老舊小區(qū)改造全過程管理思考

易欣華

[摘 要]最近幾年，住房建設(shè)開始由拆舊建新方式逐漸轉(zhuǎn)型為國家大力推進(jìn)的城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，在不斷滿足人民對美好生活環(huán)境向往的同時，為廣大人民群眾降低了住房改善成本，也為傳統(tǒng)建筑行業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展提供了很好的契機(jī)，這在城市發(fā)展進(jìn)入城市更新的重要時期顯得尤為重要。文章介紹了推進(jìn)老舊小區(qū)改造的多重背景和意義，在解析老舊小區(qū)改造內(nèi)容和項(xiàng)目特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，對老舊小區(qū)改造帶來的潛在機(jī)遇和存在的問題進(jìn)行了深入探討，希望能對從事老舊小區(qū)改造工作的企業(yè)和人員有所啟發(fā)。

[關(guān)鍵詞]老舊小區(qū)改造;內(nèi)容;政策;管理模式;管理經(jīng)驗(yàn)

中圖分類號：F293.33? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? ? ?文章編號：1674-1722（2021）20-0001-03

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城市面積不斷擴(kuò)大，新建的高樓大廈不斷增多，為人們的生活提供了很大的便利。但是過去建設(shè)的居民區(qū)域則表現(xiàn)出一些不合時宜的問題，影響到很多居民的生活，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)老化、不到位等，對于老年群體帶來一些不便之處。2015年，國資委啟動“三供一業(yè)”分離移交工作，中國石化集團(tuán)公司下發(fā)了《中國石化職工家屬區(qū)“四供一業(yè)”分離移交工作方案》，明確2018年基本完成中國石化企業(yè)職工家屬區(qū)“四供一業(yè)”分離移交工作。對傳統(tǒng)家屬小區(qū)的水電氣、物業(yè)等基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行提質(zhì)改造后移交地方管理。央企實(shí)施的小區(qū)物業(yè)移交改造工作和國務(wù)院在2020年7月份提出的《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）文件精神是十分一致的，就是要大力改造提升城鎮(zhèn)老舊小區(qū)，改善居民居住條件，今后一段時間國家和地方政府將持續(xù)積極推進(jìn)老舊小區(qū)的改造工作[1]。

一、老舊小區(qū)改造的內(nèi)容及特點(diǎn)

（一）內(nèi)容

按照《意見》的規(guī)定，將改造內(nèi)容分為基礎(chǔ)類、完善類和提升類三大類：基礎(chǔ)類涉及滿足居民基本生活需求以及安全考慮的一些內(nèi)容，主要是改造提升小區(qū)內(nèi)部的基礎(chǔ)配套設(shè)施，以及對建筑物的屋面、外墻等公共基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行維修。完善類涉及為居民生活提供便利和改善生活質(zhì)量的一些內(nèi)容，比如小區(qū)內(nèi)的綠化、環(huán)境和配套設(shè)施改造、節(jié)能建設(shè)、加裝電梯等。提升類涉及豐富小區(qū)內(nèi)的生活供給、提升生活質(zhì)量，在小區(qū)和周邊區(qū)域的實(shí)際條件基礎(chǔ)上，豐富區(qū)域內(nèi)尚沒有的內(nèi)容，比如醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、家政保潔等方面，基本都是公共服務(wù)設(shè)施。但是具體的每個地區(qū)，可能存在一些差異，所以實(shí)際上需要結(jié)合每個地區(qū)的情況進(jìn)行安排。筆者當(dāng)?shù)刈〗ú块T早在2017年就出臺了中央和省屬企業(yè)小區(qū)“三供一業(yè)”物業(yè)分離移交改造參考技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)意見，各小區(qū)改造按照不低于城市基礎(chǔ)設(shè)施的平均水平進(jìn)行老舊小區(qū)改造，按照改造提質(zhì)、改善環(huán)境，業(yè)主接受的原則實(shí)施，筆者所在小區(qū)主要對第一類和第二類設(shè)施進(jìn)行改造，改造完成后基礎(chǔ)設(shè)施大幅度提升、居民生活環(huán)境明顯改善，社會效益突出。

（二）特點(diǎn)

首先是老舊小區(qū)改造整體規(guī)模并不大，但涉及內(nèi)容十分復(fù)雜，一般來說，改造的老舊小區(qū)投資額度在數(shù)千萬元以內(nèi)，整體來說規(guī)模都比較小;很多工程是將改造和提升同步進(jìn)行，所以涉及的內(nèi)容十分豐富，存在很大的差異性，需要科學(xué)進(jìn)行規(guī)劃和設(shè)計(jì);項(xiàng)目資金來源的不穩(wěn)定性，當(dāng)前主要是依靠國家的財(cái)政資金支持，而這部分資金比較有限，小區(qū)是否可以申請到足額的財(cái)政資金對于項(xiàng)目進(jìn)程有直接影響;需要根據(jù)具體情況分批分階段推進(jìn)實(shí)施，也無法保證一次性解決小區(qū)的所有問題，很多老舊小區(qū)沒有充足的改造空間，需要設(shè)計(jì)人員科學(xué)設(shè)計(jì)，因地制宜逐步進(jìn)行改造;最后是不確定因素多，對于協(xié)調(diào)工作的要求高，改造影響到小區(qū)居民每個人的具體利益，如果差異性大、居民的意見不統(tǒng)一，將影響到改造工作整體規(guī)劃進(jìn)程。改造項(xiàng)目事先需要收集居民的意見和意愿，也涉及社區(qū)和資源共享，需要與社區(qū)、街道、住建、發(fā)改、財(cái)政、規(guī)劃、城市管理、行政審批服務(wù)等聯(lián)系，非常復(fù)雜，需要與各參與主體做好協(xié)調(diào)工作[3]。

二、老舊小區(qū)改造的相關(guān)政策

《意見》中有詳細(xì)規(guī)定的老舊小區(qū)改造的任務(wù)、內(nèi)容，要求因地制宜地確定內(nèi)容清單和標(biāo)準(zhǔn)，編制改造計(jì)劃;建立專門的工作機(jī)制，各個部門之間聯(lián)合協(xié)作，利用“互聯(lián)網(wǎng)+共建共治共享”等線上線下手段，開展多種形式的基層協(xié)商，主動了解居民訴求;還要建立改造資金政府與居民、社會力量合理共擔(dān)機(jī)制，遵循“誰受益、誰出資”的原則，鼓勵居民自己出資參與，減輕政府的財(cái)政資金負(fù)擔(dān);同時也提出要精簡改造工程審批程序，打造快速審批流程，積極推行網(wǎng)上審批程序。除了國家政府提出的統(tǒng)一指導(dǎo)意見之外，各個地區(qū)也有自己提出的改造政策，需要在上述意見的基礎(chǔ)上，遵循每個地區(qū)的要求進(jìn)行改造[3]。

三、老舊小區(qū)改造全過程管理模式

（一）基本理論

全過程管理是考慮某個項(xiàng)目的生命周期進(jìn)行的管理理念，覆蓋項(xiàng)目全過程。應(yīng)用該思想可以實(shí)現(xiàn)對項(xiàng)目中各因素的統(tǒng)一協(xié)調(diào)和集中管理，對于提升項(xiàng)目建設(shè)和應(yīng)用水平有積極意義。在老舊小區(qū)改造項(xiàng)目過程中，因?yàn)樗?、電、氣、暖等承?dān)小區(qū)的重要生活功能，更需要同步納入做好科學(xué)規(guī)劃和管理。因此將全過程管理理念應(yīng)用到老舊小區(qū)改造項(xiàng)目中，具有多重意義[4]。

（二）項(xiàng)目管理服務(wù)形式

1.推行大項(xiàng)目制（EPC總承包）。由項(xiàng)目出資人牽頭組建大項(xiàng)目部，將老舊小區(qū)設(shè)計(jì)、施工發(fā)包給一家實(shí)力較強(qiáng)總承包商，出資人聘請監(jiān)理對設(shè)計(jì)、施工全程監(jiān)督，項(xiàng)目部專職對所在小區(qū)改造標(biāo)準(zhǔn)、改造內(nèi)容、施工進(jìn)度、投資概算和安全監(jiān)督等工作進(jìn)行全過程項(xiàng)目管理。

2.確定改造技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)文件。確定以“維修為主、改造為輔、技術(shù)合理、經(jīng)濟(jì)合算、運(yùn)行可靠”且不低于當(dāng)?shù)匦^(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的平均水平為標(biāo)準(zhǔn)，兼顧改造提質(zhì)，改善生活環(huán)境，業(yè)主能夠接受的原則。建議當(dāng)?shù)刈〗ú块T出臺類似指導(dǎo)意見，將小區(qū)圍墻道路、排水設(shè)施、道路及停車設(shè)施、門禁安防設(shè)施、文體健身設(shè)施、公共照明燈、電梯加裝等列入推進(jìn)改造目錄，并提出相應(yīng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。項(xiàng)目應(yīng)根據(jù)改造小區(qū)規(guī)模大小和內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)測算資金需求，根據(jù)以往小區(qū)實(shí)際改造經(jīng)驗(yàn)分析，按照小區(qū)每套房/1～2w元標(biāo)準(zhǔn)改造較為合適，既能明顯提升小區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，同時兼顧了改造資金壓力。

3.建立老舊小區(qū)改造監(jiān)督推進(jìn)小組。要按照國家對老舊小區(qū)改造指導(dǎo)意見，及時推進(jìn)已批復(fù)的老舊小區(qū)改造項(xiàng)目，就必須落實(shí)好政府的監(jiān)督協(xié)調(diào)工作機(jī)制，解決重項(xiàng)目批復(fù)輕項(xiàng)目建設(shè)的頑疾，加強(qiáng)事前和事中監(jiān)督，避免成為老百姓詬病的項(xiàng)目。政府財(cái)政、發(fā)改、住建、規(guī)劃等職能部門聯(lián)合小區(qū)業(yè)委會組建老舊小區(qū)改造巡查監(jiān)督小組，作為項(xiàng)目監(jiān)督人履行質(zhì)量和安全監(jiān)督職能，充分發(fā)揮政府部門的監(jiān)督推進(jìn)作用，聽取小區(qū)群眾意見，做好外部協(xié)調(diào)工作，履行小區(qū)改造監(jiān)管和推進(jìn)工作責(zé)任。

4.建立工作聯(lián)動機(jī)制。小區(qū)改造可能涉及污水等政府市政設(shè)施管網(wǎng)改造規(guī)劃，有些小區(qū)還需要同步進(jìn)行水、電、氣直接入戶改造，小區(qū)和市政雨污分流管網(wǎng)對接等協(xié)同改造問題，需要項(xiàng)目部提前規(guī)劃、掌握信息、協(xié)同統(tǒng)籌安排，不能閉門造車。項(xiàng)目設(shè)計(jì)之初除了充分了解小區(qū)現(xiàn)狀以外，還需要掌握小區(qū)供水、供電擴(kuò)容信息和雨污分流對接市政管網(wǎng)問題，因此要及時和市政規(guī)劃、住建、國網(wǎng)供電、供水等單位保持良好溝通，掌握規(guī)劃信息。在項(xiàng)目設(shè)計(jì)時就考慮上述因素，在項(xiàng)目開工建設(shè)前把供電管網(wǎng)改造、供水管網(wǎng)改造、污水管網(wǎng)改造等基礎(chǔ)工程完成，然后再推進(jìn)小區(qū)內(nèi)道路、停車位、屋面外墻等設(shè)施改造，避免小區(qū)改造完成后又反復(fù)對小區(qū)地面施工，破壞小區(qū)整體改造。因此，在項(xiàng)目推進(jìn)過程中，要積極發(fā)揮協(xié)調(diào)工作聯(lián)動機(jī)制，協(xié)調(diào)項(xiàng)目相關(guān)單位解決分階段施工、交叉施工、交叉管理等問題。促進(jìn)項(xiàng)目設(shè)計(jì)目標(biāo)和施工進(jìn)度的落實(shí)，推動項(xiàng)目效益的提升。全過程項(xiàng)目管理最大的難點(diǎn)是要全程協(xié)調(diào)內(nèi)部各參建單位和外部協(xié)同單位之間的相互合作和協(xié)調(diào)的關(guān)系，提升項(xiàng)目建設(shè)效率。與傳統(tǒng)的項(xiàng)目管理對比，應(yīng)用全過程管理后，項(xiàng)目總承包方在設(shè)計(jì)時就能充分考慮施工問題，對多方面的內(nèi)容進(jìn)行優(yōu)化，包括全盤考慮小區(qū)要實(shí)施的項(xiàng)目改造內(nèi)容可行性、費(fèi)用可控性等，配合政府城市規(guī)劃和污水管網(wǎng)改造等進(jìn)行配套設(shè)計(jì)準(zhǔn)備，避免小區(qū)重復(fù)施工和增加投資預(yù)算，加強(qiáng)了對于項(xiàng)目進(jìn)度的掌握和管控。

（三）應(yīng)用優(yōu)勢

老舊小區(qū)改造屬于在現(xiàn)有基礎(chǔ)上的提質(zhì)改造，一切項(xiàng)目施工都是圍繞現(xiàn)有基礎(chǔ)進(jìn)行，可能存在多家施工單位同步施工建設(shè)，且全程有小區(qū)代表監(jiān)督參與，工程現(xiàn)場開放安全監(jiān)管難，施工組織、協(xié)調(diào)、調(diào)度工作尤為重要。全過程管理的落實(shí)，可以覆蓋老舊小區(qū)改造項(xiàng)目的整個過程，對所有影響因素和成本費(fèi)用項(xiàng)目支出行為進(jìn)行跟蹤和監(jiān)控，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理，這樣可以優(yōu)化資源配置，并有效控制成本。對于具體工作的開展，支持對改造項(xiàng)目行為的全過程的監(jiān)控，明確改造項(xiàng)目部門的責(zé)任和義務(wù)，并建立明確的改造項(xiàng)目工作目標(biāo)和任務(wù)，將之細(xì)化到一線工作團(tuán)隊(duì)，這樣可以提升項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)行為的規(guī)范性，也可以促進(jìn)改造項(xiàng)目中各類資源的優(yōu)化配置，強(qiáng)化對資金的科學(xué)管理，進(jìn)而提升項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益。同時，還支持對老舊小區(qū)改造項(xiàng)目方案執(zhí)行情況的跟蹤和實(shí)時監(jiān)控，保證每個環(huán)節(jié)驗(yàn)收都合格，避免出現(xiàn)返工、誤工等情況，保證項(xiàng)目工期和質(zhì)量都合格。這樣利用該理念進(jìn)行全過程管理，實(shí)現(xiàn)對項(xiàng)目個個成本風(fēng)險(xiǎn)和因素的評估、分析和控制，減少風(fēng)險(xiǎn)事件的發(fā)生，做好應(yīng)對，提高決策的合理性和可行性[5]。

四、老舊小區(qū)改造全過程管理經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

老舊小區(qū)改造項(xiàng)目關(guān)系到千家萬戶群眾的切身利益，需要加強(qiáng)項(xiàng)目組織領(lǐng)導(dǎo)。一是政府職能部門要抽調(diào)包括住建、財(cái)政、發(fā)改、城管等單位人員組建項(xiàng)目監(jiān)督協(xié)調(diào)推進(jìn)小組，負(fù)責(zé)監(jiān)督推進(jìn)小區(qū)改造項(xiàng)目部實(shí)施進(jìn)展工作，統(tǒng)籌、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)各部門關(guān)系，指導(dǎo)改造方案、協(xié)調(diào)施工進(jìn)度等，聽取小區(qū)民意、解決爭議糾紛，落實(shí)小區(qū)改造有關(guān)政府專項(xiàng)補(bǔ)助資金，監(jiān)督施工質(zhì)量和施工安全。

（二）充分尊重居民意愿

這項(xiàng)工作的進(jìn)行需要尊重居民的意愿，在了解居民的實(shí)際需求的基礎(chǔ)上進(jìn)行改造方案設(shè)計(jì)。因?yàn)楣ぷ髯罱K是服務(wù)于居民的，所以居民的要求十分關(guān)鍵，這關(guān)系到改造內(nèi)容、改造效果是否科學(xué)合理。對此，在設(shè)定改造項(xiàng)目之后，相關(guān)工作人員需要前往項(xiàng)目覆蓋的小區(qū)進(jìn)行調(diào)研，充分了解改造要求以及需求，調(diào)研居民改造意愿，同時可以設(shè)置小區(qū)居民議事組織，參與老舊小區(qū)改造的內(nèi)容確定、過程監(jiān)督和結(jié)果測評。這樣要求居民全過程參與改造工作，可以提升改造的針對性，打造更適宜居民需求的人居環(huán)境。

（三）多渠道籌措資金

根據(jù)小區(qū)每套房/1～2w元改造標(biāo)準(zhǔn)，每千戶小區(qū)資金需求約1000～2000w，完全靠政府出資難度大，要鼓勵多渠道籌措項(xiàng)目資金。一是出臺鼓勵原有企事業(yè)單位管理的家屬小區(qū)投入改造資金的政策，政策明確企業(yè)稅收、上交利潤中予以轉(zhuǎn)移支付或財(cái)政補(bǔ)助。二是涉及小區(qū)共用部分的水、電、燃?xì)狻⒐┡?、通信等部分設(shè)施建設(shè)，應(yīng)由受益單位在小區(qū)改造過程中將這部分工程內(nèi)容納入本單位工程項(xiàng)目計(jì)劃，同步完成相關(guān)改造工作，后期通過居民用戶使用等方式收回投資。三是積極鼓勵居民、社會企業(yè)參與社會捐助等，按照“誰受益、誰出資”的原則，明確居民的出資責(zé)任，探索居民出資部分通過住宅專項(xiàng)維修資金、公共收益等籌集方式;對社會企業(yè)捐助的可以考慮相關(guān)設(shè)施廣告冠名等方式回報(bào)捐助者。四是政府從城市建設(shè)配套資金中建立小區(qū)改造專項(xiàng)基金，制定獎補(bǔ)資金標(biāo)準(zhǔn)，以財(cái)政補(bǔ)助形式直接支持鼓勵對小區(qū)改造項(xiàng)目。

（四）嚴(yán)格督導(dǎo)考評

這項(xiàng)工作的開展還需要進(jìn)行嚴(yán)格的督導(dǎo)考評，保證各項(xiàng)改造制度和方案的徹底落實(shí)。對此需要定期組織老舊小區(qū)改造統(tǒng)一督導(dǎo)、考核評價，考評情況報(bào)送政府部門并定期向社會公布，同時配合激勵措施，對改造情況好、成果顯著的進(jìn)行表揚(yáng)和獎勵;對于改造進(jìn)度拖后以及成效差、套取補(bǔ)助資金、虛報(bào)改造任務(wù)等行為，進(jìn)行相應(yīng)的懲罰。

五、結(jié)語

老舊小區(qū)改造對提升城市居民生活質(zhì)量水平、生活舒適度和幸福感有重要作用。在黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)下，政府十分重視老舊小區(qū)改造工作的進(jìn)展，并為此制定了相關(guān)規(guī)劃和政策，強(qiáng)調(diào)在居民的意愿基礎(chǔ)上，將老舊小區(qū)改造得更加宜居和安全，更能滿足居民對便利、安全、舒適、幸福等居住需求。

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