農村信用體系如何提升鄉(xiāng)村治理效能

謝新水 吳雙

〔摘要〕廣西A縣“五位一體”農村信用體系的實踐表明，通過科學方式將熟人信用轉化為社會信用，打造了村民的信用身份證，是發(fā)揮農村信用的經濟功能和社會治理功能，提升鄉(xiāng)村治理效能的重要方式。從作用路徑而言，農村信用體系建設創(chuàng)新了普惠金融的供給機制，豐富了鄉(xiāng)村治理方式，促進了多元主體的協同，完善了鄉(xiāng)村自治模式。從效應邏輯而言，農村信用體系激活了鄉(xiāng)村治理的內生動力，進一步消解了鄉(xiāng)村治理的風險，提升了鄉(xiāng)村治理的能力，提高了鄉(xiāng)村治理的法治化水平，推動了鄉(xiāng)村文明進步。這是農村信用體系提升鄉(xiāng)村治理效能的內在機理。然而，在指標體系建立、主體作用和協同效能方面，“五位一體”農村信用體系在提升鄉(xiāng)村治理效能中還存在一些不足。“十四五”時期，理論界和實踐界需要完善農村信用的指標體系，以法的賦能推進農村信用體系建設;全面踐行社會主義核心價值，培育農村的現代信用文化;在黨的領導下，充分發(fā)揮多元主體作用，提升協同效率，從而有效促進鄉(xiāng)村治理效能的提升。

〔關鍵詞〕“五位一體”總體布局;農村信用體系;鄉(xiāng)村治理;信用評價;鄉(xiāng)村振興

〔中圖分類號〕D638 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2021）05-0052-11

在我國五千多年的文明史中，農業(yè)文明占據了悠久的歷史，這是理解我國鄉(xiāng)村治理的歷史前提。在小農經濟的背景下，傳統(tǒng)歷史語境下的鄉(xiāng)村治理是統(tǒng)治階級對鄉(xiāng)村社會的控制〔1〕，這種控制不是靠法律制度和官方組織而是靠內生性的宗族社會機制和倫理教化〔2〕。新中國成立后，鄉(xiāng)村治理更多的是對農村的管理〔3〕，即運用國家權力引導和規(guī)范農村社會的發(fā)展〔4〕。改革開放后，鄉(xiāng)村治理的自主空間不斷打開，不斷涌現的民主實踐催生了村民自治制度〔5〕，基層民眾用豐富的實踐解決了困擾鄉(xiāng)村治理的許多關鍵問題，但是結構性的體制問題未獲得解決〔6〕。隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加速，鄉(xiāng)村社會的“復合性危機”隨之出現〔7〕。這些問題都是我國鄉(xiāng)村振興與鄉(xiāng)村治理現代化建設過程中需要解決的難題。然而，在我國農村還存在諸多制約鄉(xiāng)村治理現代化的因素，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身角色定位失準〔8〕、國家法與民間法的沖突〔9〕、利益主體多元化和利益訴求多樣化挑戰(zhàn)〔10〕、村民參與治理積極性不高〔11〕、鄉(xiāng)村人口大量流失〔12〕等，這些因素同樣制約鄉(xiāng)村治理效能的提升。在我國，大多數鄉(xiāng)村的治理資源貧乏，以何種方式來切入、推進鄉(xiāng)村治理，提升鄉(xiāng)村治理的效能，一直是非常重要的問題。

《社會信用體系建設規(guī)劃綱要（2014—2020年）》頒布后，社會信用體系成為經濟社會治理的重要手段〔13〕;信用規(guī)制、信用獎懲等政府治理新工具的使用，提升了政府治理能力〔14〕。在鄉(xiāng)村治理研究過程中，社會信用體系的價值越來越得到重視。一些文獻遵循現狀審視、發(fā)現問題、解決問題的思路，總結實踐經驗，評價社會信用體系的治理效能，提出了一些對策建議〔15〕〔16〕。一些文獻認為農村信用體系縮小了農民與金融機構的信息不對稱〔17〕，提高了農民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的貸款率〔18〕，更好地實現了金融扶貧的效果。有文獻提出將農民品德狀況納入信用評價標準中，以此來增強農民文明誠信〔19〕，推進新農村社會主義精神文明建設〔20〕。隨著數字社會的來臨，有文獻提出運用人工智能和神經網絡技術對現有金融信用評級模型加以改造，希望構建農村信用評價模型。〔21〕〔22〕然而，如何根據國家“五位一體”的總體布局，以農村信用體系建設來提升鄉(xiāng)村治理的效能，實踐界和理論界的探索不是很多。

廣西A縣地處廣西西北部，全縣轄3個鎮(zhèn)、7個鄉(xiāng)、109個行政村，聚居著瑤、壯、漢等12個民族，是縣域歷史悠久、農業(yè)文明深厚的革命老區(qū)。在新時代鄉(xiāng)村振興的背景下，如何轉變鄉(xiāng)村社會治理方式，推動鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現代化，成為重要的任務?！?3〕自2016年以來，廣西A縣根據“五位一體”的總體布局構建了“五位一體”農村信用體系，創(chuàng)新了鄉(xiāng)村治理模式，取得了良好的治理成效。為了深入分析農村信用體系建設在鄉(xiāng)村治理中的成效，本文探究了三方面的問題：一是梳理了廣西A縣“五位一體”農村信用體系及其治理價值;二是分析了以農村信用體系提升鄉(xiāng)村治理效能的內在機理及其制約因素;三是提出了“十四五”時期農村信用體系提升鄉(xiāng)村治理效能的政策建議。

一、廣西A縣“五位一體”農村信用體系及其治理成效

“五位一體”農村信用體系是從經濟、政治、文化、社會和生態(tài)文明五個維度設計的農村信用評估指標體系，包括信用評估指標體系、信用評估方式和信用結果應用方式幾個部分。近幾年來，廣西A縣運用“五位一體”農村信用體系來提升鄉(xiāng)村治理效能，取得了良好的治理價值。

（一）“五位一體”農村信用體系的評估指標體系

根據國家“五位一體”的總體布局，廣西A縣從經濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明五個維度，構建了“五位一體”農村信用體系評估指標體系。一是經濟維度，為激發(fā)農戶脫貧的內生動力，該體系將國務院扶貧辦精準識別指標下沉，把家庭收入情況、住房、財產、占有土地資源等指標納入經濟評價維度。二是政治維度，為發(fā)揮基層黨組織的引領作用，該體系將愛黨愛國、熱心村級公共事務等指標納入政治評價維度。三是文化維度，為了引導農戶自覺傳承優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，將做好控輟保學工作、傳承和發(fā)揚優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、自覺抵制腐朽文化等內容納入文化評價指標。四是社會維度，為了強化社會公德意識，提高農村文明水平，將社會公德、職業(yè)道德、社會秩序和社會平安等指標納入社會評價指標。五是生態(tài)文明維度，為了提升農村的生態(tài)環(huán)境水平，將家園干凈整潔、愛護公共資源、公共環(huán)保自覺等內容納入生態(tài)評價指標。

“五位一體”農村信用體系在權重上細分，將經濟、政治、文化、社會、自然生態(tài)五個維度的權重，分別定為50分、10分、10分、20分和10分。在指標體系上，“五位一體”農村信用體系不斷細化、充實每個維度的評價信息，形成了涵蓋26大類共360個評價指標的體系，而且，每個維度的指標都給出了考核標準及對應分數。最后，根據評價指標對應的信用信息，綜合評價形成農戶的信用分，根據信用分數高低將農戶的信用等級分為5A級、4A級、3A級、2A級、A級、B級。

（二）“五位一體”農村信用體系的評估方式及結果應用

在信用信息采集、信用評價評級、信用戶授信和信用聯合獎懲四個方面，“五位一體”農村信用體系形成了系統(tǒng)的運行模式（如圖1所示）。

在信用信息采集過程中，有效的工作機制十分關鍵。為了有效采集信用信息，縣政府建設了信用信息數據系統(tǒng)，打造了“村干部采集+自我主動申報+部門聯動導入”的工作機制。先是各村和社區(qū)的網格員定期入戶訪談采集信用信息。再是縣政府設立微信公眾號，農戶通過該公眾號主動申報信用信息。然后，經嚴格審查，公安部門將戶籍信息和處罰記錄、民政部門將救助信息、金融機構將評估信息定期導入系統(tǒng)，為完善信用信息提供動態(tài)補充。最后，經鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府核實，各農戶的信用信息進入數據系統(tǒng)，完成信用信息采集工作。

在信用評價過程中，為了確保信用評價的準確性，各層級政府領導、金融機構及其他相關負責人組成信用等級評價小組。依托縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（社區(qū)）三級行政組織形成了三級組織主架構的信用評價機制。首先，根據數據系統(tǒng)和對農戶的綜合了解，村級信用評級小組完成信用等級初評。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級小組完成信用等級復核審查工作。再次，縣級評價小組則完成農戶信用等級最終核查工作。最后，經過有效確認的農戶信用的等級評價結果以行政村為單位公示。農戶信用評估結果的公示，意味著農戶信用評價結果被固化、傳播。為了充分利用信用評價結果，“五位一體”的農村信用體系不僅將信用評估結果用于貸款，還充分吸納金融機構、醫(yī)療、教育等事業(yè)單位和社會團體參與，從而將信用等級結果應用到社會治理的各個方面。例如，當地人民醫(yī)院、民族醫(yī)院、婦幼保健院可以為信用等級為4A級以上的農戶提供優(yōu)先就診、優(yōu)先繳費、優(yōu)先檢查等綠色通道服務;該縣域內的國家級景區(qū)對4A級以上的農戶，給予不同程度的門票優(yōu)惠;在入黨、黨員評優(yōu)、村干部選拔中，獲得3A以上等級評定的用戶可獲得優(yōu)先機會，等等。這樣，農村信用體系就嵌入了鄉(xiāng)村治理過程中，充分發(fā)揮了信用評價獎懲機制的作用，對村民的生產生活產生了很大影響。

（三）“五位一體”農村信用體系的主要治理成效

“五位一體”農村信用體系創(chuàng)新了廣西A縣的鄉(xiāng)村治理體系，達到了四個方面的效果，提升了鄉(xiāng)村治理效能。一是改革了農村金融體系，為農民小額信貸服務提供了新思路，較好地解決了農民貸款難的問題;農村的普惠金融取得了明顯成果——不但提升了村民自主脫貧的意識和能力，而且促進了農村產業(yè)的可持續(xù)性發(fā)展。二是通過信用評價和信用獎懲機制將市場契約精神有機融合了農村熟人社會，可以說，擊中了鄉(xiāng)村治理的痛點。隨著農村信用可變現為資本的觀念深入人心，農村隱蔽、封閉的無形信用轉化為了有形資產;好人好報、惡人惡報的社會風氣逐漸形成。三是農村信用體系激活了鄉(xiāng)村治理中多方主體的積極性，使懶人、信用不好的村民無法在扶貧過程中得到“便宜”，提升了精準扶貧的成效。截至2020年4月底，該縣實現13503戶61969個貧困人口脫貧，52個貧困村出列，貧困發(fā)生率從25.50%下降到1.24%。①2020年5月，該縣實現了全縣整體脫貧摘帽，正式退出國家貧困縣名單。四是 “五位一體”農村信用體系促進了村民參與鄉(xiāng)村公共事務的積極性，一些陳規(guī)陋習逐漸被摒棄，村民自主管理的意識逐漸增強，村民間的矛盾減少，農民的安全感得到了很好的提升。2019年，該縣獲得“廣西平安建設活動先進縣”的稱號。

二、農村信用體系提升鄉(xiāng)村治理效能的內在機理與制約要素

傳統(tǒng)金融業(yè)以收回本息為基本要求，其基本任務在于追求商業(yè)價值，而不是主動去擔負社會治理功能。在我國，一些村民缺少可抵押的資產，又沒有形成科學的金融意識，貸款違規(guī)行為相對較多，鄉(xiāng)村營商環(huán)境封閉，農村金融運行成本高且存在運營風險。因此，外界資本很少流入農村市場，農村市場的自籌資本也有流向外部的傾向〔24〕。在我國農村，金融機構參與社會治理不是常態(tài)，貸款、融資機制得不到有效應用，金融機構對農村發(fā)展的支持作用不足，更不要說主動去滿足鄉(xiāng)村治理需求，提升治理效能了。

在我國，農村信用主要具有三方面的特性。一是農村信用的穩(wěn)定性。我國廣大農村大多還是熟人社會，傳統(tǒng)文化的約束力比較強，村民信用隱含在熟人網絡之中，以此形成的“熟人信用”有較強的穩(wěn)定性。二是農村信用的重要性。農村信用是農村、農民不可多得的無形資產，絕大多數村民和農戶都注重維護信用形象，都在乎信用評估結果。畢竟，在熟人社會失信的主體很難有效行動。三是農村信用的封閉性。目前，農村信用相對封閉，流動性弱，利用率相對較低。在一定程度上，農村封閉、缺乏流動性的“熟人信用”制約了鄉(xiāng)村治理現代化?？梢哉f，農民對金融服務的迫切需要與金融服務供給不足，是一對矛盾。在鄉(xiāng)村振興和精準扶貧的過程中，如果金融機構只追求經濟效益，就不可能發(fā)揮協同治理的功能。上述“五位一體”農村信用體系建設形成的公正、公平和公開的信用評價體系，將“熟人信用”轉化為“社會信用”， 打造了村民的“信用身份證”，使農村信用成為鄉(xiāng)村治理的資源，發(fā)揮了農村信用的經濟發(fā)展功能和社會治理功能。

為進一步推廣農村信用體系，使之應用于鄉(xiāng)村治理，需要進一步從理論探究“五位一體”農村信用體系提升鄉(xiāng)村治理效能的作用機理。只有這樣，才能更好地解決農村信用體系如何提升鄉(xiāng)村治理效能的普遍性問題。

（一）農村信用體系提升鄉(xiāng)村治理效能的作用路徑

從治理實踐看，“五位一體”農村信用體系通過創(chuàng)新金融供給機制，豐富了鄉(xiāng)村治理手段、改善了鄉(xiāng)村治理模式、完善了多元共治的鄉(xiāng)村治理體系，提升了鄉(xiāng)村治理動力，取得了良好的治理成效。透視這些良好的變化可以發(fā)現農村信用體系提升鄉(xiāng)村治理效能的作用路徑。

第一，農村信用體系建設創(chuàng)新了普惠金融的供給機制。在農村社會發(fā)展過程中，經濟是重要基礎。如若解決了鄉(xiāng)村借貸問題，就能促進資本流動，增強鄉(xiāng)村發(fā)展動力，提升鄉(xiāng)村治理效能?！拔逦灰惑w”農村信用體系將金融機構吸納、嵌入到鄉(xiāng)村治理之中，主要產生了三方面的治理效果。其一，擁有先進管理理念的金融機構將社會征信體系和鄉(xiāng)村信用體系融合起來，既為評價農村信用提供了可靠依據和有效手段，又提升了鄉(xiāng)村治理科學化和標準化的水平，提高了普惠金融的覆蓋面。其二，農戶信用的等級化有利于解決市場信息不對稱的問題，有利于降低金融借貸風險，在一定程度上能緩解、甚至破解農村借貸難的問題。此外，農村信用體系使農村的傳統(tǒng)信用加速轉變?yōu)楝F代信用，激活了農村閑置資本，增強了金融的流動性，擴大了農村市場的交易規(guī)模，幫助農民擴產增收，推動了農村經濟的發(fā)展。其三，以此為帶動，讓更多的資本流入農村，可以緩解政府扶貧財政支出的壓力，賦能鄉(xiāng)村振興。農村信用是創(chuàng)新金融供給，提升鄉(xiāng)村治理效能的重要機制。

第二，農村信用體系建設豐富了鄉(xiāng)村治理方式。農村信用獎懲機制能否提升鄉(xiāng)村治理效能的關鍵，在于它是否適應鄉(xiāng)村治理的社會環(huán)境，能否準確、有效地回應村民需求。農村信用體系建設在以下四個方面豐富了鄉(xiāng)村治理方式。一是促進了鄉(xiāng)村普惠金融的發(fā)展，信用度高的村民的資金需求，得到了更高的回應。二是根據不同信用評級結果，村民可以獲得不同額度的貸款，有助于正向激勵、引導村民主動維護信用、有效提升信用水平。三是農村信用體系能夠將農村金融改革和精準扶貧理念結合起來，激發(fā)村民脫貧的積極性，使之成為自主、有效推動鄉(xiāng)村振興的力量，最終達到治理貧困的目的。四是村民信用的數字化可以形成橫向比較的信用分，不同農戶差別化的信用評定結果的公開，能夠達到正向激勵和負向懲戒的效果。所以農村信用體系中的獎懲機制既是金融創(chuàng)新，又是社會治理創(chuàng)新，豐富、充實了鄉(xiāng)村治理方式。

第三，農村信用體系建設促進了多元主體的協同參與。新中國成立以來，基層政府主要承擔了鄉(xiāng)村的政治、經濟、社會管理功能。改革開放后，鄉(xiāng)村自治體系逐步建立，“鄉(xiāng)政村治”治理模式逐漸確立。在這一模式中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責各村行政管理，并通過領導村民選舉產生村委會開展自治。在鄉(xiāng)村治理結構中，鄉(xiāng)村的“兩委”依然是政府權力的延伸。隨著經濟社會的深刻變革，鄉(xiāng)村治理缺少的是多元主體間的協調與聯動〔25〕。在農村信用體系的帶動下，公安、稅務、財政、教育、金融等政府部門與金融機構一體化地合作，自上而下確立了制度性的安排，集合了多元主體力量，共同發(fā)揮治理作用，為鄉(xiāng)村治理打造了以信用為連接的多元共治體系。

第四，農村信用體系建設完善了鄉(xiāng)村自治模式。在農村，強有力的血緣關系交織、重疊，形成比較穩(wěn)定的熟人信用共同體，主要依靠儒家倫理道德和鄉(xiāng)紳自治的行為模式來維持鄉(xiāng)村社會的秩序和穩(wěn)定〔26〕。雖然這種源于農業(yè)文明的鄉(xiāng)村自治模式有很多的弊端，目前依然是我國農村治理的重要基礎和重要背景之一。在新時期，基于地緣劃分形成的“網格”成為村民自治和信用監(jiān)督的單元，以信用規(guī)制作為治理工具，完善了鄉(xiāng)村自治模式。通過開放互動的“網格”管理體制，農村信用體系“網格”內的農戶成為地緣“鄰居”，弱化了血緣和人情的束縛，在一定程度上，重構了以現代信用為基礎的鄉(xiāng)村社會。農村信用體系既可以保證政府實施精細化治理理念，又能夠回應村民相互支持、相互監(jiān)督的自治需求，提升了村民參與鄉(xiāng)村治理的主體地位，完善了鄉(xiāng)村自治模式。

（二）農村信用體系提升鄉(xiāng)村治理效能的作用邏輯

如果沒有家庭聯產承包責任制的制度安排，那么農民自治就缺乏政策環(huán)境和利益空間。〔27〕經濟基礎決定上層建筑，如果沒有產業(yè)經濟的發(fā)展，鄉(xiāng)村治理就缺少物質基礎，農村發(fā)展、鄉(xiāng)村振興、精準扶貧都成了空中樓閣。經濟沒有快速發(fā)展是農村治理問題及其矛盾產生的重要原因，發(fā)展農村經濟是解決這些復雜問題的重要途徑?！拔逦灰惑w”農村信用體系表明，在鄉(xiāng)村治理過程中引入信用要素，用制度手段呈現、凝結農村信用、農戶信用，可以將金融之“水”灌溉到農村、農業(yè)中，可以滋潤農村發(fā)展的“干旱”之路，夯實鄉(xiāng)村治理的根基。從“五位一體”農村信用體系建設的實踐看，農村信用體系能激活鄉(xiāng)村治理的內生動力，提升鄉(xiāng)村治理的制度化水平，培養(yǎng)鄉(xiāng)風文明，提升鄉(xiāng)村治理能力，有效消解鄉(xiāng)村的治理風險，從而達到提升鄉(xiāng)村治理效能的目的。

其一，農村信用體系建設激活了鄉(xiāng)村治理的內生動力①。改革開放以來，在農村經濟中，家庭聯產承包責任制確立了農民的主體地位。這一生產關系的巨變重塑了農村的經濟結構和社會結構，賦予了農民自由安排生活和自主發(fā)展經濟的責任。與之相隨，通過民主選舉、決策、管理與監(jiān)督，村民委員會這一基層群眾自治組織成為了村民協商自治的主要組織。然而，在集體經濟基礎比較薄弱的農村，由于經濟個體化越來越突出，村委會的治理能力沒有提升，反而下降。在一些鄉(xiāng)村中，村委會發(fā)揮的作用較小，帶動村民致富的能力和動力都沒有提升。由于村委會組織能力缺乏，更缺少提升農民物質權益和民主權利的耦合機制，鄉(xiāng)村治理的內生動力就激發(fā)不出來，諸多村民只關注自身利益而不注重集體利益。同樣，由于金融等其他治理力量和鄉(xiāng)村發(fā)展聯系相對松散，對農村發(fā)展、治理促進的作用較小，現有的農村金融體系很難把農民對于美好生產生活的向往同農村發(fā)展和鄉(xiāng)村治理制度結合起來。隨著我國城市化進程的加快，農村人口流出，空心村、留守村的形成，鄉(xiāng)村治理遭遇了深層困境，既缺乏內在動力，也帶來了政民關系的變化。而農村信用體系將農村發(fā)展與鄉(xiāng)村治理整合在一塊兒，激活了鄉(xiāng)村治理的內生動力。一是激活了鄉(xiāng)村治理的責任。農村信用體系引入鄉(xiāng)村治理體系后，農村信用體系將不同的政府部門納入到了鄉(xiāng)村治理體系中，政府體系、專業(yè)性金融性機構和鄉(xiāng)村發(fā)展、鄉(xiāng)村治理的責任聯系就重新建立了起來，從而進一步緊密了政府體系、金融體系同農村發(fā)展和鄉(xiāng)村治理的聯系。二是通過公開方式吸收村民意見激活村民自治的信念，因為信用評價指標體系的確立、信用信息的采集、評級和應用是村民自治價值實現的表現形式。三是通過豐富的信用應用場景，農民感受到了信用資本帶來的切實回報，提升了村民參與鄉(xiāng)村發(fā)展的積極性，激活了村民自主發(fā)展動力。四是農村信用體系反映了農民行為軌跡，科學的信用指標可為村民“信用畫像”，信用規(guī)制成為激活鄉(xiāng)村治理內生動力的“無形之手”。

其二，農村信用體系建設提升了鄉(xiāng)村治理的能力。農村治理關系的松散是提升鄉(xiāng)村治理效能，缺乏工具和方法的重要原因之一。自我國社會征信體系建立以來，信用的社會價值逐漸呈現。在設計理念和作用范圍方面，社會征信體系和社會信用體系不同，前者以經濟利益為指向，以提升還款能力為目標;后者以社會治理為取向，以提升社會治理效能為目標。2014年，隨著我國社會信用體系建設的發(fā)展，原來拘泥于商業(yè)領域的“信用”，逐步擴大、輻射到公共領域和社會領域。無論是政務誠信、司法公信、社會誠信，還是商務誠信都兼具市場治理和社會治理的雙重屬性。以社會信用體系建設來推動社會協同治理，成為理論界和實踐界普遍接受的觀念。新時期提升鄉(xiāng)村治理能力需要創(chuàng)新治理機制，需要改善政府與鄉(xiāng)村的關系來激發(fā)鄉(xiāng)村治理的深層活力。在新時代以人民為中心的發(fā)展思想的指導下，鄉(xiāng)村治理和社會發(fā)展都需要整合多元治理主體的力量。以社會多元力量共擔治理責任實現從總體支配到技術治理的結構性轉型是一個新的治理方向?！?8〕農村信用體系的建立，加大了普惠金融資源的供給，銀行的智慧鄉(xiāng)村綜合管理服務平臺，為農民提供多種業(yè)務服務，構建了線上與線下相融合的鄉(xiāng)村便民服務體系〔29〕。它通過機制嵌入更好地發(fā)揮了金融的鄉(xiāng)村治理功能，成為鄉(xiāng)村治理方式，既革新了鄉(xiāng)村治理技術，又豐富了政府治理鄉(xiāng)村的抓手，更容易達到提升鄉(xiāng)村治理效能的目的。

其三，農村信用體系建設消解了鄉(xiāng)村治理的風險。長期以來，我國農民整體收入水平、購買力低于城市居民，一些農村成為低收入群體的聚集地。阿馬蒂亞·森強調，“在發(fā)展中國家應對各類未知風險的過程中，側重保護弱者的兜底性福利制度和政策對于社會穩(wěn)定至關重要”〔30〕。鄉(xiāng)村治理風險主要來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組織執(zhí)行政策的偏離、失效，抑或抵制。一段時間以來，政策紅利不足、鄉(xiāng)村發(fā)展緩慢、個別村民不信任基層政府帶來沖突，這些都是需要解決的重要問題。農村信用體系嵌入鄉(xiāng)村治理后，成為了有力的鄉(xiāng)村治理工具，因為信用評價結果為上級政府指導、監(jiān)督和任免基層干部提供了重要參考指標。此外，農村信用體系能降低村民的融資成本，提升鄉(xiāng)村信用的價值，有利于提升農民收入、改善生活水平。農村信用體系建設增強了農民抵抗經濟風險和社會風險的能力，提高了村民的心理安全感，減少了不穩(wěn)定因素，增強了農村社會的韌性，有利于防止經濟壓力和社會問題的雙向傳導和相互強化〔31〕。農村信用體系使鄉(xiāng)村治理更公開透明，可以預防基層腐敗，從而有效降低鄉(xiāng)村治理風險。

其四，農村信用體系提升了鄉(xiāng)村治理的法治化水平。法治是鄉(xiāng)村治理的價值基礎和要求。農村生態(tài)環(huán)境治理、經濟運行、矛盾糾紛的解決都需要發(fā)揮法治理性的權威價值;鄉(xiāng)村發(fā)展需要制度性支持，鄉(xiāng)村治理的合法性、合理性需要制度紅利為基礎。推進國家治理的現代化，其核心是推進國家治理的法治化。〔32〕然而，我國鄉(xiāng)村社會差別巨大，宏觀的法律法規(guī)很難照顧到鄉(xiāng)村治理的獨特性，農民法律意識較為淡薄，在鄉(xiāng)村治理過程中融入法治系統(tǒng)，往往會面臨“效率貼現”陷阱。從“五位一體”農村信用體系實踐過程可以看出，隨著農村信用體系的嵌入，農村經濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明五個維度都被制度化，從而提升了鄉(xiāng)村治理的制度支持和制度化水平。農村信用體系在黨的領導下，在各種行政力量、經濟力量和社會力量共同推動下，鄉(xiāng)村治理制度化、法治化水平得到提高。信用采集、信用評價、信用結果的運用，不僅包含了黨和政府的意志，還體現了農民、村民委員會、農村經濟主體及其他組織的意志，從而使鄉(xiāng)村治理有章可循、有法可依，促進了村民依規(guī)辦事、依法辦事的法治意識。農村信用體系的適用范圍更廣泛、適用方式更靈活，既降低了鄉(xiāng)村法治的成本，又可以解決鄉(xiāng)村治理的制度瓶頸;既改善了政府治理鄉(xiāng)村的方式，又提升了鄉(xiāng)村自治的制度水平。

其五，農村信用體系推動了鄉(xiāng)村文明進步?！暗赖率沁m應一定經濟基礎和階級需要而產生的一種社會意識形態(tài)，以獨特的方式為經濟基礎服務，并隨著經濟基礎的發(fā)展變化而發(fā)展變化?！薄?3〕隨著社會轉型加速，多元文化沖擊鄉(xiāng)村傳統(tǒng)，鄉(xiāng)土文明對農民的約束力越來越弱。城市發(fā)展的“虹吸效應”加劇了鄉(xiāng)村流動，“熟人社會”正在逐漸離散。當前隨著農村信用體系的嵌入，整合、外化和穩(wěn)定農村信用，鄉(xiāng)村治理機制發(fā)揮著農村信用的“軟治理”優(yōu)勢。這是提升鄉(xiāng)村治理效能十分重要卻極容易被忽視的思路。因為科學有效的信用信息采集和信用評價技術能客觀反映村民的信用狀況，而農村信用體系內含傳播農村信用信息的機制，所以，農村信用體系激活了農村“熟人社會”的信用資源，建構了以契約和信息為基礎的新型信用關系。通過信用信息的共享，多部門聯合獎懲，鄉(xiāng)村社會中“好人有好報，壞人會懲戒”的社會共識將進一步深入人心。在一定程度上，農村信用體系替代了鄉(xiāng)賢和宗族首領的帶領作用，增強了信用文化的覆蓋范圍和約束力，為鄉(xiāng)村治理營造了良好的社會基礎和輿論氛圍。農村信用體系的持續(xù)建設和不斷應用，將逐步推進鄉(xiāng)村文明的快速提升。

（三）農村信用體系提升鄉(xiāng)村治理效能的制約因素

作為一種新的鄉(xiāng)村治理方式，以農村信用體系提升鄉(xiāng)村治理效能，具有很好的創(chuàng)新性和治理價值，但農村信用體系建設仍處于探索階段，依然面臨諸多制約。

首先，農村信用評價指標體系有待完善。在一般意義上，在所有的信用體系中設置獎懲機制，都是運用信用評價結果對信用主體實施有差別的激勵或懲戒。但是，以何種信用獎懲機制來達到信用規(guī)制的效果，無論在理論和實踐層面都是難題。其實，任何信用體系中最關鍵的是評價指標體系，同樣，制約農村信用體系提升鄉(xiāng)村治理效能的關鍵因素也是評價指標體系?！拔逦灰惑w”農村信用體系將村民房屋面積、家電種類和家庭成員人數以及健康程度等家庭固有屬性列為信用評價指標，是否合理，有待商榷。畢竟，村民家庭的發(fā)展狀況與歷史緣由和固有的經濟狀況等因素相關，僅將農戶現有經濟狀況簡單統(tǒng)計，以此作為信用評級指標，是否合情合理，是否可能削弱農村信用體系的治理效能，還有待觀察。此外，“五位一體”農村信用體系未設置明確的信用修復機制。根據廣西A縣農村信用建設實施方案，在信用評級結果公示7天內，村民可提出異議;信用評級結果一經確認便有三年有效期，期間可按年根據信用轉變情況進行修正。由于理論界對信用修復研究不夠，相關修復辦法和修復流程未有正式規(guī)定，村民信用修復的需求難以滿足。為使農村信用體系更加快捷化、人性化，要允許失信村民通過信用培訓、信用承諾、公益活動等方式修復信用，迅速改善信用評級結果。

其次，村民的治理主體作用尚未充分發(fā)揮。鄉(xiāng)村治理的現代化是人的現代化。〔34〕村民是鄉(xiāng)村治理的直接受益者，也是政策效果的最終衡量者。不論是建設農村信用體系還是推進鄉(xiāng)村治理現代化，尊重農民的主體地位，發(fā)揮農民的主體作用，維護農民的主體權益，都非常關鍵。從“五位一體”農村信用體系看，村民的主體作用還需要進一步發(fā)揮。一是大多數村民自主參與鄉(xiāng)村事務的積極性不高，這與既有的鄉(xiāng)村治理環(huán)境有關;二是一些村民缺乏現代金融意識，對信用評價結果關心不夠，應用不夠;三是一些行政人員工作方式簡單，權力意識強，致使村民只能處于服從地位;四是參與渠道不暢通，隨著外出務工的村民增多，村民的參與度較差，因此相關信用評級指標體系以及程序設定，都難以廣泛聽取意見。在以農村信用體系提升鄉(xiāng)村治理效能的過程中，這些制約因素都需要認真消除。

最后，多元主體的協同治理效果有待提升。信用是一個覆蓋面很廣的要素，農村信用體系可輻射到村民生活的方方面面。在農村信用體系建設中，政府、金融機構、村民和其他農村組織都是參與主體。只有各主體充分合作，才能完善農村信用體系，提高鄉(xiāng)村治理效能，這是一個基本原則。從“五位一體”農村信用體系的實踐看，雖然初步形成了多元主體共治的格局，但農村信用體系建設仍處于探索和發(fā)展階段，建立健全黨委領導、政府負責、金融機構主抓、村級組織與農民參與的高效治理機制，任重道遠。一方面，合作是人類社會最難的問題之一。目前，社會治理中的多元主體對農村信用認識不夠，要達成有效合作，提升治理的效率，也是非常困難的。另一方面，從協同主體的力量來看，在多元主體的格局中政府、金融機構、政府內各部門間的力量不一，村民和農村社會組織難以獲得充足的話語權，協同難度較大。此外，主體間權責分配不均也容易形成責任推諉，既削弱了主體合作的力量，又增加了農村信用體系的治理成本，不利于提升鄉(xiāng)村治理效能。這些也是以農村信用體系提升鄉(xiāng)村治理效能的關鍵問題。

三、以農村信用體系提升鄉(xiāng)村治理效能的政策建議

“十三五”時期，在《社會信用體系建設規(guī)劃綱要（2014-2020年）》的指導下，各級政府頒布了信用規(guī)劃，促進了信用基礎設施建設，農村信用體系建設得到了提升。“十四五”時期，我國農村信用體系建設必須加強黨委領導，政府負責，相關主體協同共建共享，從而達到提升鄉(xiāng)村治理效能的目的。

其一，完善信用評價指標體系，以法的賦能推進農村信用體系建設。目前，作為治理工具的農村信用體系依然是新事物，信用法律體系不健全，信用立法難度較大，理論研究相對不足，基層政府實踐常常面臨“摸著石頭過河”的窘境。進一步規(guī)范農村信用制度體系建設，不僅是“民之所向”，更是“政之必需”。法的賦能是我國社會信用體系推進的有效路徑?！?5〕推進農村信用體系建設進入法治化軌道是賦能鄉(xiāng)村提升治理效能的主要任務，而以法賦能的基礎是完善農村信用評價的指標體系。為了協同推進農村信用體系建設，需要重點解決以下三個方面的問題。一是要逐步形成科學的信用評價指標體系。理論界和實踐界要深入調研農村發(fā)展現狀、農村信用現狀，了解農村、農戶、農民對信用的需求，形成有效的信用指標體系，具體細化相關措施，完善農村信用指標體系。二是促進正式制度和非正式制度的融合共治。非正式制度是人們在長期社會交往中自發(fā)形成，并被人們無意識接受的行為規(guī)范，主要包括意識形態(tài)、價值觀念、道德以及風俗習慣等?！?6〕鄉(xiāng)村治理中的非正式制度具有“親民性”，可以補充兼容正式制度。通過村規(guī)民約、塑造新習俗等方式，使農村信用融入社會共識和道德規(guī)則，協同作用，有利于提升鄉(xiāng)村治理效能。三是防止信用泛化，要從制度法規(guī)層面明確信用結果的使用邊界，增強以農村信用體系治理鄉(xiāng)村的合法性。

其二，全面踐行社會主義核心價值，培育現代的農村信用文化。農村治理是一種現實行動，農村信用體系建設的基礎是農村信用文化的變革〔37〕。在新時期，農村信用體系能否扎根鄉(xiāng)村治理，與農村信用文化環(huán)境緊密相關，培養(yǎng)農村的現代信用文化是加強農村信用體系建設的重要路徑。一是深化對農村信用體系的認識。通過定期舉辦講座、學習班，邀請專家解讀重要會議和文件精神，提高鎮(zhèn)村干部特別是村民對農村信用體系治理價值的認識。二是加強農村誠信文化教育。要綜合運用政府網站、報紙、標語、電視、廣播、新媒體等多種渠道、多途徑宣傳、踐行社會主義核心價值觀，推廣國家惠農政策，普及金融知識，提高農村信用意識，營造良好的農村信用環(huán)境。三是加強信用懲戒機制的運用。要借助宣傳媒介特別是新媒體開展“守信村”“守信村民”等示范創(chuàng)建活動，通過榜樣力量引導農民形成“守信光榮、違信可恥”的意識，樹立誠信村民和誠信村落的形象。四是科學控制信用評估結果的應用范圍、力度和針對性。總之，各級基層政府、村委會要有效總結，因地制宜，及時完善農村信用體系，特別是要提升農民的信用理性，使信用傳統(tǒng)、信用意識、誠信美德轉化為守信、守法的自覺，培育現代農村信用文化。

其三，堅持黨的領導，發(fā)揮多元主體作用，三治融合提升協同鄉(xiāng)村治理效率。辦好中國的事情關鍵在黨。從宏觀方面而言，一是要健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現代鄉(xiāng)村社會治理體制，充分發(fā)揮黨領導下的自治、法治、德治相融合的鄉(xiāng)村治理體系;二是要調整政府與社會、政府與市場的關系，引導多方力量參與鄉(xiāng)村治理，形成多元主體融合互動的長效機制，形成有效協同治理的路徑。從微觀方面而言，一是積極培育其他社會治理主體，充分發(fā)揮經濟合作社、專業(yè)協會以及農村公益志愿者等在政策宣傳、村民服務中的積極作用;二是消除信用信息共享壁壘，重視信用信息共享，動態(tài)調整鄉(xiāng)村治理多元主體的利益訴求，建立平等有效的商事機制，充分發(fā)揮多元主體的治理功能;三是通過聽證會、議事會等形式，充分發(fā)揮“村兩委”的組織功能，廣泛聽取意見，完善公共事務監(jiān)督機制，漸進性地推進農村信用體系建設。

綜上，作為鄉(xiāng)村治理體系的重要一環(huán)，將農村信用體系嵌入鄉(xiāng)村治理，加快鄉(xiāng)村振興進程，推動農業(yè)、農村的高質量發(fā)展，實現鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的現代化，是“十四五”時期鄉(xiāng)村治理的重要問題，既需要理論工作者積極關注、深入研究，又需要多元治理主體協同實踐。我國鄉(xiāng)村廣闊、發(fā)展階段差異性大、文化習俗多樣，以一套農村信用體系來提升鄉(xiāng)村治理缺乏科學性與有效性。在全面建設社會主義現代化國家新征程背景下，如何因地制宜，以農村信用體系創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理模式，提升治理成效，加快推進鄉(xiāng)村治理現代化，實現鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略目標，依然需要理論界和實踐界著重關注。

〔參考文獻〕

〔1〕〔33〕陳于后，張發(fā)平.新時代鄉(xiāng)村“自治、法治、德治”融合治理體系研究〔J〕.云南行政學院學報，2019，（6）.

〔2〕王曙光，王彬.“道德銀行”與中國新型鄉(xiāng)村治理〔J〕.農村經濟，2020，（2）.

〔3〕黨國英.我國鄉(xiāng)村治理改革回顧與展望〔J〕.社會科學戰(zhàn)線，2008，（12）.

〔4〕〔10〕陳家剛.基層治理：轉型發(fā)展的邏輯與路徑〔J〕.學習與探索，2015，（2）.

〔5〕俞可平，徐秀麗.中國農村治理的歷史與現狀———以定縣、鄒平和江寧為例的比較分析〔J〕.經濟社會體制比較，2004，（2）.

〔6〕肖唐鏢.近十年我國鄉(xiāng)村治理的觀察與反思〔J〕.華中師范大學學報（人文社會科學版），2014，（6）.

〔7〕肖唐鏢.城鄉(xiāng)基層治理“復合性危機”觀察〔J〕.人民論壇·學術前沿，2015，（3）.

〔8〕孫玉濱.鄉(xiāng)村振興背景下農村治理困境與解決機制探究〔J〕.中共樂山市委黨校學報（新論），2019，（6）.

〔9〕唐宇.我國鄉(xiāng)村治理法治化路徑研究〔D〕.華北理工大學，2020.

〔11〕黃雪蓮，徐星慧.鄉(xiāng)村振興視域下鄉(xiāng)村治理問題研究〔J〕.鄉(xiāng)村科技，2019，（28）.

〔12〕李金哲.困境與路徑：以新鄉(xiāng)賢推進當代鄉(xiāng)村治理〔J〕.求實，2017，（6）.

〔13〕國務院印發(fā)《社會信用體系建設規(guī)劃綱要（2014—2020年）》〔DB/OL〕.中國政府網，2014-06-27.

〔14〕謝新水.論作為新型治理工具的信用規(guī)制〔J〕江蘇行政學院學報. 2021，（2）.

〔15〕吳越堯.貴溪市農村信用體系建設的實踐與思考〔J〕.征信，2019，（9）.

〔16〕鐘獻兵，潘華.農村信用制度構建與農村金融創(chuàng)新路徑選擇〔J〕.經濟問題探索，2014，（8）.

〔17〕玉玉爽，杜金向.農村信用體系建設探究〔J〕.農村經濟與科技，2020，（17）.

〔18〕牛茜，譚照權，袁天昂.金融精準扶貧背景下農村信用體系建設研究〔J〕.時代金融，2020，（19）.

〔19〕徐文平.鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農村信用體系建設的實踐與思考——以江西省鷹潭市為例〔J〕.征信，2020，（3）.

〔20〕丁菁.農村信用體系建設存在的問題及對策分析〔J〕.常州大學學報（社會科學版）.2014，（6）.

〔21〕劉志戈.農戶信用征集與評價機制探析〔J〕.金融理論與實踐，2008，（12）.

〔22〕溫濤，冉光和，王煜宇，熊德平.農戶信用評估系統(tǒng)的設計與運用研究〔J〕.運籌與管理，2004，（4）.

〔23〕編者按.鄉(xiāng)村社會變遷與治理〔J〕.中國社會科學，2017，（8）.

〔24〕王懷勇等.中國農村信用制度建設研究〔M〕.北京：法律出版社， 2017：22.

〔25〕袁忠，劉雯雯.我國鄉(xiāng)村多元治理格局的困境及其破解——基于“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系的思考〔J〕.廣東行政學院學報.2019，（6）.

〔26〕鄧超.實踐邏輯與功能定位：鄉(xiāng)村治理體系中的自治、法治、德治〔J〕.黨政研究，2018，（3）.

〔27〕羅峰，王剛.村民自治：對家庭聯產承包責任制的政治回應〔J〕.探索與爭鳴，1998，（7）.

〔28〕沈毅.社會治理創(chuàng)新與社會信用體系建設〔J〕.河海大學學報（哲學社會科學版）.2016，（3）.

〔29〕趙樹凱.農民的政治〔M〕.北京：商務印書館，2011：13.

〔30〕阿馬蒂亞·森.以自由看待發(fā)展〔M〕.任賾，于真譯.北京：中國人民大學出版社，2013：22.

〔31〕柳建文.加強社會治理對維護國家經濟安全意義重大〔J〕.國家治理，2021，（11）.

〔32〕李林.依法治國與推進國家治理現代化〔J〕.法學研究，2014，（5）.

〔34〕陳松友，盧亮亮.自治、法治與德治：中國鄉(xiāng)村治理體系的內在邏輯與實踐指向〔J〕.行政論壇，2020，（1）.

〔35〕謝新水，吳蕓.新時代社會信用體系建設：從政府賦能走向法的賦能〔J〕.中國行政管理. 2019， （7）.

〔36〕〔美〕道格拉斯·C.諾斯.制度、制度變遷與經濟績效〔M〕.劉守英譯.上海：上海三聯書店，1994：64.

〔37〕劉念.鄉(xiāng)村治理現代化背景下農村信用體系建設：價值意蘊、現實困境和優(yōu)化向度〔J〕.中共南寧市委黨校學報，2020，（6）.

【責任編輯：劉彥武】

〔基金項目〕研究闡釋黨的十九屆五中全會精神國家社科基金重大項目“統(tǒng)籌發(fā)展和安全理念下建設‘更高水平的平安中國測評的理論、方法與指標體系研究”（21ZDA112）;國家社科基金后期資助項目“共享經濟合作規(guī)制治理研究”（19FZZ009）

〔作者簡介〕

謝新水，首都師范大學管理學院副院長，教授;

吳雙，首都師范大學管理學院碩士研究生，北京 100048。