黃河流域協同治理的若干科學問題

山侖 王飛

摘 要：黃河流域生態保護和高質量發展是我國重大區域發展國家戰略，而協同治理是黃河流域生態保護和高質量發展基本原理、方法和實施的基礎，在協同治理政策制定和執行過程中需要加強對一些科學問題的研究。在簡述協同治理特點的基礎上，結合目前治理和發展需求，圍繞水土保持與生態恢復、水資源保護與“四水四定”發展、水沙調控與地上“懸河”治理、生態產品與生態補償等和高質量發展普遍關聯的領域，提出一些需要深入思考和研究的問題，以期提高政策與需求的契合度、技術和技術體系的針對性、評價與評估的客觀性，促進黃河流域協同治理工作。

關鍵詞：生態保護;高質量發展;協同治理;水土保持;黃河流域

中圖分類號：X171.4;F207;TV882.1

文獻標志碼：A

doi：10.3969/j.issn.1000-1379.2021.10.002

引用格式：山侖，王飛.黃河流域協同治理的若干科學問題[J].人民黃河，2021，43（10）：7-10.

Abstract： The ecological conservation and high-quality development of the Yellow River Basin is one of the national strategies for regional development. Cooperative management is considered as the fundamental principle， method and approach to achieve this strategy because of its powerful and integrated function. Some scientific issues closely relating to the policy and technology should be paid more attention for better implementation of cooperative management. The paper described the characters of cooperative management very briefly first， and then， put forward some scientific questions from 5 aspects of soil and water conservation and ecological restoration， water resources conservation and the development based on the water available， adjustment of flow and sediment of the Yellow River and the integrated control of “suspended river”， ecological production and compensation for ecological conservation and high-quality development. It listed and discussed these issues here for the improvement of policy making and the compatibility between policy and demands and to improve the functions of technologies and the objectivity of evaluation in the process of development of this challenging strategy.

Key words： ecological conservation; high-quality development; cooperative management; soil and water conservation; Yellow River Basin

堅持系統觀念是黨的十九屆五中全會提出的“十四五”時期經濟社會發展必須遵循的原則之一，也是完整、準確、全面貫徹新發展理念必須堅持的思想和方法論。協同治理是系統治理觀念對我們思考問題和解決問題的要求，也是黃河流域生態保護和高質量發展基本原理、方法的基礎。2019年9月18日習近平總書記在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上強調“要堅持綠水青山就是金山銀山的理念，堅持生態優先、綠色發展，以水而定、量水而行，因地制宜、分類施策，上下游、干支流、左右岸統籌謀劃，共同抓好大保護，協同推進大治理”“牢固樹立‘一盤棋思想，更加注重保護和治理的系統性、整體性、協同性”“抓緊開展頂層設計，加強重大問題研究”，給黃河流域生態保護和高質量發展重大國家戰略的實施提出了明確的“協同發展”要求。

鑒于黃河流域生態保護和高質量發展的重要性，以及黃河流域洪水風險依然是最大威脅、生態環境脆弱、水資源保障形勢嚴峻和發展質量有待提高等突出問題，在相關政策制定和執行過程中，應關注和深入研究有關科學問題，以提高政策與需求的契合度、技術和技術體系的針對性以及評價與評估的客觀性。基于上述背景，本文首先簡述對協同治理的理解，進而結合目前黃河流域協同治理和發展需求，圍繞水土保持與生態恢復、水資源保護與水資源約束下的發展、水沙調控與“懸河”治理、生態產品與生態補償等和高質量發展普遍關聯的領域，提出一些需要思考和深化研究的科學問題，供同仁參考和討論，期望深化對有關突出問題產生根源的認識，并為有效開展協同治理提供科學參考。

1 協同治理及其在黃河流域治理中的必要性

1.1 協同治理及其主要特征

合作、協作、協同等是當今社會治理的基礎特征和根本方式。協同治理是當代社會公共管理職能社會化的結果，有別于傳統公共管理以政府為中心、因“統治”而常常淡化或忽視社會、市場和文化功能。田培杰、顏佳華等[1-2]對協商治理、協作治理、協同治理與合作治理等新型公共治理范式進行過比較系統的梳理，國內外學者對源于當代西方社會的“協同治理”及其相關概念已開展了較為廣泛的論述，但對其概念界定尚未達成統一認識。筆者傾向于把“協同治理”理解為“協同作用的治理”（Synergetic Governance），主要原因是協同（Synergy）具有加乘、增效、協作和互相促進的含義，能夠起到相互補充作用、發揮大于簡單加和的效果。當然，與傳統的治理方式相比，目前通過協商、合作和共同參與的治理也可以作為協同治理的雛形。簡單來說，協同治理具有如下主要特征。

（1）協同治理是更高效的公共管理，其綜合考慮政府、社會和文化的功能，在制度設計上考慮多樣化的約束條件及其相互關系，從而促進不同領域和各個環節的友好銜接，可以減少大量的內部沖突和制約，提高管理效率，降低社會成本。

（2）協同治理是通過不同人群、社會和產業合作實現的，資源、環境、產品和效益相協調既是共同的發展基礎，也是共同的努力目標，在協作中促進各類資源優化配置。

（3）在協同治理過程中，參與各方都會處于樂于合作、高效合作和滿意合作的狀態，合作中會出現波動與失和，但不是零和博弈狀態，而是具有一定彈性的自適應狀態。

（4）協同治理需要充分溝通、注重效率、充分分享和完整記錄，從而保證協同可執行、透明、成本低而且可控。由于其目標具有“增效”特點，因此在協同治理制度設計上要考慮相互彌補、有機銜接的技術需求，以及相互溝通和相互信任所必要的制度保證。完整記錄可以幫助提高協同方案的改進，并減少試錯成本。

（5）協同需要在戰略、組織、機制、資源和文化等方面形成共識和默契，因而需要確定長期目標和制度上的頂層設計。

1.2 協同治理在實施黃河流域生態保護和高質量發展戰略中的必要性

在我國自然、文化、經濟和社會的整體格局中，黃河流域都具有特殊性。在自然方面，黃河流域是我國重要的生態屏障，在不同河段其生態功能豐富多樣且都很重要;在經濟方面，黃河流域經濟相對落后，但產業功能分異明顯而且集中，對區域和國家的貢獻差異大;在文化方面，黃河流域是多民族聚居區，文化交融和民族團結非常重要;在資源稟賦方面，黃河水資源總量不到長江的7%，人均水資源量僅為全國平均水平的27%，而目前水庫等水利工程措施已經具備了大規模、長期調控水資源的能力，而且管道輸水和深井提灌都是非常成熟的技術，給流域水資源管理提出了更高要求。因此，在黃河流域未來發展戰略中對協同治理的需求更為迫切，而協同治理方案更難形成。整體上，協同治理在實施黃河流域生態保護和高質量發展戰略中的必要性集中體現在以下幾方面。

（1）黃河流域生態功能定位與經濟現狀和區域經濟發展需求不協調，面對“生態貢獻大，但經濟發展機會少”的困境，只有通過協同治理，才能保證區域間相對公平的發展權。

（2）黃河流域九省（區）經濟發展極不均衡，省（區）際的統籌能力提升和機制完善難度大，而技術發展有助于中上游地區資源調控，但這對下游經濟發展需水和調控的負面影響較大，加之相同資源在不同地區的產出差異很大，只有通過協同治理，才能保證資源“高效益利用”和各地區“相對獨立地同步發展”，以保證區域間競爭力的保持和競爭帶來的社會紅利。

（3）生態保護需要長期穩定的資金和人員投入，社會管理和運行成本很高，在資源脅迫情況下更是如此。黃河流域的氣候變化特征復雜，只有通過協同治理和穩定的投資，才能有效實現生態保護目標，并穩定提供生態服務和產品。

（4）歷史上黃河流域因資源約束而發展緩慢，在新時代需要通過社會進步減小區域內部的經濟、文化差異，需要顛覆性的嘗試，按照系統治理理念和系統治理模式，依賴頂層設計和制度保障，才能探索一條與以往不同的區域發展道路，從而提升國家治理體系和治理能力的現代化，并提高對未來氣候和全球糧食、經濟等變化的適應能力。只有通過協同治理，才能真正為黃河流域高質量發展提供堅實的制度保證，實現“讓黃河成為造福人民的幸福河”的戰略目標。

2 黃河流域協同治理需要深化研究的科學問題

治理黃河，重在保護、要在治理，要統籌推進各項工作、加強協同配合，需要考慮的因素很多，本文圍繞目前急需開展深入研究的若干重要科學問題進行簡要分析。

2.1 水土保持與生態恢復

水土流失是中國尤其是黃河流域最大的環境問題。經過幾十年治理，黃河流域坡面侵蝕速率大幅降低，河流泥沙劇減[3-4]。據中國河流泥沙公報分析，黃河潼關站年均輸沙量從1919—1959年的年均15.8億t減少到2010—2018年的年均2.03億t，含沙量從1960—1979年的平均34.6 kg/m3減少至2010—2018年的平均5.8 kg/m3（減幅約為83%），說明水土保持工作取得了很大成效。黃土高原植被蓋度從2000年的46.1%提高到2018年的63.2%[5]，已經成為全球生態治理的典范。但同時，大規模植被恢復過程中土壤水分條件逐漸變差，1999年開始實施大規模退耕還林10 a后（到2009年），黃土高原地區土壤水分減少的區域面積占總面積的73%（其中58%植被增加、15% 植被減少），更為嚴重的是黃土高原有38%的地區降水量增加但土壤水分減少[6];黃土高原人工植被的土壤干層現象普遍存在，并且逐步加劇[7]，這無疑給黃河流域水土保持工作發出了警告。

基于此，筆者認為黃土高原水土流失治理方面的基礎科學問題主要包括：①黃土高原科學治理目標是什么，主要包括水土保持可達的最可能程度、生態文明考核的科學標準、不同地區的階段性目標等;②黃河流域土壤水分與植被退化方面的問題，包括植被恢復需水量，土壤干層分布、強度和可恢復性，植被退化的可能性與生態后果、植被-土壤協調機制等;③氣候變化與應對方面的問題，主要包括黃河流域氣候變化趨勢、暴雨產洪致災機制、雨洪利用方式與適宜比例、氣候變化對植被和生態的影響與調整對策等。在協同治理方面的科學問題主要包括：①考慮水資源動態可利用量、水資源涵養期望、區域產業培育（如半干旱地區的畜牧業）等不同資源和經濟要素的不同水土保持措施的科學配置理論與方法;②從生產到生態、從坡面到溝道、從控制水土流失到提升綜合效益等目標的治理區域規劃及其相應的原理與技術;③從傳統的坡面水土保持向減少城市管道淤塞和內澇、鄉村道路侵蝕防治等城鄉水土保持擴展，以提高黃河流域更多居民的幸福感。

2.2 水資源保護與水資源約束下的發展

黃河流域水資源短缺，而且隨著生產和生活的發展水資源不足的壓力持續增大。“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產”（簡稱“四水四定”）、把水資源作為最大的剛性約束，已經成為黃河流域水資源管理的根本原則，因此需要繼續深入分析“水”這一黃河流域發展的限制因子。

黃河流域有限水資源高效利用有成功的例子，也有失敗的教訓。在發展旱作農業和節水灌溉方面，先后創立了“土壤水庫”“以肥調水”“氮磷轉化”“SPAC 水分運移”“旱后復水超補償響應”等科學理論，為旱地農業綠色發展提供了支撐;同時，引進和創新了節水灌溉理論、方法、技術與產品，大幅度提高了黃河流域水資源利用效率，為黃河流域生態保護和高質量發展積累了很多經驗。在不當利用方面，曾因過度引用黃河水而導致下游出現嚴重的斷流，有些地區因過度抽提地下水而導致地下水位大幅下降，甚至地表自然植被系統因地下水位降低而出現退化。

針對未來水資源分配壓力，尤其是“八七”分水方案和保持下游河道最少200億m3/a的排沙水量[8]，需要繼續深入研究通過水土保持相對改善水資源壓力的理論與方法，根據黃河中游地區不同水土保持措施、同一措施在不同地區的“減沙水代價”（減少單位入河泥沙對徑流量的影響）差異，分析各類措施在不同區域配置的水沙調控能力，進而比較不同季節、不同河段和不同粒徑泥沙的“減沙水代價”，以流域治理進行水沙調控并減少輸沙用水配額，或可較大幅度減輕現有水資源的壓力。

在“四水四定”中，需要研究水資源年際變化與分配和管理方案的協同問題、節水型社會形成的經濟學和社會學驅動模式、“以水定產”與區域特色農業發展的關系、傳統產業或土地利用的轉型或變革性技術等科學問題。在黃河流域以“城市群”為核心的高質量發展方面，“以水定城”應首先考慮關中平原城市群、蘭州-西寧城市群、黃河“幾”字彎都市圈等核心區域的協同發展問題，給未來發展預留相應的水資源配額，如何確定未來發展目標也亟待開展研究。

2.3 水沙調控與“懸河”治理

黃河水少沙多、水沙關系不協調是氣候干旱和水沙異源等自然因素引起的，但也因受流域治理、工礦開發、生產和生活用水量增加等因素的影響而使其不斷加劇。“洪水風險依然是黃河流域的最大威脅”是目前黃河流域最受關注的歷史性突出難題，“地上懸河”是這一制約黃河流域生態安全和社會發展的水沙關系的直觀表現，也是“保護黃河是事關中華民族偉大復興和永續發展的千秋大計”的歷史性標志。

地上“懸河”治理起來難度極大[9-10]。黃河下游地區已經形成了穩定發達的社會、經濟系統，不容繼續改道，黃河輸沙量雖然有所減少，但仍會有一定比例在下游河道和水庫淤積，而調水調沙已經不能有效將下游沉積主體的粗泥沙（粒徑>0.1 mm）向海輸送，從長遠看，以有限的堤防和水庫應對持續的來沙，黃河下游始終存在嚴重的安全隱患。通過水利和水土保持措施配置可實現“減沙增流”、改善水沙關系，通過“粗沙細化”和“粗細分離”提高有限徑流輸沙能力，通過改良的“束水攻沙”對策（管道）進行泥沙下排和外排等措施可望根治黃河懸河問題[11-13]，但亟須與黃河下游泥沙無害化利用、堤防加固、維持安全行洪狀態、兼顧黃河三角洲發育、增加含沙水流灌溉面積等不同對策或方案進行系統研究和全面權衡，從而制定下游“懸河”治理方案，促進協同治理。

2.4 生態產品與生態補償

建立健全生態產品價值實現機制，是踐行綠水青山就是金山銀山理念的關鍵路徑，也是黃河流域生態保護和經濟協同發展的基礎。生態產品很容易和具有生態效益的產品混淆，也容易和目前所說的生態認證產品相混淆。習近平總書記在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上的講話中明確指出“三江源、祁連山等生態功能重要的地區，就不宜發展產業經濟，主要是保護生態，涵養水源，創造更多生態產品”，對生態產品和產業經濟的產品進行了區分。可以認為，生態產品本身并不進入市場，但具有很大的隱形服務功能和經濟價值。

在生態產品價值實現方面，需要系統研究生態產品類型、價值評估核算理論與方法，生態產品的確權、開發、監測技術，生態產品實現的社會、經濟和制度保障機制與合理實現程度，資源和文化稟賦類似地區生態產品開發的同質化與實現途徑等科學問題，從而促進生態產品價值的實現，并為全流域商品化的發展提供長期保障。

2.5 高質量發展的核心問題

根據黨的十九大報告、中央財經委員會第六次會議等會議精神和習近平總書記在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上的講話精神等，以及黃河流域經濟發展現狀，目前黃河流域高質量發展需要研究的科學問題很多，主要有黃河流域發展目標和黃河流域高質量發展目標方面的問題，黃河流域高質量發展的區域經濟布局、準確定位和落實方面的問題，以及區域生態保護和高質量發展協同方面的問題等，這些科學問題的探索可為協同治理政策制定和實施方案設計提供支持。

3 結 語

黃河流域生態保護和高質量發展重大國家戰略的提出是黃河流域發展的新機遇，而協同治理是實施這一國家戰略的有力保障。為了更好地發揮協同治理的優勢，亟須充分認識黃河流域生態保護和高質量發展中影響協同治理政策和方案制定的有關科學問題。

圍繞水土保持與生態恢復、水資源保護與水資源約束下的發展、水沙調控與“懸河”治理、生態產品與生態補償等和高質量發展普遍關聯的領域進行探討，筆者提出的上述具體問題既包括對一些自然過程和規律的新認識，如植被退化的后果，也包括新形勢下的治理需求，如水土流失生態紅線確定與問責的科學性，還有傳統認識在新形勢下的升級，如基于“減沙水代價”的黃河分水方案調整可能性等，還包括不同對策和方案的權衡研究，如地上“懸河”治理的科學決策等。這些問題都是結合目前有限的科研和認識提出的，期望能對協同治理政策、法規和方案制定提供參考，有助于黃河流域生態保護和高質量發展頂層設計的不斷完善，促進不同區域、部門、行業盡快形成合力，進而促進黃河流域生態保護和高質量發展國家戰略目標盡快實現。

參考文獻：

[1] 田培杰.協同治理概念考辨[J].上海大學學報（社會科學版），2014，31（1）：124-140.

[2] 顏佳華，呂煒.協商治理、協作治理、協同治理與合作治理概念及其關系辨析[J].湘潭大學學報（哲學社會科學版），2015（2）：14-18.

[3] 劉曉燕.關于黃河水沙形勢及對策的思考[J].人民黃河，2020，42（9）：34-40.

[4] 穆興民，胡春宏，高鵬，等.黃河輸沙量研究的幾個關鍵問題與思考[J].人民黃河，2017，39（8）：1-4，48.

[5] 趙廣舉，穆興民，田鵬，等.黃土高原植被變化與恢復潛力預測[J].水土保持學報，2021，35（1）：205-212.

[6] JIAO Qiao， LI Rui， WANG Fei， et al. Impacts of Re-Vegetation on Surface Soil Moisture over the Chinese Loess Plateau Based on Remote Sensing Datasets[J]. Remote Sensing， 2016， 8（2）：156.1-156.15.

[7] 邵明安，賈小旭，王云強，等.黃土高原土壤干層研究進展與展望[J].地球科學進展，2016，31（1）：14-22.

[8] 王煜，彭少明，武見，等.黃河“八七”分水方案實施30 a回顧與展望[J].人民黃河，2019，41（9）： 6-13，19.

[9] 謝鑒衡.黃河下游懸河現狀與治理芻議[J].泥沙研究，1999，24（1）：7-11.

[10] 王飛，山侖，張松梅.建議加強黃河流域與河道創新治理 消除下游地上“懸河”威脅[J].民盟中央科技委員會工作簡報，2020（48）：1-3.

[11] 王飛，李銳，穆興民，等.渭河流域水利水保措施減沙水代價分異特征與水沙調節模擬[J].中國水土保持科學，2004，2（2）：12-17.

[12] 莫莉，王勇，王飛，等.中國北方地區水土保持措施減沙水代價分析[J].水土保持通報，2007，27（6）：90-94.

[13] 王飛，馮浩.面向高質量發展的黃土高原水土保持研究重點初探[J].中國水土保持，2020（9）：45-47.

【責任編輯 張智民】