中國稅制現(xiàn)代化發(fā)展邏輯與“十四五”改革取向

許安拓

【關(guān)鍵詞】稅收制度 現(xiàn)代財稅制度 “十四五”

【中圖分類號】F812.42 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

建黨百年，新中國稅制也在風(fēng)雨中走過了近百年，并不斷地向著現(xiàn)代化方向邁進(jìn)。“十四五”規(guī)劃不僅開啟了我國全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程，更是為現(xiàn)代化建設(shè)開篇謀局、為現(xiàn)代財稅制度建立和完善指明方向。財稅作為國家發(fā)展的基石和主權(quán)的象征，其改革不僅關(guān)乎現(xiàn)代化建設(shè)全局，更對構(gòu)建新發(fā)展格局具有長遠(yuǎn)和必要的基礎(chǔ)意義。由于稅收是財政的重要組成部分，在此本文通過側(cè)重研究建黨百年來現(xiàn)代化稅制的重大歷史演繹，從而試圖在梳理其發(fā)展演進(jìn)的歷史邏輯中分析“十四五”時期持續(xù)推進(jìn)現(xiàn)代化稅制改革的必要性及其重要意義。在分析“十四五”時期稅制改革面臨的主要問題后，本文提出“十四五”期間推進(jìn)現(xiàn)代稅收制度的改革發(fā)展方向和路徑，試圖為我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展貢獻(xiàn)“稅收力量”。

百年稅制改革的回顧

中國共產(chǎn)黨成立初期，我國尚處于革命斗爭時期，未形成完整的稅收體系，對于稅收的管理和利用處于探索階段，現(xiàn)代化稅收在搖籃中孕育。受戰(zhàn)爭的限制，中國共產(chǎn)黨開始以根據(jù)地為單位進(jìn)行征稅嘗試，主要征收工商稅、農(nóng)業(yè)稅和土地稅。直到1931年中華蘇維埃共和國政權(quán)建立后，中國共產(chǎn)黨設(shè)立財政人民委員部正式管理稅收工作，頒布稅收細(xì)則，在稅種設(shè)立上不斷進(jìn)行探索，增加山林稅和關(guān)稅，組織稅收的征管，對稅收的重視程度得以提高。

新中國成立后，我國頒布《關(guān)于統(tǒng)一全國稅收的決定》，并頒布含《全國稅政實施要則》在內(nèi)的四大文件，設(shè)立貨物稅等十四個稅種，建立了我國初步完整的稅收體系，搭建了現(xiàn)代稅收體制的早期框架，并在隨后幾年不斷簡化稅制，注重培育稅收意識和稅收思想。但是隨后幾年受到“大躍進(jìn)”和“文化大革命”的影響，取消稅收的呼聲一度甚囂塵上，稅收工作遭到很大的破壞，稅制改革和現(xiàn)代化演進(jìn)的步伐幾乎停滯。

改革開放后，市場經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展重塑了收入分配格局，我國利用兩步利改稅，即1983年施行的“稅利并存”和1984年施行的“以稅代利”，重新規(guī)范國家和國有企業(yè)之間的利潤分配關(guān)系，以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我們又重新步入稅制現(xiàn)代化改革的快速發(fā)展期。

為調(diào)動地方政府積極性，我國于1971年開始執(zhí)行財政包干制，并在1988年調(diào)整為“劃分稅種、核定收支、分級包干”的財政管理體制，成為我國財政央地關(guān)系的首次探索。財政包干制雖然有效地擴(kuò)大了地方財政的管理權(quán)限、實現(xiàn)我國綜合國力顯著上升，但也不可避免地導(dǎo)致中央財力的減弱，進(jìn)而對中央宏觀調(diào)控能力和“集中力量辦大事”的舉國體制形成負(fù)面影響。為緩解中央財政困難、降低中央財政壓力，我國1994年推進(jìn)分稅制改革，奠定了現(xiàn)代財稅制度的基礎(chǔ)。1994年分稅制改革是對中央和地方財政關(guān)系探索的重要邁進(jìn)，根據(jù)中央和地方的支出劃分將稅種劃分為中央稅、共享稅以及地方稅，具有里程碑式的重要意義。

表1 歷次“五年規(guī)劃”中關(guān)于稅收制度改革的主要論述或主要改革

2006年我國正式取消幾千年來的農(nóng)業(yè)稅，作為農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革的主要成果，農(nóng)業(yè)稅的取消在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的基礎(chǔ)上使得城鄉(xiāng)稅制更加統(tǒng)一，成為現(xiàn)代稅收制度的重要體現(xiàn)。在我國經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的勢頭下，大量外國公司涌入國內(nèi)市場。受到市場準(zhǔn)入方面的限制，外資在我國國內(nèi)無法享受國民企業(yè)待遇，為了有效吸引外資，便給予外資超國民待遇，在內(nèi)資企業(yè)所得稅率33%的情況下，外資企業(yè)的稅率為24%或15%。2008年我國正式頒布的《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》統(tǒng)一了內(nèi)外資企業(yè)制度，不僅營造了更為公平的競爭環(huán)境，也為我國與國際稅收接軌作出重大貢獻(xiàn)。

受限于征管能力和制度安排，我國在分稅制改革中對服務(wù)業(yè)保留了營業(yè)稅，在增值稅也并行征收的情況下，我國出現(xiàn)了“增營并收”的局面。不僅提升了稅收征管的難度，也加重了企業(yè)的稅務(wù)負(fù)擔(dān)。為最大程度減輕市場重復(fù)征稅、減輕稅收對市場的扭曲，2016年我國通過推進(jìn)“營改增”，打通了增值稅抵扣鏈條，合并國地稅的征管機(jī)構(gòu)，邁出了走向現(xiàn)代稅收制度改革的重要一步。

“十三五”規(guī)劃綱要明確提出建立現(xiàn)代財稅體制，是我國財稅制度由彌補(bǔ)市場不足到嵌入國家治理各個環(huán)節(jié)的定位拓展與視閾拓展，也是我國稅收百年歷史下的又一征程。“一五”至“十四五”關(guān)于稅收改革的論述變化中（詳見表1），稅收制度的重要程度日臻凸顯，中央關(guān)于稅收改革的重視程度持續(xù)提高，并且更加具體和高要求。從前六次五年計劃的不提及、不重視，到第七次五年規(guī)劃明確要求“改革和完善財政稅收體制”，再到現(xiàn)代稅收制度的正式提出，稅收被賦予重要的國家治理職能，其現(xiàn)代化要求成為國家之需要、發(fā)展之必然。

梳理百年來稅收體制的重大改革，可以看出從最初的稅制搭建，到兩步利改稅、分稅制改革、統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅，再到現(xiàn)代稅收制度的正式提出，重大的稅制改革都具有明顯的共性特征，主要體現(xiàn)在“市場化”“法制化”“國際化”，這也成為其歷史發(fā)展的必然邏輯，逐步向現(xiàn)代稅制靠攏和邁進(jìn)。對于現(xiàn)代稅收制度的核心，筆者認(rèn)為可主要理解為：稅收體系的科學(xué)性和稅收征管科技性。具體體現(xiàn)為：稅收法定化，實現(xiàn)稅種的全面立法；稅制調(diào)整動態(tài)化，搭建稅制根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動態(tài)以及市場發(fā)展需要進(jìn)行調(diào)整的制度性框架，實現(xiàn)企業(yè)減負(fù)和國家財力保障相平衡。持續(xù)調(diào)整完善各個稅種，并實現(xiàn)全方位的稅收覆蓋；稅收征管科技化，更加注重運(yùn)用現(xiàn)代科技，可以顯現(xiàn)高效的稅收征管；稅收制度國際化，積極投身國際稅收制度制定的同時，實現(xiàn)國內(nèi)稅制的國際水平。