新形勢下對基層央行大型維修改造項目的審計探析

劉棟

摘 要：大型維修改造項目是基層央行內部審計監督的一項重要內容，隨著2020年5月7日《中國人民銀行大型維修改造項目管理辦法》（以下簡稱《辦法》）的出臺，大型維修改造項目出現了不少新特點與新情況。在此背景下，立足基層央行大型維修改造項目發展的新形勢，以審計實踐視角為切入點，從審計常用方法、關注重點及發展建議三個維度進行探析，以期對基層央行大型維修改造項目審計實務工作有所幫助。

關鍵詞：新形勢;基層央行;大型維修改造項目;審計

中圖分類號：F239? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2021）28-0092-03

一、針對大型維修改造項目常用的審計方法

（一）調閱檔案資料

調閱檔案資料是開展大型維修改造項目審計的常見方法。基層央行的大型維修改造項目檔案資料主要包括被審計單位制定的維修改造內控制度、崗位職責及分工、基建領導小組會議紀要、項目立項審批資料、招投標采購檔案資料、設計、施工及監理檔案資料，項目驗收及竣工決算相關檔案資料等。通過調閱檔案資料，審計人員可以還原整個項目的具體過程，從而發現審計重點和疑點。

（二）開展數據分析

在大型維修改造審計項目中運用數據思維有助于提高審計發現的質量和效率，如重點對可行性研究報告、時間進度數據、財務預算數據進行統計分析，挖掘數據背后的原因。一是將可行性研究報告中的工程時間進度與項目立項后的實際進度情況進行對比，分析差異原因。二是對相關領導小組會議紀要進行梳理，統計具體決策及上報黨委會或行辦會次數，為組織管理分析提供數據支持。三是對可行性研究中的財務數據與項目實際財務數據進行對比分析。

（三）進行多方座談

大型維修改造項目涉及的利益主體多，為充分了解情況，可以采用座談會的方式，邀請編制可行性研究報告的單位、項目招標代理單位、項目施工單位、項目監理單位、項目管理單位、基建辦等多個不同主體進行座談。通過座談聽取各方面的意見，結合調閱檔案資料及數據分析進行綜合分析研判。需要注意的是，座談會可以視具體情況邀請多方利益主體一起參加或者采用一對一的形式進行。

（四）深入工地走訪

一般情況下，大型維修改造審計項目是在工程竣工驗收后開展的，在這種情況下不存在深入工地走訪的情況，但是也有部分審計項目是在工程尚未完工時開展的。對于尚未完工的項目，審計人員應深入施工現場，對工程進展情況進行實地了解。一是實地了解工地施工狀況與可行性研究報告之間的契合程度。二是通過察看施工現場的安全生產情況，發現組織管理中存在的薄弱環節。三是通過調閱書面資料進行比對，驗證相關資料的真實性。四是通過現場與施工人員的交談，聽取一線工人對工程項目的看法。

二、對大型維修改造項目的審計關注的重點

（一）從源頭入手關注可行性研究

可行性研究是大型維修改造項目的源頭，如果可行性研究沒有做好，會對后續的項目進展產生諸多不利影響。新出臺的《辦法》中，明確提出了項目申報所需要提供的材料。項目可行性研究報告、項目建議書或項目前期論證報告，包括項目的必要性、可行性、擬實施方案的合理性及經濟性等。在審計實踐中，會發現某些大型維修改造項目可行性研究報告的實施進度計劃與實際差異較大。例如A行可行性研究報告中項目工程從前期準備到竣工驗收的全部建設期預計為12個月，根據A行報送的《基建維修項目工程進度統計表》，該行實際維修改造工程已實施19個月，但僅完成項目50%的進度。經過分析，審計人員發現導致工程項目進展緩慢的一個重要原因是當時的可行性研究風險分析不到位。一是未考慮歷史遺留違章建筑風險因素。可行性研究在風險分析部分未考慮A行兩處歷史遺留下來的違章建筑因素，導致后期為解決該合規性問題投入大量時間和精力，在一定程度上延緩了整個工程的進度。二是未考慮抗震設計規范政策調整風險因素。《建筑抗震設計規范》GB50011-2010（2016版）自2016年8月1日起實施，A行所在城市新建建筑公共設施抗震等級從六級提升到七級。建筑抗震等級的調整對工程造價加固部分影響很大，但是A行報送的可行性研究報告并未考慮抗震等級調整的政策，導致后期因需符合當地抗震等級調整政策要求出現了資金缺口，從而延緩了工程進度。

（二）從組織管理入手關注內部治理效能

對于大型維修改造項目而言，組織機構健全、職責邊界清晰、人員分工明確，有助于發揮治理效能，提高工作效率，反之則會出現推諉扯皮，效率低下，效能不彰的情況。以B行為例，審計人員以組織管理為切入點，發現在內部治理效能方面存在不少問題。一是基建項目管理辦公室成立不及時。B行自大型維修改造項目批復后，未及時成立維修改造項目管理辦公室，時間間隔長達57天，造成在此期間沒有專門人員負責項目具體工作的情況。二是基建項目管理辦公室人員分工不明確。B行雖然制定了基建項目管理辦公室主任職責和基建項目管理辦公室工作人員職責，但是未制定具體到人的崗位分工表，存在人員分工不明確的問題。經統計，項目開展期間基建項目管理辦公室工作日志共記錄具體事宜206次，其中基建項目管理辦公室主任出現187次，兩名副主任分別出現8次和5次;三名成員分別出現175次、18次、2次，從統計數字中可以看出，人員之間存在分工失衡現象。三是基建領導小組會議紀要缺少明確議題，個別參會人員名單與實際情況不符。B行基建領導小組會議紀要未按照一事一議的形式進行記錄，缺少明確議題和具體審議內容，抽查發現存在參會人員名單在考勤表中顯示在外省出差的情況。

（三）從施工現場入手關注安全生產

安全生產是當前央行總分行高度關注的重要事項，在大型維修改造項目中，不僅要關注安全生產相關的制度建設、應急預案及懲罰措施，更要深入施工現場，實地審計安全生產情況。以C行為例，審計人員深入施工現場，發現存在工地高層臨邊懸空處未設置安全防護欄和在施工電梯內私接線路給電瓶車充電的現象。未設置安全防護欄、電瓶車在施工電梯內充電均存在安全風險隱患，究其原因，一是部分施工人員安全意識淡薄，未按照施工安全管理的規定進行施工作業。二是內部監督檢查不到位，施工安全檢查效果不明顯。鑒于工程尚未完工，審計人員就發現問題并及時提示C行應督促施工單位加強安全教育，同時會同項目管理、監理及施工方加強安全檢查，對檢查發現的問題，要在一定范圍內進行通報，并建立責任追究機制，確保安全生產落實到位。

（四）從涉密項目入手關注保密管理

基層央行大型維修改造項目不少因為涉及發行庫，可能會存在涉密項目，但是往往會存在重定密、輕管理，招投標前定密、建設過程不保密的問題。因此，對于涉密項目，一定要對整個項目建設過程中的保密管理情況進行關注。以D行為例，審計人員緊盯涉密項目的保密管理情況。一是發現未明確保密期限和知悉范圍。D行維修改造項目因屬于涉密項目采取邀請招標方式，但在相關檔案資料（如工程立項報告、工程圖紙、施工方案等）均未明確保密期限和知悉范圍。不符合《中國人民銀行保密委員會關于印發〈中國人民銀行國家秘密定密管理暫行規定〉的通知》第24條“單位對所產生的國家秘密事項有定密權的，應當依法確定密級、保密期限和知悉范圍。沒有定密權的，應當先行采取保密措施，并立即報請有定密權的上級單位確定。沒有上級單位的，應當立即提請有相應定密權限的業務主管部門或保密行政管理部門確定”的規定。二是未明確相關保密管理措施。D行未就涉密項目成立專門機構、制定保密管理方案、與相關主體簽訂保密協議及涉密采購合同等，也未按保密管理要求保管相關資料，不符合《涉密政府采購管理暫行辦法》的相關要求。

（五）從材料檢測入手關注工程質量

對于大型維修改造項目，施工材料的質量對整個工程質量起著非常重要的作用。以往的審計對材料檢測的關注較少，存在一定風險。以E行為例，審計人員通過調閱施工日志和部分入場材料記錄，發現一是存在部分重要材料先施工后送檢的情況。根據《施工日志》記錄，E行辦公樓維修改造項目中的衛生間水管安裝已經完成，但是水管管材的檢測報告日期遲于安裝完成日期，存在先施工后送檢的情況。二是發現監理公司履職不到位。E行聘請的監理公司雖然發現進入工地的角鋼、方管及龍骨材料在未收到第三方檢測報告就已用于工程施工的情況，但仍配合施工單位在《工程材料、構配件、設備進場使用報審表》上簽字，未發揮監理公司的監督職責。角鋼、方管、龍骨均屬于維修改造工程中的重要材料，其質量的高低對于整個工程的質量安全具有重要影響，按規定應先經過第三方檢測機構確認合格后才可以用于工程施工。因監理工作專業性較強，監理單位作為受托方，應運用專業知識切實履行好對施工單位的監理職責，確保工程質量安全。E行為委托方，應當加強對監理單位的監督管理，防范監理單位不作為、亂作為的情況。

（六）從項目評審入手關注招投標管理

大型維修改造項目的一個重要環節就是采購管理，其中的核心在于招投標管理。在審計過程中，緊盯項目評審，可以發現招投標環節中存在的問題。以F行為例，一是發現評審前保證金超時交納的單位參與投標且中標。某公司晚于招標文件約定12個小時交納投標保證金，但仍參與投標，且最終中標，不符合《投標人須知》。二是發現評審報名資料審核不嚴。在F行的某大型維修改造施工單位采購項目中，中標單位報名資料缺少《投標邀請書》中要求的申請書（含聯系人電話、傳真號碼）、有效的企業營業執照副本、資質證書、安全生產許可證復印件、法人身份證復印件等資料。三是發現個別招標代理公司選取評標專家重復率較高。在F行的13個由招標代理公司負責的采購項目中，有3名評標專家重復出現12次，重復率較高，未體現在評審專家庫中隨機抽取評審專家的規定。

（七）從資金收支入手關注財務管理

在大型維修改造項目中，財務管理歷來是各類檢查的重點，其中的重中之重是資金收支管理。在實際審計中，應當重點從資金收支入手關注大型維修改造項目的財務管理情況。以G行為例，在審計中發現一是未收取項目管理公司的合同履約保證金。二是工程款項支付審核不嚴，支付工程進度款項證明資料中缺少詳細報價書、工程進度單等資料，不符合合同專用條款中關于進度款支付的約定。履約保證金是項目管理公司履行合同義務的保證，如果項目管理公司不能全面、適當履行合同義務，則基層央行有權從履約保證金中扣除所遭受的損失。對工程進度款項的支付審核是把控工程投資控制的重要關口，應嚴格根據合同約定，對付款資料的全面性和真實性進行審核，防范出現因審核不嚴引發的財務風險。

三、對大型維修改造項目審計發展的建議

（一）加強審計人才培養

大型維修改造項目審計是基層央行內部審計的一個難點。尤其是對于金額較大的大型維修改造項目而言，由于專業性強、程序復雜，工期較長，往往也是領導關心、群眾關注的焦點。而《辦法》的出臺，又對大型維修改造項目提出了許多新的要求。在這種情況下，必須加強對審計人員的培養。一是通過培訓加強理論基礎。通過央行網院、遠程培訓平臺、內審業務培訓班、內審工作簡報等多種載體，介紹新形勢下大型維修改造項目的相關要求，提高審計人員的知識儲備和理論基礎。二是通過實戰提高審計能力。通過交叉審計、抽調審計等方式實地開展大型維修改造審計項目，讓審計人員在實戰中發現問題、解決問題，從而提高審計業務能力。

（二）提高審計項目質量

《辦法》提出總行及副省級城市中心支行以上分支機構具有委派有資質的中介機構對大型維修改造項目進行竣工結（決）算的職責，在外部第三方審計的介入下，基層央行內部審計應當注意提高自身審計項目的質量。一是要明確審計的重點。不同于外部第三方審計主要聚焦竣工結（決）算審計方面，內部審計的審計范圍和內涵都更加廣泛，從制度建設、內部控制、組織治理到采購管理、施工管理等，都是審計的對象。應當樹立風險導向的理念，在審計中緊盯風險點和管理控制的薄弱環節。二是要提高審計的質量。加強對審計質量的管理，提高審計的高度，拓展審計的深度，加大審計的力度，真正揭示大型維修改造項目中存在的風險隱患，通過審理、復核等方式，切實提高審計項目的質量。

（三）加強審計成果運用

對大型維修改造項目開展內部審計不是為了查找問題，而是為了促進項目規范安全開展。因此，要加強審計成果運用，督促審計發現問題的整改落實。一是通過發送審計建議書、風險提示書促進被審計部門規范履職。例如對于施工安全的風險提示，應從源頭注意加強安全生產意識教育，建立責任追究機制，確保嚴格執行制度，防止在維修改造過程中發生安全事故。二是通過設立問題臺賬，建立整改銷號機制，加強跟蹤審計力度，督促被審計部門積極整改。三是加大問責力度，起到震懾作用。對于審計發現的問題，進行深入剖析，對于因履職不到位而造成的問題，該通報的通報，該問責的問責，起到審計一個，規范一片的作用。

參考文獻：

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[2]? 劉棟.審計視角下基層央行基建維修項目財務管理中存在的問題及對策[J].時代金融，2018，（6）：30-35.

[3]? 陸靜.基層央行維修改造工程管理的風險及審計對策[J].管理觀察，2018，（26）：178-179.

[責任編輯 馬 學]