消費者協會在民事消費公益訴訟中的困境與對策初探

西北政法大學法律碩士教育學院 張澤宇

消費民事公益訴訟作為新《消費者權益保護法》確定的新制度之一，它是為了彌補消費者維權時遇到的在信息和專業知識方面的缺失，更好地維護個體消費者權益和維護公共利益的長遠考慮，《消費者權權益保護法》和《民事訴訟法》將提起公益訴訟的權利授予省級以上消費者協會和檢察院。消費者協會近些年已經有一些行動，但是在實踐中遇到了許多困難。

1 消費者公益訴訟的現實困境

1.1 消費者公益訴訟的實踐現狀

最近幾年，經濟的不斷發展使得消費糾紛逐漸增多，直接體現為各地消費者協會收到的投訴量越來越大，而且我國近幾年發生了若干起大規模的產品質量不合格問題[1]，而在這些案件中，個人消費者維權大多以失敗告終。正是由于種種情況，促成了《消費者權益保護法》的修改。

我國《消費者權益保護法》修改之后，正式授予了省級以上消費者協會和人大常委會授權的組織（但現在人大常委會尚未授權組織）對侵犯到不特定消費者的侵權案件可提起公益訴訟的權利。2015 年上海市消保委就手機預裝軟件不可選擇、不可卸載的侵犯消費者權益案就是消費者公益訴訟的一個案例。2019 年最新發布的最高人民檢察院關于開展公益訴訟檢察工作情況的報告中也指出，全國公益訴訟214740 件，其中消費者保護領域尚無一案（食品公益訴訟在傳統上不屬于消費者公益訴訟）。在這兩年最高檢發布檢察公益訴訟十大典型案例中，僅有一例有關消費者信息保護的一個訴前程序的案件。筆者通過檢索“消費者權益”關鍵詞民事案由有4140 份判決書，且大多數判決書以消費者敗訴告終，以上的種種情況說明，我國的消費者權益訴訟幾乎處于停頓狀態，尚未在實踐中得到落實。

2 消費者公益訴訟困境原因探析

2.1 以消費者協會為視角

2.1.1 積極性不足

在我國消費者公益訴訟中，消費者協會如果想完成一個完整的公益訴訟，需要投入大量的人力物力，進行長期的調查工作。此外，就現在的消費者權益訴訟而言，一般僅限于支持停止侵權相關的內容，并不支持賠償內容，消費者協會無法從中得到任何利益，還要在案件辦理的過程中進行不斷的經濟投入。而消費者權益保護組織作為一個社會組織，組織相對松散，考核也相對寬松，且主要任務是處理消費者投訴，對消費者公益訴訟的履職情況并未受到重視，因此消費者協會提起消費者公益訴訟的動力有限[2]。

2.1.2 專業人員的缺乏

首先消費者權益保護協會要面對的是專業技能的問題，消費者權益保護組織名義上是民間組織，但由于費用主要來自于撥款，人員招考也和一般的事業單位別無二致。這就決定了消費者權益保護協會和一般的事業單位并無區別。而公益訴訟從線索的甄別，到調查收集證據，再到之后的起訴環節都是極其專業的過程。雖然消費者協會的人員由于工作的原因會進行法律知識的充實培訓，但也主要針對日常消費者投訴，解決糾紛等方面，缺乏相關的專業人員。雖然近幾年許多省份的消費者協會加強了與律所和院校的合作，成立了顧問團隊，但由于其主要是兼職人員，做咨詢之用，只能協助消費者權益保護疑難糾紛的處理，并不能完全彌補消費者權益保護機構專業人員的不足[3]。另一方面，就消費者公益訴訟這個新興領域而言，很多律所尚未有公益訴訟的專門律師。且公益訴訟普遍涉及面廣，時間較長，很多律所對受領此項業務的積極性十分有限。

2.1.3 取證困難

隨著經營者和平臺的多元化，特別是線上銷售平臺的迅速發展，消費者侵權案件往往涉及到數個省市乃至全國，這就造成了取證上的困難。某一個省的消費者協會需要跨省收集證據時，能否得到其他省份相關部門的配合尚未可知，若得不到相關省份部門的配合，取證工作將會無法進行，從而讓工作陷入停頓[4]。而且消費者公益訴訟往往跨度時間長，涉及人數多，普通消費者在受到侵害之后，對于收集哪些證據、如何收集證據并不了解，許多原始證據一旦流失，后期很難收集，這為后期訴訟過程中的舉證造成了很大困難。而且，就公益訴訟本身而言，有關證據收集的工作非常繁瑣，而且極具專業性，這對專業律師來說都有一定的困難，更不用說法律專業人員并不充足的省級消費者協會[5]。

3 消費者公益訴訟困境對策

3.1 增強消費者協會處理公益訴訟的動力和能力

3.1.1 建立激勵機制

第一，可以參考在環境公益訴訟中的有益嘗試。在海南已經試行了環境公益訴訟專項基金制度由省級政府撥款，專款專用的制度。這對于消費者公益訴訟有很大的借鑒意義。設立消費者公益訴訟基金，專款專用是一個很好的嘗試。這筆基金不僅可以用于公益訴訟本身，還可以獎勵在消費者公益訴訟領域履職優秀的消協和個人，進一步調動有關人員的積極性。這筆基金的來源可以來自于我國行政機關[6]。

第二，建立年度消費者公益訴訟履職考核評估機制，由相關行政部門對消費者協會履行公益訴訟職能的情況進行評估，對于履職優秀的消協進行獎勵，對于消極履職的消協在年初預算方面減少預算批準，以刺激省級消費者協會積極履職。

第三，應當要求省消協在年終報告中列明消費者公益訴訟的內容。消費者公益訴訟是省消協的法定職權之一，應當在省消協的報告中得到體現，以改變現在公開的報告中只有有關受理投訴并解決的情況，而且，通過公布報告的方式可以引入輿論監督，以督促消費者公益訴訟的落實。

3.1.2 加強消費者協會的專業能力

筆者認為，作為一手線索接收者，消費者協會的人員至少需要從眾多消費者的投訴中甄別出可以提起消費者公益訴訟的線索，所以對消協的相關工作人員的進一步培訓是必須的。

首先在現有人員配置方面，消費者協會應當微調工作重心，劃出專門的人員負責消費者公益訴訟及相關法律部門的工作，一定程度上調整他們的全部的工作中心都集中于投訴的受理與解決。而對這一部分人員，應做出特殊要求，對他們法律知識的培訓，應當進一步依托于當地的重點院校對相關人員進行培訓。同時，不應當僅限于《消費者權益保護法》等日常所能涉及的方面，應當加入《民事訴訟法》知識的培訓。而且在招錄新人時，筆者認為，可以將消費者保護協會法務部門工作人員的招考納入“通過法律職業資格考試”的條件，通過提高新成員的專業素質，也可以激勵原有工作人員堅持不懈的提高法律素養，并逐漸的完成人員的更新換代，這種方式不僅有利于消費者公益訴訟工作的開展，還可以提高消協法務人員整體的法律素質。

同時深化與大學的合作，切實發揮專家委員會的作用，為了調動專家團隊的積極性，消費者協會應當給付專家論證的費用，以便更好的履行公益訴訟職能，在討論時除了相關院校的專家外，可以將市場監管部門、律師的專業人員納入專家委員會，形成專家意見，進一步彌補消協專業知識和人員的不足。

3.2 “取證難”問題與消費者公益訴訟沖突的解決構想

如何解決消費者公益訴訟落地難的問題，如何解決取證難的問題，可以借鑒環境公益訴訟和食品公益訴訟的經驗。為了解決取證難的問題，可以提起刑事附帶民事訴訟，公安部門、檢察部門已經協同將主要證據固定完畢，嫌疑人已落網，需要額外固定的證據很少。對比食藥環境領域的一批罪名，消費者公益訴訟也有“生產銷售偽劣產品罪”，“侵犯個人信息罪”等適合提起公益訴訟的罪名，檢察機關可以從此方面進行嘗試。雖然刑事附帶民事公益訴訟在理論界仍存在爭議，但是消費者公益訴訟正處在開始運行、積累經驗的階段，刑附民的公益訴訟不失為一條可以探索的道路。

此外，應該加強消協系統內部的協作，當一個案件涉及到全國若干省份時，所涉及到的省消協應當通力合作，必要時，中國消消費者協會應當就相關的事由進行協調。確保在出現跨省調查需要時，各消費者協會配合良好，在調查中應當全國聯網，及時交流證據等重要信息，必要的時候，相關省份的省消協可以在起訴時，作為共同原告一同出席。其次，省級消費者協會可在司法行政部門等相關部門的協調下加強與律所的合作，利用消協和相關律所在當地的力量，共同商討有關取證的問題，作為回報，律所可在參加省級評優，參與政府法律顧問招標方面得到優先考慮，爭取形成律所和消協的良性互動，共同探索出一條消費者公益訴訟取證的新道路。

4 結語

我國理論界和實務界對消費者公益訴訟的期望還是十分高的，渴望通過消費者公益訴訟的方式，彌補一部分行政監管的疏漏，更好地維護廣大消費者的合法權益，但同其他新制度一樣，在剛開始落實缺少制度保障和案例指導時，難免會存在問題。現在的問題是，如何激勵消費者公益訴訟有關主體積極履職，這需要一系列的制度保障，有待于理論進一步論證和探索。筆者也期待相關配套的詳細制度盡快出臺，讓消費者公益訴訟制度更好地發揮它應有的功能