我國民辦高校監事制度的構建

惠向紅 杜世雄

（1.西安外事學院人文藝術學院，陜西 西安 710077；2.西安航空職業技術學院馬克思主義學院，陜西 西安 710089；3.西安培華學院學報編輯部，陜西 西安 710125）

隨著我國民辦高等教育從規模發展向內涵建設轉型，現代大學制度的建立就成為一項戰略任務。現代大學制度建立的核心就是建立和完善法人治理結構。除國有民辦或民辦國助的民辦高校外，目前大多數民辦高校均已構建了董事會、校行政、黨委、教代會、學術委員會等治理架構，實行“董事會領導下的校長負責制”的管理體制，這是民辦高校在內涵建設中邁出的可喜一步。然而我國民辦高校的監事制度還處于“缺位”或“弱勢”的地位，尚沒有建立起決策、執行、監督“三位一體”的法人治理結構體系。我國政府對民辦高校的政策之所以一直在規范與促進之間徘徊，與其監事會制度不完善有著極大的關系。因此，建立完善的監事會制度，是民辦高校建立現代大學制度的重要舉措，對規范民辦高校辦學行為、促進民辦教育發展具有重要的意義。

一、監事會制度構建的必要性

首先，監事會制度是現代大學法人治理架構的重要組成部分，實踐證明，大學法人治理能夠有效推進民辦高校健康快速可持續發展；其次，監事會制度是實現我國新《民辦教育促進法》分類管理下體現教育公益性和民辦高等教育非營利性的有力保障；再次，監事會制度是民辦高校實現民主管理的需要；最后，監事會制度能夠增強防范功能，為董事會科學決策提供制度保障。

二、監事會制度構建的先進經驗

（一）日本的經驗

監事會制度引入學校管理約在20世紀初。日本通過《私立學校法》建立了私立學校監事會制度，日本私立高等教育之所以發達與其建立監事會制度不無關系。該法第三十五條規定“須在學校法人中設負責人。其中，理事5名以上，監事2名以上”［1］，第三十八條規定理事“不得與配偶或1名以上（不包括1名）三等親以內的親屬同時出任理事”，第三十九條規定“監事不得兼任理事或學校法人的職員（包括該學校法人所設立私立學校的校長、教員和其他職員）”。［2］另外，還規定監事的主要職責包括“監查學校法人的財產狀況和理事的工作情況、發現違法之處應報管轄者或評議員會”［3］等。

（二）我國臺灣地區的經驗

我國臺灣地區的《私立學校法》第十九條“監察人之設置及職權”規定：學校“法”人置監察人一人至三人，由董事會依捐助章程所定資格，選聘適當人員擔任，任期四年，分別起算。監察人之職權如下：一、財務之監察。二、財務賬冊、文件及財產資料之監察。三、決算報告之監察。四、其他捐助章程規定事項之監察。另外還規定：學校主管機關之獎勵、補助總額達學校“法”人前一年度歲入總額百分之二十五以上或總額達新臺幣一億元以上者，法人主管機關得加派社會公正人士一人充任該學校“法”人公益監察人，其職權與學校“法”人監察人同，并得依實際需要更換或免派之前項公益監察人之資格、指派程序、費用等相關事項之辦法，由“教育部”定之。［4］

總之，不論是日本，還是我國臺灣地區都是通過法律對私立高校的監事會制度作出嚴格的規定，并且還制定了配套的制度和措施，規定不但非常詳細，而且具有很強的操作性，這一點很值得我們借鑒。

三、我國民辦高校監事會制度構建的設想

長期以來，在民辦高校治理中，一直是舉辦者掌控一切，除了黨委書記，其他的包括董事會（理事會）、校長、監事會的人員構成都是舉辦者說了算，很多時候不是為了治理而設立，而是為了應對上面的評估而設立。所以，監事會的建構必須解決由誰監督、監督誰、怎么監督這三個問題，從而使設立監事會的目標得以實現。

（一）監督的主體

根據《民辦教育促進法》的規定，非營利性民辦高校如果實行董事會領導下的監事會制度，那么監事會就會進一步淪為董事會控制學校的工具，也就失去了存在的價值和意義，所以欲使監事會真正發揮作用，除了在人員素質上做出要求，如精通教育管理、法律、財務、審計、為人誠實等（日本《私立學校法》中除了要求監事不得兼任學校法人理事以及學校教職、行政職務外，對監事的任職資格是這樣規定的：四十歲以上、精通學校法人業務、在學校廣受尊重、誠實，熱愛監事職業且能夠全身心投入工作，保守機密［5］）外，還應要求忠誠于黨的教育事業，熱愛監事職業，和監督對象沒有任何的利益關聯，從而確保民辦高校在非營利性的前提下真正實現教育的公益性。因此，對于非營利性民辦高校監事會的組成，筆者認為應該由以下幾方面的人構成：教育主管部門指派的代表；學校黨組織監察機構的代表；出資人代表，但擔任董事、校（院）長以及各職能部門正副負責人的除外。教職工代表，由單位教職工代表大會民主選舉產生；學生或家長代表，由學校學生代表大會或者家長委員會選舉產生；熟悉財務、會計、審計、法律工作的社會熱心人士，由省級律師協會、會計協會等第三方機構推薦。這樣既能使國家的財政扶持資金真正用于教育事業，也可以有效推進民辦高校治理的現代化。

（二）監督內容

首先是對民辦高校是否按照國家教育方針政策開展教育教學工作進行監督，其次是對學校董事會的各項決策、決議是否合法，學校應該公開的信息是否公開，學校的各項收費以及政府的財政扶持是否完全投入教育事業，學校的財務是否存在風險以及對于違規違法的財務行為是否提出改進意見，學校資產的真實性、資產的實際持有以及年度財務報表的合理性，學校的教育教學管理是否按照計劃正常執行，科研經費、校園建設、校舍安全是否存在問題，師生權益是否受到侵害，是否存在董事長、理事長違背學校規章越權干涉教育教學或招生工作，校長是否濫用職權或出現教育教學管理事故等等進行監督。總之，監事會的工作職責就是既維護民辦高校利益相關者，特別是舉辦人的權益不受侵害，又要確保民辦高校沿著公益性、非營利性的道路發展。

（三）監督的實施

關于監督實施，不僅僅是看材料、聽匯報，還要走訪、座談，要經常深入師生中間聽取相關意見。可以期中監查，也可以期末監查，必要的時候也可以進行專項監查，如教育行政部門制定的相關高校發展、評估、檢查項目的落實反饋等，但不論何時監查，都要依照相關規定擬定詳細的監查計劃和實施方案，監查的結果要形成監查報告并及時向董事會（理事會）、校長通報，必要時可提請由政府、舉辦者、教師、學生及其家長代表等組成的社員代表大會處理。

總之，監事會的作用是幫助學校把各項事務做得更好，要從推動學校未來發展的角度進行建言或批評，決不能干擾董事會（理事會）和學校正常的管理活動和教育教學的秩序，只有這樣，才能發揮監事會的積極作用。當然，監事會要正常發揮作用，還必須通過制定完善的相關法律法規，賦予監事會必要的獨立履行監查職責的職權，使其能夠真正起到制約董事會（理事會）、董事長（理事長）權力行使的作用，使民辦高校的法人治理呈現出資權、經營權、監督權的分立與制衡，以推動非營利性民辦高校的健康發展。