，其中又以首次登記為主。《民法典》第232條明確規(guī)定了非基于法律行為取得物權(quán)再次處分的物權(quán)變動(dòng)規(guī)則，即不經(jīng)登記雖然已經(jīng)取得物權(quán)，但如果意欲發(fā)生在后處分，則必須首先完成在先登記。質(zhì)言之，很多企業(yè)、單位原已把名下房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給個(gè)人，部分已辦理了房產(chǎn)證，但土地手續(xù)未辦理，現(xiàn)受讓人辦理不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證時(shí)，需完善原土地手續(xù)。另外，因資產(chǎn)顯化及統(tǒng)計(jì)的政策要求，很多單位亟需辦理歷史自建房的首次登記，但建房當(dāng)時(shí)的手續(xù)并不齊全。

問題的歷史成因在于原分別登記時(shí)期，土地、房屋等建筑物、構(gòu)筑物未辦理登記，現(xiàn)因政策變化，權(quán)利人無法提供滿足現(xiàn)要求的申請材料，導(dǎo)致登記端因缺少申請要件材料而無法辦理不動(dòng)產(chǎn)登記。

2.2 問題分類

《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》中明確了國有建設(shè)用地使用權(quán)及房屋所有權(quán)首次登記主要應(yīng)提交土地權(quán)屬來源材料、建設(shè)工程符合規(guī)劃的材料、房屋已經(jīng)竣工的材料、房地產(chǎn)調(diào)查或者測繪報(bào)告、相關(guān)稅費(fèi)繳納憑證及其他必要材料。因歷史原因?qū)е虏粍?dòng)產(chǎn)登記難的主要原因是前三項(xiàng)資料的缺失或是認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不明確。

3 規(guī)范路徑及實(shí)踐分析

3.1 土地權(quán)屬來源材料不齊的解決方案

《通知》中對土地手續(xù)不全的經(jīng)適房、安置房、單位自建的房改房、集資房及其他建設(shè)項(xiàng)目用地補(bǔ)辦手續(xù)給出了指導(dǎo)意見。實(shí)踐中情況更為復(fù)雜，很多用地?zé)o手續(xù)但項(xiàng)目早已建成，有的后期又發(fā)生改擴(kuò)建。根據(jù)南京土地管理歷史沿革及近年的各項(xiàng)政策，按不同時(shí)間段分類探討。

（1）在1993年4月30日南京市開展土地總登記前已實(shí)際使用土地缺少權(quán)源材料的，企業(yè)性質(zhì)、土地用途后續(xù)未發(fā)生改變，且在國有建設(shè)用地范圍內(nèi)的，按實(shí)際使用現(xiàn)狀調(diào)查，由申請人出具具結(jié)書，經(jīng)公告無異議或異議不成立的，確認(rèn)國有建設(shè)用地使用權(quán)，按劃撥用地進(jìn)行登記，其余的應(yīng)補(bǔ)辦相關(guān)土地手續(xù)。

（2）在1993年4月30日南京市土地總登記后已實(shí)際使用土地具備房屋產(chǎn)權(quán)證或滿足房屋登記權(quán)源材料的，土地使用范圍按現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查，房屋竣工時(shí)符合劃撥用地目錄的，由申請人出具具結(jié)書，經(jīng)公告30個(gè)工作日無異議或異議不成立的，確認(rèn)國有建設(shè)用地使用權(quán)，按劃撥用地進(jìn)行登記，其余的應(yīng)補(bǔ)辦相關(guān)土地手續(xù)。

3.2 建設(shè)工程符合規(guī)劃不齊的解決方案

3.2.1 建設(shè)工程符合規(guī)劃的材料分類

（1）1990年4月1日《中華人民共和國城市規(guī)劃法》實(shí)施前政府各級建設(shè)主管部門頒發(fā)的建筑執(zhí)照、修繕許可證等建設(shè)工程批準(zhǔn)手續(xù)。

（2）1990年4月1日至2004年9月30日間，南京市實(shí)施建設(shè)工程規(guī)劃許可正、副本制，建設(shè)單位先領(lǐng)取規(guī)劃許可證副本，房屋建成并通過規(guī)劃驗(yàn)收后換發(fā)規(guī)劃許可證正本;2004年10月1日起取消了建設(shè)工程規(guī)劃許可正、副本制，改為直接核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證，建設(shè)工程竣工后，經(jīng)規(guī)劃部門驗(yàn)收合格，出具“建設(shè)工程規(guī)劃驗(yàn)收合格書”;2013年2月改為“建設(shè)工程規(guī)劃核實(shí)合格書”，在此期間建設(shè)的房屋應(yīng)提交建設(shè)工程規(guī)劃許可證及“建設(shè)工程規(guī)劃驗(yàn)收合格書”或“建設(shè)工程規(guī)劃核實(shí)合格書”。

3.2.2 缺少建設(shè)工程符合規(guī)劃材料的解決方案

（1）1990年4月1日《中華人民共和國城市規(guī)劃法》實(shí)施前建設(shè)的房屋，原則上認(rèn)可現(xiàn)狀，符合規(guī)劃可以保留的，規(guī)劃資源主管部門出具規(guī)劃認(rèn)定意見，不再補(bǔ)辦規(guī)劃相關(guān)手續(xù)。

（2）1990年4月1日之后建設(shè)的房屋，經(jīng)規(guī)劃資源主管部門認(rèn)定符合規(guī)劃要求的，由房屋建設(shè)單位委托房產(chǎn)測繪部門對房屋現(xiàn)狀實(shí)測，再委托有資質(zhì)的建筑設(shè)計(jì)單位出具與現(xiàn)狀一致的平、立、剖圖紙，以房產(chǎn)委托測繪成果和平、立、剖圖紙向規(guī)劃資源主管部門申請規(guī)劃確認(rèn)。規(guī)劃資源主管部門按房屋性質(zhì)分類處理，如房屋屬于公益類的，免于處罰程序，可按現(xiàn)狀予以確認(rèn)，出具規(guī)劃確認(rèn)意見函，不再補(bǔ)辦相關(guān)規(guī)劃手續(xù)。如房屋屬于非公益類的，履行違法建設(shè)查處程序，報(bào)市政府同意后按現(xiàn)狀予以確認(rèn)，出具規(guī)劃確認(rèn)意見，不再補(bǔ)辦相關(guān)規(guī)劃手續(xù)。不動(dòng)產(chǎn)登記時(shí)以規(guī)劃確認(rèn)意見函及經(jīng)規(guī)劃確認(rèn)的平、立、剖圖紙作為建設(shè)工程符合規(guī)劃的材料。

（3）已取得規(guī)劃許可未經(jīng)規(guī)劃核實(shí)，根據(jù)《通知》精神，按規(guī)定能夠補(bǔ)辦規(guī)劃驗(yàn)收手續(xù)的應(yīng)依法依規(guī)處理并補(bǔ)辦規(guī)劃核實(shí)手續(xù);對于確實(shí)已無法補(bǔ)辦規(guī)劃驗(yàn)收（核實(shí)）手續(xù)的，由規(guī)劃資源主管部門核實(shí)后對符合規(guī)劃的房屋按程序出具符合規(guī)劃的意見函代替建設(shè)工程規(guī)劃許可及驗(yàn)收（核實(shí)）材料。

（4）對于文物、軌道交通、河道水庫保護(hù)等管控范圍內(nèi)的歷史建筑，在管控范圍確定前已存在的，按照上述辦法完善規(guī)劃手續(xù)后，登記時(shí)不再征求軌道交通、文物、河道管理等部門的意見;否則應(yīng)征得上述管控范圍管理職能部門同意確權(quán)保留意見后，方能補(bǔ)辦相關(guān)規(guī)劃手續(xù)。

（5）解放前的建筑或文物沿用至今的，規(guī)劃按現(xiàn)狀予以確認(rèn)，同時(shí)應(yīng)對建筑用途予以確認(rèn)，出具規(guī)劃確認(rèn)意見。

3.3 房屋已經(jīng)竣工的材料

3.3.1 房屋已經(jīng)竣工的材料分類

根據(jù)《建筑安裝工程質(zhì)量檢驗(yàn)評定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)》及南京市政府70號文要求，南京市在1987年開始進(jìn)行建筑工程質(zhì)量監(jiān)督。1993年建設(shè)部令第29號《建設(shè)工程質(zhì)量管理辦法》要求強(qiáng)制進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)督。2000年4月7日建設(shè)部令第78號《房屋建設(shè)工程和市政基礎(chǔ)工程竣工驗(yàn)收備案管理暫行辦法》要求建設(shè)工程竣工后必須進(jìn)行竣工驗(yàn)收備案。因此，在不同時(shí)期房屋已竣工的證明材料形式不盡相同，登記實(shí)務(wù)中按照建設(shè)工程竣工時(shí)間段分類探討。

1987年以前竣工的房屋由建設(shè)單位自行組織驗(yàn)收，提交單位組織竣工驗(yàn)收的材料作為不動(dòng)產(chǎn)登記的竣工驗(yàn)收證明材料;1987年到1993年3月間竣工的房屋可提交“單位工程質(zhì)量綜合評（核）定表”“單位工程竣工驗(yàn)收證明書”或自行組織竣工驗(yàn)收的材料作為不動(dòng)產(chǎn)登記的竣工驗(yàn)收證明材料;1993年3月到2000年4月7日間竣工的房屋應(yīng)提交有工程質(zhì)量監(jiān)督站核定結(jié)果或監(jiān)督意見的“單位工程質(zhì)量綜合評（核）定表”或“單位工程竣工驗(yàn)收證明書”;《南京市房屋建筑工程竣工驗(yàn)收及備案管理細(xì)則（暫行）》要求自2000年11月1日起，新建、改建、擴(kuò)建的房屋建筑工程，均須進(jìn)行竣工驗(yàn)收及備案，領(lǐng)取“南京市房屋建筑工程竣工驗(yàn)收備案表”后方可辦理房屋產(chǎn)權(quán)登記手續(xù)，對于2000年4月7日到2000年11月1日竣工的房屋，建設(shè)單位不能提交“房屋建筑工程竣工驗(yàn)收備案表”的，在申請房屋首次登記時(shí)也可以用有工程質(zhì)量監(jiān)督站核定結(jié)果或監(jiān)督意見的“單位工程質(zhì)量綜合評（核）定表”或“單位工程竣工驗(yàn)收證明書”代替。2000年11月1日后竣工的房屋提交“房屋建筑工程竣工驗(yàn)收備案表”。

3.3.2 房屋竣工材料不齊的解決方案

（1）2000年4月7日前竣工的房屋，當(dāng)事人對房屋質(zhì)量予以承諾并提交依法成立的房屋安全鑒定機(jī)構(gòu)出具的房屋安全鑒定報(bào)告，如房屋安全鑒定報(bào)告結(jié)論是房屋滿足或基本滿足安全使用要求的，申請不動(dòng)產(chǎn)首次登記時(shí)以房屋安全鑒定報(bào)告作為房屋已經(jīng)竣工的材料。

（2）2000年4月7日到2014年12月31日間竣工的房屋，在相關(guān)職能部門指導(dǎo)下，能補(bǔ)辦房屋竣工驗(yàn)收手續(xù)應(yīng)予補(bǔ)辦。無法補(bǔ)辦竣工驗(yàn)收手續(xù)的，對于公益性建筑，建設(shè)單位提供自行組織五方驗(yàn)收材料及報(bào)消防備案后，作為房屋已竣工的材料。對于非公益性建筑，繳納相關(guān)規(guī)費(fèi)和相關(guān)處罰后，由區(qū)建設(shè)主管部門在建設(shè)單位提供自行組織五方驗(yàn)收材料后組織相關(guān)單位進(jìn)行會(huì)審后，以會(huì)審意見書作為房屋已竣工的材料。

（3）2014年12月31日以后竣工的房屋，原則上應(yīng)辦理房屋竣工手續(xù)后方可申請不動(dòng)產(chǎn)登記，特殊情況報(bào)市政府同意后參照上款辦理。

（4）公園景區(qū)內(nèi)管理單位建設(shè)的景區(qū)配套建筑，以單位組織驗(yàn)收的材料或文物修繕意見或房屋符合安全要求的安全鑒定報(bào)告作為房屋已竣工的材料。

（5）解放前的建筑或文物沿用至今的，房屋經(jīng)過修繕并取得修繕竣工驗(yàn)收報(bào)告的，可作為不動(dòng)產(chǎn)登記的依據(jù)資料;未取得修繕竣工驗(yàn)收報(bào)告的，以文物修繕意見或房屋符合安全要求的安全鑒定報(bào)告作為房屋已竣工的材料。

（6）南京市對于面積小于300平方米的建設(shè)工程未強(qiáng)制要求辦理竣工驗(yàn)收備案，因此可提供單位自行組織的竣工驗(yàn)收合格的材料，或符合房屋安全要求的房屋安全鑒定報(bào)告作為房屋已經(jīng)竣工的材料。

4 結(jié)語

隨著各地對不動(dòng)產(chǎn)歷史遺留問題的調(diào)研、收集，問題類型多種多樣，給對策的出臺增加了較大難度。需進(jìn)一步區(qū)分、細(xì)化、整理不同類型的不動(dòng)產(chǎn)歷史遺留問題，結(jié)合法律法規(guī)、新出臺的政策及登記相關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等分類研究處理方法。在登記端環(huán)節(jié)，加強(qiáng)不動(dòng)產(chǎn)登記質(zhì)量管理，做到提速增效與登記質(zhì)量同步推進(jìn)。

參考文獻(xiàn)：

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3.李風(fēng) 胡盛東 汪芝萍.浙江加快化解不動(dòng)產(chǎn)登記歷史遺留問題.中國自然資源報(bào).2021.08.04

作者簡介：王海、嚴(yán)劍鋒，南京市不動(dòng)產(chǎn)登記中心。