鄉鎮政府職能建設的調查與思考

歐陽姣

鄉鎮政府作為我國最基層政權的執行機關，是行政體制的最基層行政組織，既擔負著貫徹落實黨和國家方針政策的任務，又承擔著組織、動員、規劃和規范農村建設的各種任務，是黨和國家農村工作的基礎，面向民生問題的首要窗口，位置關鍵，地位重要。新時代，隨著各項改革的不斷深人，農村工作形勢發生了復雜而深刻的變化。如何適應新形勢發展要求，更好的服務農村經濟社會發展，這對鄉鎮政府職能建設提出了新的更高要求。為此，本文以宜章縣為例，就鄉鎮政府新型職能建設作一探討。

一、宜章縣簡介

宜章縣，隸屬于湖南省郴州市，是省際邊界縣。全縣共11個鄉鎮、287公里與廣東接壤，是湖南的“南大門”，古稱“楚粵之孔道”。現轄14鎮5鄉共19個鄉級政區，有246個村民委員會、19個社區居民委員會、3550個村民小組、258個居民小組，總面積2117平方公里，總人口65.48萬。近年來，隨著政府職能轉變深入推進，宜章縣鄉鎮政府職能建設不斷健全、服務水平顯著提升，但也存在政府職能與權責不對稱、人員要求和能力不一致、干群關系不和諧等問題。

二、存在問題及原因

（一）政府職能與權責不對稱，權與責不匹配。

鄉鎮政府作為完全的一級行政單位，具有承上啟下的重要作用。然而“屬地管理”原則下權小責大、有責無權現象常見。以行政執法為例，鄉鎮一級不具有行政執法主體資格，安全監管、食藥監管等行業執法需要聯合縣一級主管單位進行，然而在實際操作中，往往不得不越俎代庖，導致“知法犯法”現象叢生。究其原因：

一是上級政府責任下放，權力上收。

通過級級責任狀簽署，層層傳導壓力，逼迫鄉鎮一級政府變身“全能政府”。更有甚者，各項工作動不動便施以“問責”，“與績效掛鉤”，“報紀委備案”，“一票否決”等舉措，雖對不作為現象確有一定督促警示作用，但因為不可控因素和其他客觀原因，導致工作存有不足。

二是角色定位與責任不匹配。

鄉鎮一級政府責任對上，權力對下，面對的是上級政府和下級群眾兩個截然不同的主體對象，所承擔的角色定位自然不同。現實情況下，上級安排布置工作占鄉鎮日常工作比重大，鄉鎮政府疲于應對上級交辦工作，加之各級各類督導、檢查、調研頻繁，致使責權“內外失衡”，“虛實失衡”。

（二）人員要求和能力不一致，所求與所得不對等。

結構失衡、人員老化是現今鄉鎮面對的一個普遍性問題，此背景下，人員主動性與積極性不足，活力與創新力不夠，致使政府效能低下，運行不暢。究其原因：

一是非公事業編人員上升渠道受阻。

現階段干部提拔重用大幅傾向看中公務員身份，以70后為代表的鄉鎮非公事業編人員占比大，他們工作經驗豐富、工作能力較強，但受到年齡、身份等限制，無法提拔重用，工作積極性大大受挫。

二是待遇減少，不公現象普遍存在。

鄉鎮一級為追求內部平衡穩定，簡單采取一刀切的形式，相較縣一級單位，部分應發該發待遇亦未能落地。

（三）干群關系不和諧，上下消息不暢通。

群眾對政府工作滿意度不高，對干部職工認可度不夠。縣、鎮、村三級消息傳達不暢，導致信息不對稱。傳達偏差導致工作成效與實際要求不一致，工作反復，返工成常態，大量時間精力浪費。村干部花大量時間往返鎮村兩級領送材料，效率低下，執行力不強。淺析原因，從干部層面看，干部職工自我認識不到位。部分干部職工存在官本位思想，為民辦事為民服務意識淡薄，身份、心態轉換未到位。例如長期借調縣級單位人員，工作內容大幅度轉換，一時難以適應鄉鎮“五加二”，“白加黑”工作強度。從群眾層面看，群眾維權意識提高。隨著農村群眾生活水平的進步和文化水平的提高，大部分群眾能夠合理表達自我訴求。但也有不少數群眾，法律意識淡薄，用不正當不合法的方式表達自身的訴求，并且態度強硬，難以溝通。從政府層面看，則是層層傳達致偏差。鄉鎮作為溝通縣村兩級的橋梁，是信息傳導的中間媒介。但在實際工作過程中，信息傳送帶運行并不順暢。往往是領導會議出席，下級布置工作，“會議三小時，微信二十字”，對上級政策了解不深，理解不透，向下傳達不準確。

（四）綜合管理不到位，內部管理待完善。

從日常工作層面，日常考勤方式單一，干部職工受約束少，早退遲到現象常有發生。從生產生活層面，干部職工住房分散雜亂，未有顯著辦公區域與住房區域劃分，且辦公區域未有明顯指引，致使群眾辦事找人困難、門衛設置形同虛設、辦公時間外來非辦事人員喧嘩吵鬧等。原因主要在于一是內部管理松散，沒有形成內部管理相應機制，監督缺位;二是干部職工缺少主人翁意識，對現狀見怪不怪，沒有及時加以制止和勸阻。

三、對策和建議

（一）理順職權關系，改革“三權”體制。

上級政府應通盤考慮鄉鎮實際情況，做好前期調研，做出科學決策。規范理順職權關系---要么收權收責，要么放權放利。打破“屬地管理”限制，避免一刀切的不合理做法，明確、細化責任歸屬，給予鄉鎮一級政府及工作人員一定容錯空間。針對雙重領導人員問題，應與縣一級主管單位進行管理權比重分配，下放部分管理權限。在涉及此類人員切身利益的事項需征求鄉鎮一級意見，不聽一家言，綜合考核人員表現。

（二）拓寬上升渠道，平衡人員訴求。

一是加強年輕干部的儲備。廣開路子，廣招人才，筑巢引鳳。新鮮血液的注入能夠帶來活力與生機也能夠以新帶老，發揮鯰魚效應。

二是破除人才使用屏障。

打破陳舊觀念，不拘一格用人才，避免唯資歷論，唯身份論，唯學歷論，唯黨派論等錯誤偏向。積極開展內部業務培訓活動，提升干部職工技能業務水平，使干部職工能夠與時俱進，增加自身砝碼。

三是平衡職工所得與所求。一方面，給予一定擇崗自主權，讓干部職工根據自身能力定位結合崗位實際填報崗位志愿，給予一定擇崗自主權。另一方面，保證待遇。在不增加財政負擔的情況下，通過系列舉措，例如完善績效考核細則，將日常工作完成情況納入考核范疇等，變相激勵干部職工樹立擔當意識，增強主動性積極性。

（三）改善干群關系，暢通信息渠道。

領導干部要加強提升自我認識，轉變工作態度，改進工作方法。抓頭雁，樹典型，以上帶下，樹立責任擔當，強化監督職責。上下級信息渠道的暢通需要多方的努力。一是要積極溝通，充分理解熟悉政策再行下達。二是政府內部需溝通到位形成合力。參考黨政領導文件柜設置，可分村設立文件欄，各組各部門將下發文件分村擺放，設立公示欄注明注意事項，減少村一級干部到鎮送領材料次數。

（四）創新體制改革，完善內部管理。

一是制定可執行可落地內部管理舉措，強化內部監督。規劃行政區與住宅區分離，落實退休退崗職工宿舍回收復利用。二是完善政府大院基礎設施建設，添設垃圾回收設備。三是加強對車輛及人員的日常管理，增設車輛進出識別設備，對常進出車輛進行號碼錄入，強化門衛職責。