消費(fèi)者協(xié)會(huì)在民事消費(fèi)公益訴訟中的困境與對(duì)策初探

西北政法大學(xué)法律碩士教育學(xué)院 張澤宇

消費(fèi)民事公益訴訟作為新《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》確定的新制度之一，它是為了彌補(bǔ)消費(fèi)者維權(quán)時(shí)遇到的在信息和專業(yè)知識(shí)方面的缺失，更好地維護(hù)個(gè)體消費(fèi)者權(quán)益和維護(hù)公共利益的長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，《消費(fèi)者權(quán)權(quán)益保護(hù)法》和《民事訴訟法》將提起公益訴訟的權(quán)利授予省級(jí)以上消費(fèi)者協(xié)會(huì)和檢察院。消費(fèi)者協(xié)會(huì)近些年已經(jīng)有一些行動(dòng)，但是在實(shí)踐中遇到了許多困難。

1 消費(fèi)者公益訴訟的現(xiàn)實(shí)困境

1.1 消費(fèi)者公益訴訟的實(shí)踐現(xiàn)狀

最近幾年，經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展使得消費(fèi)糾紛逐漸增多，直接體現(xiàn)為各地消費(fèi)者協(xié)會(huì)收到的投訴量越來(lái)越大，而且我國(guó)近幾年發(fā)生了若干起大規(guī)模的產(chǎn)品質(zhì)量不合格問(wèn)題[1]，而在這些案件中，個(gè)人消費(fèi)者維權(quán)大多以失敗告終。正是由于種種情況，促成了《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》的修改。

我國(guó)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》修改之后，正式授予了省級(jí)以上消費(fèi)者協(xié)會(huì)和人大常委會(huì)授權(quán)的組織（但現(xiàn)在人大常委會(huì)尚未授權(quán)組織）對(duì)侵犯到不特定消費(fèi)者的侵權(quán)案件可提起公益訴訟的權(quán)利。2015 年上海市消保委就手機(jī)預(yù)裝軟件不可選擇、不可卸載的侵犯消費(fèi)者權(quán)益案就是消費(fèi)者公益訴訟的一個(gè)案例。2019 年最新發(fā)布的最高人民檢察院關(guān)于開(kāi)展公益訴訟檢察工作情況的報(bào)告中也指出，全國(guó)公益訴訟214740 件，其中消費(fèi)者保護(hù)領(lǐng)域尚無(wú)一案（食品公益訴訟在傳統(tǒng)上不屬于消費(fèi)者公益訴訟）。在這兩年最高檢發(fā)布檢察公益訴訟十大典型案例中，僅有一例有關(guān)消費(fèi)者信息保護(hù)的一個(gè)訴前程序的案件。筆者通過(guò)檢索“消費(fèi)者權(quán)益”關(guān)鍵詞民事案由有4140 份判決書，且大多數(shù)判決書以消費(fèi)者敗訴告終，以上的種種情況說(shuō)明，我國(guó)的消費(fèi)者權(quán)益訴訟幾乎處于停頓狀態(tài)，尚未在實(shí)踐中得到落實(shí)。

2 消費(fèi)者公益訴訟困境原因探析

2.1 以消費(fèi)者協(xié)會(huì)為視角

2.1.1 積極性不足

在我國(guó)消費(fèi)者公益訴訟中，消費(fèi)者協(xié)會(huì)如果想完成一個(gè)完整的公益訴訟，需要投入大量的人力物力，進(jìn)行長(zhǎng)期的調(diào)查工作。此外，就現(xiàn)在的消費(fèi)者權(quán)益訴訟而言，一般僅限于支持停止侵權(quán)相關(guān)的內(nèi)容，并不支持賠償內(nèi)容，消費(fèi)者協(xié)會(huì)無(wú)法從中得到任何利益，還要在案件辦理的過(guò)程中進(jìn)行不斷的經(jīng)濟(jì)投入。而消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)組織作為一個(gè)社會(huì)組織，組織相對(duì)松散，考核也相對(duì)寬松，且主要任務(wù)是處理消費(fèi)者投訴，對(duì)消費(fèi)者公益訴訟的履職情況并未受到重視，因此消費(fèi)者協(xié)會(huì)提起消費(fèi)者公益訴訟的動(dòng)力有限[2]。

2.1.2 專業(yè)人員的缺乏

首先消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)協(xié)會(huì)要面對(duì)的是專業(yè)技能的問(wèn)題，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)組織名義上是民間組織，但由于費(fèi)用主要來(lái)自于撥款，人員招考也和一般的事業(yè)單位別無(wú)二致。這就決定了消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)協(xié)會(huì)和一般的事業(yè)單位并無(wú)區(qū)別。而公益訴訟從線索的甄別，到調(diào)查收集證據(jù)，再到之后的起訴環(huán)節(jié)都是極其專業(yè)的過(guò)程。雖然消費(fèi)者協(xié)會(huì)的人員由于工作的原因會(huì)進(jìn)行法律知識(shí)的充實(shí)培訓(xùn)，但也主要針對(duì)日常消費(fèi)者投訴，解決糾紛等方面，缺乏相關(guān)的專業(yè)人員。雖然近幾年許多省份的消費(fèi)者協(xié)會(huì)加強(qiáng)了與律所和院校的合作，成立了顧問(wèn)團(tuán)隊(duì)，但由于其主要是兼職人員，做咨詢之用，只能協(xié)助消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)疑難糾紛的處理，并不能完全彌補(bǔ)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)專業(yè)人員的不足[3]。另一方面，就消費(fèi)者公益訴訟這個(gè)新興領(lǐng)域而言，很多律所尚未有公益訴訟的專門律師。且公益訴訟普遍涉及面廣，時(shí)間較長(zhǎng)，很多律所對(duì)受領(lǐng)此項(xiàng)業(yè)務(wù)的積極性十分有限。

2.1.3 取證困難

隨著經(jīng)營(yíng)者和平臺(tái)的多元化，特別是線上銷售平臺(tái)的迅速發(fā)展，消費(fèi)者侵權(quán)案件往往涉及到數(shù)個(gè)省市乃至全國(guó)，這就造成了取證上的困難。某一個(gè)省的消費(fèi)者協(xié)會(huì)需要跨省收集證據(jù)時(shí)，能否得到其他省份相關(guān)部門的配合尚未可知，若得不到相關(guān)省份部門的配合，取證工作將會(huì)無(wú)法進(jìn)行，從而讓工作陷入停頓[4]。而且消費(fèi)者公益訴訟往往跨度時(shí)間長(zhǎng)，涉及人數(shù)多，普通消費(fèi)者在受到侵害之后，對(duì)于收集哪些證據(jù)、如何收集證據(jù)并不了解，許多原始證據(jù)一旦流失，后期很難收集，這為后期訴訟過(guò)程中的舉證造成了很大困難。而且，就公益訴訟本身而言，有關(guān)證據(jù)收集的工作非常繁瑣，而且極具專業(yè)性，這對(duì)專業(yè)律師來(lái)說(shuō)都有一定的困難，更不用說(shuō)法律專業(yè)人員并不充足的省級(jí)消費(fèi)者協(xié)會(huì)[5]。

3 消費(fèi)者公益訴訟困境對(duì)策

3.1 增強(qiáng)消費(fèi)者協(xié)會(huì)處理公益訴訟的動(dòng)力和能力

3.1.1 建立激勵(lì)機(jī)制

第一，可以參考在環(huán)境公益訴訟中的有益嘗試。在海南已經(jīng)試行了環(huán)境公益訴訟專項(xiàng)基金制度由省級(jí)政府撥款，專款專用的制度。這對(duì)于消費(fèi)者公益訴訟有很大的借鑒意義。設(shè)立消費(fèi)者公益訴訟基金，專款專用是一個(gè)很好的嘗試。這筆基金不僅可以用于公益訴訟本身，還可以獎(jiǎng)勵(lì)在消費(fèi)者公益訴訟領(lǐng)域履職優(yōu)秀的消協(xié)和個(gè)人，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)有關(guān)人員的積極性。這筆基金的來(lái)源可以來(lái)自于我國(guó)行政機(jī)關(guān)[6]。

第二，建立年度消費(fèi)者公益訴訟履職考核評(píng)估機(jī)制，由相關(guān)行政部門對(duì)消費(fèi)者協(xié)會(huì)履行公益訴訟職能的情況進(jìn)行評(píng)估，對(duì)于履職優(yōu)秀的消協(xié)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于消極履職的消協(xié)在年初預(yù)算方面減少預(yù)算批準(zhǔn)，以刺激省級(jí)消費(fèi)者協(xié)會(huì)積極履職。

第三，應(yīng)當(dāng)要求省消協(xié)在年終報(bào)告中列明消費(fèi)者公益訴訟的內(nèi)容。消費(fèi)者公益訴訟是省消協(xié)的法定職權(quán)之一，應(yīng)當(dāng)在省消協(xié)的報(bào)告中得到體現(xiàn)，以改變現(xiàn)在公開(kāi)的報(bào)告中只有有關(guān)受理投訴并解決的情況，而且，通過(guò)公布報(bào)告的方式可以引入輿論監(jiān)督，以督促消費(fèi)者公益訴訟的落實(shí)。

3.1.2 加強(qiáng)消費(fèi)者協(xié)會(huì)的專業(yè)能力

筆者認(rèn)為，作為一手線索接收者，消費(fèi)者協(xié)會(huì)的人員至少需要從眾多消費(fèi)者的投訴中甄別出可以提起消費(fèi)者公益訴訟的線索，所以對(duì)消協(xié)的相關(guān)工作人員的進(jìn)一步培訓(xùn)是必須的。

首先在現(xiàn)有人員配置方面，消費(fèi)者協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)微調(diào)工作重心，劃出專門的人員負(fù)責(zé)消費(fèi)者公益訴訟及相關(guān)法律部門的工作，一定程度上調(diào)整他們的全部的工作中心都集中于投訴的受理與解決。而對(duì)這一部分人員，應(yīng)做出特殊要求，對(duì)他們法律知識(shí)的培訓(xùn)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步依托于當(dāng)?shù)氐闹攸c(diǎn)院校對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行培訓(xùn)。同時(shí)，不應(yīng)當(dāng)僅限于《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等日常所能涉及的方面，應(yīng)當(dāng)加入《民事訴訟法》知識(shí)的培訓(xùn)。而且在招錄新人時(shí)，筆者認(rèn)為，可以將消費(fèi)者保護(hù)協(xié)會(huì)法務(wù)部門工作人員的招考納入“通過(guò)法律職業(yè)資格考試”的條件，通過(guò)提高新成員的專業(yè)素質(zhì)，也可以激勵(lì)原有工作人員堅(jiān)持不懈的提高法律素養(yǎng)，并逐漸的完成人員的更新?lián)Q代，這種方式不僅有利于消費(fèi)者公益訴訟工作的開(kāi)展，還可以提高消協(xié)法務(wù)人員整體的法律素質(zhì)。

同時(shí)深化與大學(xué)的合作，切實(shí)發(fā)揮專家委員會(huì)的作用，為了調(diào)動(dòng)專家團(tuán)隊(duì)的積極性，消費(fèi)者協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)給付專家論證的費(fèi)用，以便更好的履行公益訴訟職能，在討論時(shí)除了相關(guān)院校的專家外，可以將市場(chǎng)監(jiān)管部門、律師的專業(yè)人員納入專家委員會(huì)，形成專家意見(jiàn)，進(jìn)一步彌補(bǔ)消協(xié)專業(yè)知識(shí)和人員的不足。

3.2 “取證難”問(wèn)題與消費(fèi)者公益訴訟沖突的解決構(gòu)想

如何解決消費(fèi)者公益訴訟落地難的問(wèn)題，如何解決取證難的問(wèn)題，可以借鑒環(huán)境公益訴訟和食品公益訴訟的經(jīng)驗(yàn)。為了解決取證難的問(wèn)題，可以提起刑事附帶民事訴訟，公安部門、檢察部門已經(jīng)協(xié)同將主要證據(jù)固定完畢，嫌疑人已落網(wǎng)，需要額外固定的證據(jù)很少。對(duì)比食藥環(huán)境領(lǐng)域的一批罪名，消費(fèi)者公益訴訟也有“生產(chǎn)銷售偽劣產(chǎn)品罪”，“侵犯?jìng)€(gè)人信息罪”等適合提起公益訴訟的罪名，檢察機(jī)關(guān)可以從此方面進(jìn)行嘗試。雖然刑事附帶民事公益訴訟在理論界仍存在爭(zhēng)議，但是消費(fèi)者公益訴訟正處在開(kāi)始運(yùn)行、積累經(jīng)驗(yàn)的階段，刑附民的公益訴訟不失為一條可以探索的道路。

此外，應(yīng)該加強(qiáng)消協(xié)系統(tǒng)內(nèi)部的協(xié)作，當(dāng)一個(gè)案件涉及到全國(guó)若干省份時(shí)，所涉及到的省消協(xié)應(yīng)當(dāng)通力合作，必要時(shí)，中國(guó)消消費(fèi)者協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)就相關(guān)的事由進(jìn)行協(xié)調(diào)。確保在出現(xiàn)跨省調(diào)查需要時(shí)，各消費(fèi)者協(xié)會(huì)配合良好，在調(diào)查中應(yīng)當(dāng)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，及時(shí)交流證據(jù)等重要信息，必要的時(shí)候，相關(guān)省份的省消協(xié)可以在起訴時(shí)，作為共同原告一同出席。其次，省級(jí)消費(fèi)者協(xié)會(huì)可在司法行政部門等相關(guān)部門的協(xié)調(diào)下加強(qiáng)與律所的合作，利用消協(xié)和相關(guān)律所在當(dāng)?shù)氐牧α浚餐逃懹嘘P(guān)取證的問(wèn)題，作為回報(bào)，律所可在參加省級(jí)評(píng)優(yōu)，參與政府法律顧問(wèn)招標(biāo)方面得到優(yōu)先考慮，爭(zhēng)取形成律所和消協(xié)的良性互動(dòng)，共同探索出一條消費(fèi)者公益訴訟取證的新道路。

4 結(jié)語(yǔ)

我國(guó)理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)消費(fèi)者公益訴訟的期望還是十分高的，渴望通過(guò)消費(fèi)者公益訴訟的方式，彌補(bǔ)一部分行政監(jiān)管的疏漏，更好地維護(hù)廣大消費(fèi)者的合法權(quán)益，但同其他新制度一樣，在剛開(kāi)始落實(shí)缺少制度保障和案例指導(dǎo)時(shí)，難免會(huì)存在問(wèn)題。現(xiàn)在的問(wèn)題是，如何激勵(lì)消費(fèi)者公益訴訟有關(guān)主體積極履職，這需要一系列的制度保障，有待于理論進(jìn)一步論證和探索。筆者也期待相關(guān)配套的詳細(xì)制度盡快出臺(tái)，讓消費(fèi)者公益訴訟制度更好地發(fā)揮它應(yīng)有的功能