高校內部控制存在的問題及對策研究

龔寶珍 朱楷鈞 福建農林大學計劃財務處

一、引言

長期以來，高校是人們眼中的一片凈土，黨的十八大以來，隨著反腐工作的深入開展，發生在高校的違法違紀案件越來越多的出現在人們的視野中，引起社會各界的廣泛關注。2018年8月5日，錢玲從中紀委網站“審查調查”欄目2014年10月16日以來披露的“執紀審查”案例和2013年2月23日以來暴光的“黨紀政務處分”案例中搜集、整理出高校領導層面違紀違法涉案人員103人，共涉及高校93所，其中有10所高校涉及2人，存在窩案現象。[1]以上違紀違法案件的發生，有的是因為權力運行沒有得到有效約束與監督，有的是利用制度的不完善帶來可乘之機，有的是因為制度執行不夠到位導致違紀違法行為的發生。這警示著我們，高校也是存在著較多廉政風險的，特別是在一些重點領域和關鍵環節，預防和防范廉政風險，加強高校內部控制建設就顯得尤為重要。

二、高校內部控制建設的背景

2012年財政部印發了《行政事業單位內部控制規范(試行)》，從2014年1月1日起正式施行，2015年財政部印發了《財政部關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》，2016年，印發了《關于開展行政事業單位內部控制基礎性評價工作的通知》，2017年，又制定印發了《行政事業單位內部控制報告管理制度(試行)》，同時印發了《財政部關于開展2016年度行政事業單位內部控制報告編報工作的通知》，建立了單位內部控制建設年度報告制度，高校作為事業單位的組成部分，也開始實施全面的內部控制建設，經過這幾年的建設，各高校內部控制建設雖然取得了階段性成效，但仍存在許多不足。

三、高校內部控制建設存在的問題

(一)對內部控制建設的認識不足，重視不夠

高校內部控制建設的評價指標包括單位層面的指標和業務層面的指標，各高校為提高單位層面內控建設的評價得分，都會逐一對照評價指標，紛紛成立學校內部控制建設領導小組，各高校的主要負責人也都按要求承擔內控建設的領導職責，很多學校的校長親自擔任學校內控建設領導小組的組長，但是，不少高校對內控建設的認識往往不足，沒有上升到學校發展戰略的高度，很多停留在財務內控建設上，而且常常是更注重評價的結果，而對內控建設的過程卻忽視了，平常往往更注重教學、科研、人才、學科建設等具有顯示度的工作上，對內控建設的研究、指導不夠，全員風險意識普遍不足，很多人甚至認為內部控制建設是財務部門或審計部門的事。

(二)內部控制建設專業水平不高，系統性缺乏

大部分高校沒有成立內控建設的專門機構，沒有配備專業的工作人員，而是指定內部控制建設的牽頭部門，很多是由財務為主承擔起內部控制建設的任務，比如，山東省省屬高校的內控自我評價情況顯示，91.66%的省屬高校內部控制牽頭部門落在財務，[2]其他部門很多是被動地參與，甚至只是在編制年度內部控制報告時填寫下相關的內容。

實際上內部控制建設是一個長期的艱巨的系統工程，工作量大，涉及面廣，而財務人員受自身專業知識的限制，可能對自身的日常業務比較熟悉，但缺乏對學校管理的宏觀認識與把握能力，往往更多的是在完善財務內控上下功夫，而且財務人員本身承擔的工作就相當繁雜，經常要加班加點，很難有精力系統研究內部控制建設，加上缺乏學校層面對內部控制建設的頂層設計，沒有學校統一的建設要求，使得高校內部控制建設很多局限在對各部門內控材料的簡單匯總上，專業水平不高，而各部門往往是站在本部門的角度考慮問題，很多業務沒有跨部門的結構化流程，各部門都有自己的流程，但部門流程之間是靠人工銜接，運作過程被割裂。[3]以上都導致內控制度建設呈現部門化，缺乏系統性。

(三)內部控制信息化建設不全面，信息不共享

1.內部控制信息化建設未全面覆蓋

內部控制六大業務領域中，各高校的收支業務和資產管理業務的信息化建設是關注度最高，也是做得最好的，通過對原有軟件的更新升級，基本上能滿足內部控制的要求，但是，這很多是停留在對財務事項的事中、事后控制上，事前干預與控制常常被忽視了，導致一些問題無法做到事先預防，而是等問題發生了之后進行整改。另外，多數高校未建立建設項目管理和合同管理信息化系統，很多還是停留在手工整理相關資料的階段，基建項目超概算現象離內部控制建設的要求相去甚遠。

2.信息化平臺未實現數據共享

在互聯網時代，高校信息化建設步入快車道，各高校建立了各種信息化平臺，如人事管理系統、財務管理系統、資產管理系統、學生管理系統、教務管理系統、科研管理系統、公文處理系統、公務用車管理系統等，但這些信息系統都是各部門根據業務需要各自建設的，各信息系統之間沒有統一的編碼規則，數據無法對接，信息缺乏共享，甚至出現矛盾。工作中，我們常常發現，同一個信息，今天這個部門要求報送，過幾天另一個部門又要求報送，而且格式還存有差異，我們只能將系統中的數據導出后根據不同部門的要求，加工成不同的格式，這無形中浪費了人力物力，降低了辦事效率。我們也常常發現，同一個信息，不同部門報送的數據卻不同，是哪個部門錯了呢?經核對后發現，大部分是因為信息傳遞錯誤或統計口徑、統計時點不同造成的，這很大程度是因為系統數據無法共享，某一部門的數據變動后，需要手工傳遞材料給另一部門再錄入系統進行變更，這就影響了信息的及時性和準確性。

(四)內部控制評價、監督力度不夠

很多學校內部控制建設的評價監督部門是學校的內部審計部門，但因編制原因，不少高校的內部審計部門人員配備不足，業務水平不高，審計理念落后，審計范圍偏窄。內審人員日常忙于進行財務收支審計、領導干部離任經濟責任審計、基建項目審計、科研項目審計等，極少涉及對重大經濟事項決策風險的評估，以及領導干部任中審計，學科建設等專項經費審計，審計的重點局限于查錯糾弊，而對內部控制與風險管理的評價較少，風險評估機制不健全。

四、加強高校內部控制建設的對策建議

(一)加大宣傳培訓力度，提高內部控制意識

高校內部控制建設的推進程度與高校領導層面的重視程度息息相關，一個單位的領導層如果不重視內控建設，無形中會在學校重點建設工作、頂層設計規劃中形成弱化內控工作的導向，要提高高校領導者的內控意識，需要強化單位一把手對內控建設的主體責任，目前高校內控評價體系中已經設置了好幾項相關的評價指標，如單位領導層在內控領導小組中的任職情況、參與內控小組會議情況等，但有的高層管理者并不真正了解內控的流程，建議由上級業務主管部門，如財政廳、教育廳統一組織培訓與交流，通過對成功案例的宣講，讓管理者能對內控有較深入的了解，通過對內控失效的危害警示，強調內控建設的重要性，強化高校管理者的內控意識，這對加強高校內控建設起著決定性作用。高校的中層領導干部，特別是內控建設的牽頭部門，要密切與校領導的溝通，要在內控建設的實施上起到關鍵性作用。

另一方面，要提高全員風險意識，增強廣大一線教職員工的責任感，他們是很多業務的經辦人員，是高校加強內控建設的基礎，高校要加大政策宣傳力度，提高他們對各項業務風險的防控意識，讓普通教職工主動參與到學校內部控制建設中，提高整體內控意識，營造遵紀守規、風清氣正、崇廉尚實的良好氛圍，這對高校加強內控建設起到事半功倍的效果。

(二)提高內控建設人員專業化水平，強化內控建設的系統性

由于內控建設涉及的領域包括方方面面，很多內控業務的流程呈現多環節、多部門交叉的情況，由于責任主體不同，不同的業務部門往往局限在本部門的流程上，很難從學校整體考慮流程的科學性，因此，高校需要打破由業務部門負責單位自主建設的固化思維，站在業務全過程的高度，變部門各自為戰的自發建設為學校整體頂層優化設計。[4]建議高校能真正選調熟悉各項業務的人員成立獨立的內部控制建設工作小組辦公室，由內控小組辦公室負責學校內部控制建設工作，改變現在多數由財務部門牽頭建設的現狀，同時加大對內控小組辦公室人員的業務培訓，讓他們熟悉內控的流程與實際操作方法，提高他們的專業化水平。

有了一支內控建設的專業化隊伍，他們可以全身心地投入學校內控建設中，他們可以站在學校全局的高度，分析跨部門業務流程的風險點，打破各部門業務流程的局限性，通過對完整業務的風險點進行梳理，對現有跨部門流程中風險控制重復或者風險控制盲區進行梳理整合，提出流程再造方案，并協同各業務部門從實際業務出發，實現對現有流程的優化再造，提高內控建設的系統性。

(三)實現內控信息化建設全覆蓋，數據資源互通共享

1.補短板，實現內控信息化全覆蓋

大家熟知的木桶定律是講一只水桶能裝多少水取決于它最短的那塊木板，同理，一所高校內部控制信息化整體水平的高低也取決于其信息化最薄弱的環節，因此，我們要正視自己的“短板”，并想辦法盡早補足它。目前很多高校信息化的薄弱環節是財務事前控制、基本建設管理和合同管理，因此我們要從這些方面著手突破。以財務事前控制為例，我們在建設時可以從重點領域、關鍵環節以及審計時問題多發的業務著手，比如對三公經費、差旅費、會議費、培訓費、材料費等業務加強管控，可以從最基本的，比如支出標準、審批流程、報銷必備要件、定點采購等方面對管理系統進行設計，通過系統控制以起到防未病的作用。以基本建設管理信息化為例，我們在建設時要以相關規章制度為依據，對業務流程進行梳理，找出關鍵的管控點，根據基建業務建設周期長，資金量大，過程控制節點多，檔案多等特點，可從項目立項、工程招標、合同簽訂、甲控材料、工程量變更、工程款支付、結算審核等方面設計內控的模型，將工作目標、職責分工、業務流程固化到信息系統中，同時要與高校已有信息化系統對接，實現基建項目管理的科學化與規范化，提高工作效率與防范風險的能力，確保基建項目檔案的全面完整。

2.建立高校大數據中心，實現信息資源共享

由于傳統的信息溝通受到時間、地點、信息傳遞者等因素的影響，常常會形成信息孤島，要打破數據壁壘，高校要善于運用現代信息技術和互聯網手段，建立大數據中心。

高校要對各職能部門現有的信息系統進行梳理，全面整合已有的信息系統，把它們納入學校大數據平臺，整合服務器資源，納入學校信息中心統一管理，提高信息管理的專業化，保障信息的安全，提高容災能力。高?，F有的人事、財務、資產、教務、科研等眾多的信息管理平臺，使得信息采集的便利性大大提升，高校的數據信息是海量的，但是很多數據又是孤立的，數據的利用率大打折扣，大多是停留在查詢功能，高校要打通現有信息系統的數據接口，解決跨部門信息系統之間數據的交換，實現系統間數據的開放共享，減少信息數據的重復建設。對于擬新開發的信息系統，要使用統一的編碼規則，統一的數據格式，規范的數據標準，并與現有系統實現數據交互，使高校的大數據中心真正成為數據流通和應用服務的中心，高校各職能部門可以利用大數據中心對數據進行梳理整合、開展統計分析，確保數據的準確性與一致性，從而成為管理者決策的依據。在實現數據共享后，高?？杉皶r獲取全校的動態數據，在提高工作效率的同時，還能減少人為差錯的發生，使高校內部控制工作再上新臺階。

(四)加強內控風險評估，加大內控監督檢查力度

內部控制評價與監督是為了及時發現學校內部控制存在的問題，提出改進方案，從而進一步完善內部控制體系。為做好這項工作，一是要加強學校內部審計隊伍建設，不單要配足內審人員，還要加強培訓，提升內審人員的業務能力。二是要轉變觀念，注入內部控制理念，拓寬審計業務范圍，從現在以收支業務審計、領導干部離任經濟責任審計為主，拓展到內部控制評價與監督，如內控制度是否有效，執行是否到位，有無存在漏洞；業務流程是否規范，有無存在缺陷；重大經濟事項決策是否科學，有無潛在風險等等。三是要兼顧全面性與重要性原則，審計業務既要涉及高校業務的各個領域，也要重點關注重要部門、重大領域，重大事項，大額資金與關鍵環節。四是要內部監督與外部監督相結合，適當引入中介機構開展風險評估與審計，借助第三方力量發現內控存在的不足，并有針對性地提出處理意見或建議，不斷完善學校內部控制建設?！?/p>