邁向共生治理：新時代民族地區社會治理困境的破解之道

【摘 要】新時代民族地區社會治理實踐以新問題和新理念互伴而展開。鑒于對傳統社會治理模式的反思，共生治理以“人與社會共生”為研究的邏輯起點，通過塑成共生理念、調適共生關系、構建共生模式、重置共生秩序為主要策略回應，能夠為新時代民族地區社會治理所面臨的公共精神缺失、治理目標與實踐的脫嵌、治理資源碎片化、社會潛在風險與復雜社會問題交織等主要困境的解決提供了嶄新路徑，以此來推動和實現民族地區社會治理的現代化。

【關鍵詞】共生治理;新時代;民族地區;社會治理

【作 者】周濟南，湘潭大學公共管理學院2019級博士研究生。湖南湘潭，411100。

【中圖分類號】D63? 【文獻標識碼】A? 【文章編號】1004-454X（2021）05-0040-0009

一、問題立論與提出

民族地區社會治理既是國家社會治理的重要組成部分，也是構建社會治理新格局、維護良好社會秩序的重要支撐，更是實現社會治理現代化的關鍵一環。在城市化快速發展的浪潮下，民族地區內外部環境也發生了重大變化，主要表現有兩點：其一是民族地區社會治理與國家社會治理之間存在著普遍性和特殊性相統一，即由于經濟發展和地理位置差異，所產生的社會問題與發達地區有本質區別，但又與國家社會治理存在著內在關聯。其二是民族地區對外互通、互融程度不斷加強，民族地區與非民族地區的人口流動也在加強，由此而引致民族地區社會治理的主體、客體目標、內容、模式等方面的變化。當前民族地區社會治理中的新問題、新矛盾和新風險并存，讓人們更加深刻認識到社會共生是人的基本存在方式，人與社會的關系更加緊密，這既是對民族地區社會治理的考量，也是研究社會治理現代化的邏輯起點。因此，對民族地區社會治理的研究應轉視于對社會共生系統的邏輯分析。從黨的十九屆四中全會提出的“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”[1]30到黨的十九屆五中全會指出的“完善社會治理體系，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系，完善基層民主協商制度，實現政府治理同社會調節、居民自治良性互動，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”。[2]這不僅表征了黨和政府對社會治理理念和治理方式創新，也是對社會治理系統中共生關系存在的肯定。尤其是在我國新冠肺炎疫情防控中，從中央到地方再到社區和鄉村，依靠黨的領導、政府主導、社會廣泛參與，在短時間內形成了全民疫情防控網絡，最終取得了疫情防控的階段性勝利，向世界人民講述了“中國故事”，詮釋了“中國抗疫精神”，從實踐層面和效果層面證實了社會問題的解決需要踐行“人與社會共生理念”和建立社會治理共同體。目前國內對民族地區社會治理的研究主要聚焦兩個方面：一是聚焦于治理理論視角，即如何集體行動的實踐機制或者路徑分析;二是治理工具視角，如何利用最新治理技術的模式探討。既有的研究文獻不乏真知灼見，卻忽略對民族地區社會治理系統性和整體性的探討，鑒于對傳統社會治理理念和治理模式的反思，共生治理以“人與社會共生”為邏輯起點，引拓出人與社會共生共在的理念，并認為社會治理是一個需要政府、社會組織、公民等多元主體，達共識、形網絡、共行動、同擔責以達成良好合作的系統過程。具體運行應以超理性的公共精神和公共信任為共生基礎，以相互合作建立共治網絡，以法治、德治和自治相融合規范共生秩序。鑒于此，以共生治理為視角探討民族地區社會治理的未來路徑，對創新社會治理方式和社會治理模式具有重要的理論和實踐意義。

二、理論依據：共生治理的緣起及實踐

“共生”（Symbiosis）一詞始源于古希臘語言序列，而對于共生現象的學術研究肇始于生物學領域，1879年德國真菌學家德貝里首次提出并將其定義為不同生物種屬基于某種利害關系密切地生活在一起，斯格特認同德貝里的定義并指出“共生是兩個及以上的生物在生理上相互依存達到平衡的一種狀態”[3]58。此后，“共生”這個概念在社會科學領域得到借鑒并作為研究人類社會的一種新視角。二十世紀五十年代以后，在資本主義后福特式生產體系形成和大科學模式發展兩種社會變遷過程的推動下，科學與社會秩序的共生現象方興未艾，以科學理性重塑自然的過程與形成社會秩序緊密交織，很多學者研究提出構成性共生、互動共生、共生秩序的工具以及影響因素等理論。自此，共生理論以自然和人文科學交叉的技術科學為公共行政學和政治學提供了新的研究視角。

縱觀我國幾千年的歷史文化長河便可發現，共生理念的萌芽和發展皆遵循顯著的歷史邏輯，最早能夠體現“共生”這一思想的文字記載可以追溯到《禮記·禮運》大同章中“大道之行也，天下為公……是謂大同”，此外還有“圣無外，天亦無外者也”“達則兼濟天下”等都是古代先輩對共生理念和情懷的憧憬和探索，這為共生治理的實踐奠定了厚重的文化根基。當代以來，國內對于“共生理論”的研究發軔于經濟學領域，繼后逐漸拓展到人文社科領域。二十世紀九十年代末，我國經濟學家袁純清先生首次把生物學的共生概念和理論拓展于經濟學領域，從共生單元、共生模式、共生環境等方面系統地闡釋了小農經濟中的共生本質，并提出共生理論的分析框架。此后，胡守鈞教授在《社會共生論》一書中從社會存在理論的視域提出“社會共生論”并認為“社會共生”是人與社會發展的必然趨勢。柯紅波等在《共生型治理：基層社會治理創新的“凱旋模式”》一書中以杭州凱旋街道的治理為例，提出“從共通理念、共識文化、共榮團隊、共治機制、共享平臺建構共生型治理的新模式”[4]1。由此可見，共生理論肇始于生物學科領域，發軔于經濟學領域，其范疇業已被相關學者拓展于社會學、民族學、哲學、公共管理學等學科，這充分表征共生現象的普遍性和理論的普適性。在后工業化轉型和現代化迅速推進的過程中，不確定因素和風險交織出現，如何應對復雜社會公共事務，協調公共利益，維持社會和諧穩定發展成為了推進國家治理現代化和社會治理現代化的重大考驗。因此，在社會公共事務的治理中，如何調適多元治理主體以實現合作成為社會治理的重要議題，而共生理論為解釋如何調適政府和市場及公民社會等多元主體關系，共同參與社會治理實踐提供了一個嶄新視角。

三、耦合解析：共生治理在新時代民族地區社會治理中的契合性

（一）共生治理的出場：時代回應和傳統社會治理模式的反思

“經濟建設”和“社會建設”形如承載國家發展的“兩條腿”，改革開放40多年以來，我國始終把“經濟建設”作為國家發展的中心，社會管理大多依附于經濟發展，造成“經濟建設”這條“腿”發育過粗，而“社會建設”這條“腿”發育過細，阻礙了國家的全面協調發展。在改革開放初期，民族地區社會建設的內容和問題相對簡單，但隨著經濟社會的迅速發展帶來了社會結構的巨大轉變，諸如環境污染問題、人口發展問題、貧富差距、城鄉發展差異、利益分配不均等問題疊加累積出現，加劇了社會矛盾，尤其是民族地區的經濟快速發展伴隨著時空復雜性和整體不確定性的迅速增大，諸多社會治理問題之間相互聯系、彼此纏繞且時刻處在變化之中，系統中“單元的命運以及它們與其他單元的關系會受到在其他地方和較早時期發生的互動的強有力影響”[5]76～77，因此，人與社會間的關系已成為民族地區社會治理中所不能回避的關鍵議題，對民族地區社會治理的研究視線也應轉向人與社會共生共在的問題。黨的十九屆四中全會指出：“必須加強和創新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”[6]，這正是對我國當前社會治理實踐充分研判的結果。時代變革帶來的新問題和新矛盾導致了民族地區社會治理的復雜性亟需一種行之有效的治理范式給予回答，而共生治理正是針對這一訴求的理論回應。從理論范式發展的歷史邏輯來看，行政學在百余年的發展和演變歷程中所出現的三次“范式”轉換，即“從公共行政學到新公共行政學再到（新）公共管理學的三次重大突破”[7]，這也帶來了研究內容、方式、方法的轉變。但是，各種范式之間還是存在著共同點，即都研究政府組織與其他社會組織、社會個體之間的關系。[8]從傳統公共行政到公共管理學范式實現了由“單中心管理”向“多中心治理”行政價值的轉變，層級關系實現由“自上而下控制”向“上下結合的溝通合作”的轉變。

從社會治理模式來看，民族地區的社會治理模式一般基于社會治理過程中決策制定實施以及組織間的互動方式來進行界定和區分。具體可以歸納為科層治理和市場治理以及網絡化治理，但這三種模式都無法有效解決在轉型期民族地區出現的棘手化社會問題，而這些社會問題的共同特點則是跨越組織的傳統管轄區并且虛化公共部門與私人部門之間的傳統邊界，使得政府、市場、社會任一主體都無力獨自實現此類社會問題的有效治理。[9]1共生治理以生物學視角來建構治理的系統和過程，強調社會系統間的共生關系，這種相互吸引、合作、補充與促進的共生關系表征了社會的共生現象，以彌合國家與社會背離的鴻溝為指向，力圖破解以行政主導的社會管理和以自治取向的社會重建的二律背反，在競爭與合作中走向社會治理的互惠共生。

（二）共生治理在新時代民族地區社會治理中的契合：三個維度詮釋

首先，共生治理把“人與社會關系”作為研究基點，有助于重塑民族地區社會治理共同體理念。審視我國社會治理的研究，學術界主要聚焦于社會治理工具的理性選擇、治理工具創新、治理機制構建等方面，但倘若只關注治理工具或者治理機制，而忽視把“人和社會”關系作為社會治理研究的基點，可謂是一種遺憾。在新時代民族地區社會治理中，“人人都是參與者，人人都是治理者，人人都是責任者，人人都是利益共享者”已經成為社會治理的新理念。從本質上講，民族地區的社會治理是一項系統工程，達到理想狀態的社會治理必須對參與社會治理的多元主體要素進行理念的共通與共識。理念的共通和共識對行動主體具有引導和規范作用，但理念的共通和共識又有一個基本前提，那就是對個體公共精神的培育。改革開放以來，我國行政體制改革幾乎是與經濟體制改革相伴而進行的，但是重經濟建設輕社會管理造成公民社會的發育不夠成熟，民族地區的傳統習俗、行為規范受到沖擊，社會關系的“民族性”逐漸弱化，經濟發展衍生出的利益至上的社會價值導向也在社會蔓延，政社民三者之間的關系調整相對不夠充分。即便政社民之間有合作，在職責劃分和責任承擔方面也常出現“相互甩鍋”“推諉扯皮”“形式主義”等現象。共生治理理論認為，人的社會活動所產生的負外部性活動是社會治理客體的重要組成部分，因此對這些問題的治理需要“解鈴還須系鈴人”思維，在民族地區的社會治理中應將公共性和公共精神作為民族地區社會治理系統的基礎和核心以調適個體與社會的關系。公共性作為多元主體合作治理的價值支撐，它的生成與培育有助于形成一股凝聚力，吸引社會各種力量共同參與民族地區的社會治理，這將有利于公共性的產生和供給，并對公共精神進行再審視，從而實現政府部門與社會自組織的有效銜接和良性互動，促使各主體協商合作進行治理，有助于成功塑造共建共治共享的社會治理格局。[10]

其次，共生治理充分肯定民族地區社會治理的主體性價值，有利于對多元治理主體的賦權和賦能。其實，社會治理的本質就是政府與公民社會關系調整的過程，通過建立政社民互動關系，借助于科學合理的治理工具與技術，以解決社會問題和維護社會秩序。二十世紀九十年代治理理論的興起，沖擊了以“政府本體論”的傳統公共行政學的研究范式，開啟了所謂的“治理時代”，羅茨（R.A.W.Rhodes）將治理概括為兩條路徑：國家中心和社會中心，從國家中心論出發，治理是政府通過伙伴關系把社會中其他行動者納入公共管理之中;而社會中心論中治理強調依靠社會各行動者之間的自主協商，政府與其他部分一樣是政府的參與者，而不是依靠權力對這種公私伙伴關系進行主導。[11]156因此，國家社會關系調適的關鍵在于對社會治理主體價值的肯定。然而，縱觀民族地區社會治理實踐都難脫離理性官僚制下的強行政弱治理窠臼和對社會治理主體價值的忽視，這背離了社會治理的本質要求。而共生治理理論認為社會系統如同生物系統與子系統都是相互依賴，互為補充以促進社會系統的良好運行。共生治理作為研究治理范式的新路徑，在主體治理關系層面它并不否定治理所倡導的多元共治，而是對理性官僚制的消解和對多元主體價值本質的強調及再認識，其治理過程是通過外度（制度和法律）和內度（公共精神和合作文化）的相融合，系統地調適各治理主體關系，構建共生型治理模式，實現國家與社會關系的融合和共生。

最后，共生治理強調通過合作來建構民族地區社會治理主體的共生關系，有利于社會治理效益和效能的提升。在后工業化時代和理性官僚制的運作下，面對日益復雜的社會問題，政府理所當然對公民社會的治理地位給予肯定和合法性的承認，因此政府與公民社會的關系一直是治理領域研究的重點，然而這一研究過程并沒有理論建構得那么和諧，政府對于“他者”的關系一直處于碰撞與博弈之中。尤其是在現代民族—國家框架下，政府治理作為一種由中心向邊緣擴散的力量，必須發揮它應有的作用，而社會自治作為一種由邊緣向中心匯聚的力量，也應積極地參與到治理行動之中。[12]但我國社會組織的發展具有較強的依附性，具體表現為社會組織的發展必須在政府承認其合法性的前提下，才能行使其相關職能和展開社會活動，這在一定程度已經表明政府與“他者”在合作關系上的地位并不平等，進而導致政會（社會組織）合作無法平等地開展，因此合作治理效果和效能就無法有效釋放。共生治理強調：“單元與系統的共生關系和主體共治”，即政府與“他者”的主體關系不是科層關系也不是行政命令關系，而是一種合法性與地位同等的關系，在組織結構上具有扁平、行動靈活的特征，在政府職能上也強調從“命令—控制”為主導邏輯的行政職能轉向以“指導—支持”為主導邏輯的治理職能的軌道上來。[13]為此，在處理棘手的社會問題過程中，政府應以共同擔責、多方平等協商為其行動指向、以法治和公共信任為合作的向度與其他主體實現合作。

四、樣態呈現：新時代民族地區社會治理的主要困境

（一）理念層面：公共精神的不足

治理理論興起于二十世紀九十年代，是當前社會科學研究的熱點理論，它突出強調在國家公共事務治理中政府、社會組織、公民大眾以平等身份參與并形成彼此之間相互依賴與相互合作。而就社會治理的本質而言，也蘊含著主體多元參與、民主協商、責任共擔等諸多公共性的價值原則。然而，縱觀民族地區社會治理實踐可以發現：政府本希望可以激發社會大眾參與社會治理，但社會原子化現象阻礙了人們公共精神的釋放。究其原因，既有我國傳統的政府管理模式影響下“小政府”和“大社會”的社會本位治理格局還停留在概念化的層面，導致社會組織發展仍受制于政社關系混沌、邊界模糊而不利于公共精神的培養和釋放，也有邊疆民族地區歷史演變中因戰爭沖突頻仍而形成閉合的文化環境導致民族主義思想嚴重，尤其是邊疆民族地區作為意識形態斗爭的前沿陣地，境外恐怖組織通過篡改曲解民族宗教信仰中的教義和通過網絡滲透宗教極端思想威脅了民族認同感，同時公民社會發育尚不健全背景下，高速的經濟發展帶來的人口快速流動對原有社會結構與公民個人精神的沖擊，人們的“自利主義”“利己主義”和“與我無關主義”的思維在潛移默化地改變著人們的行為，甚至誘發社會紐帶松弛、人際間的不信任和人際關系弱化、社會失范等諸多風險。參與公共事務治理的積極性和主動性疲軟無法與當前民族地區社會治理的需求相匹配，即便是在“共建共享共治”的社會治理機制作用下，社會公眾的公共精神因沒有完全激發和釋放，民族地區群眾參與社會治理過程顯得十分被動，這反而加重政府在社會治理的主導責任，也讓民族地區多元合作社會治理的模式冠以“流于形式”之名。因此，如何以公共精神的培養來超越單個的民族認同，整合國家認同和民族認同以融入高速發展的中國社會并進而鞏固中華民族共同體意識是民族地區社會治理需要解決的一個重要問題。

（二）主體合作層面：治理目標與實踐的脫嵌

黨的十八屆三中全會以來，治理理念逐漸在我國社會管理中得以確立，治理理念在主體上強調政府與公民社會良好合作，共同治理。黨的十九屆五中全會指出，發揮群團組織和社會組織在社會治理中的作用，暢通和規范市場主體、新社會階層、社會工作者和志愿者等參與社會治理的途徑。[14]多元治理體制或者治理方式的嵌入為我國社會治理提供了嶄新的實踐，并取得一些經驗和效果。不論是社會管理還是社會治理都是為了維護社會良好秩序，對公民社會領域的社會組織、社會事務和社會活動進行規范和協調以實現對社會管理的善治。然而民族地區受自然環境和人文因素的影響，常常出現治理目標與治理實踐的脫嵌現象，這似乎讓看似理想化的政府主導多元合作治理顯得沒有那么美好。究其原因，首先是民族地區囿于傳統政府管理體制和方式中的慣性，“政府本位”和“社會本位”理念尚未轉換，治理方式仍是重管理輕合作與協商。歷史上民族地區由于遠離國家發展的中心地區，經濟發展相對滯后，交通閉塞，信息交流不暢，落后的教育水平、濃厚的宗教信仰和保守的思想觀念等客觀現實使得民族地區社會仍側重于將社會維穩和規避社會不穩定風險作為政治目標，具有一定的合理性，行政組織與社會自治組織共治的社會治理行為也是為了實現政府的管理目標和任務，這實質上是在壓力型體制下“經濟人”假設的實踐驗證和對傳統行政的路徑依賴。換言之，政府在民族地區治理實踐中的本位思想就是其行政權力壟斷社會治理場域，這種治理導向衍射出社會組織參與社會公共事務管理的渠道受阻和信息的不對稱以及公民參與社會治理態度的冷漠，長此以往，政府主導的多元合作進程遲緩，最終表現為民族地區社會治理失靈。其次，民族地區社會的深度轉型使個體與集體的分離張力加大，產生集體行動的困境。雖然多元治理主體的網絡是糾正政府治理失靈的有效途徑，但民族地區社會利益分化、個體主義盛行與尚未發育成熟的公民社會同轍并驅，弱化了在社會治理中已經形成的多元主體合作共治的功能，束縛了合作治理的效能，從而出現民族地區治理目標與實踐脫嵌的現象。如何在中央政府的管理范圍內協調政府與社會、個人與集體之間的關系，在加強黨的領導的同時充分發揮民族地區的活力，是亟需解決的重大時代課題。

（三）資源整合層面：社會治理資源的碎片化

改革開放40年來，經濟發展帶來的東西部發展不平衡、農村發展不充分的負外部性和互聯網這一“放大鏡”的雙重影響割裂了民族地區社會治理的資源，政府在社會治理實踐中弱點逐漸顯現，其中社會治理資源的碎片化已經成為民族地區社會治理的主要困境之一。所謂社會治理資源碎片化是指現有的社會治理政治資源和社會治理構成要素資源難以維持社會秩序和無法實現社會善治的目標。首先，民族地區社會治理資源的碎片化主要是政府部門間因條塊分割導致的各自為政、信息孤島以及社會組織和公眾參與性不足等問題，在一定程度上降低了政府部門間的協同性。從治理角度來講，首先是社會治理主體協同性較弱，這主要體現在政府與政府部門之間邊界不清、權責不明，存在機構重疊和職責交叉的情況。基層政府部門之間缺乏溝通和合作，甚至產生隔閡和沖突，“部門主義”意識強，常常出現治理的重復化和空白化。[15]其次是政府與社會組織之間的關系和職能邊界模糊、信息不對稱而產生的治理責任不清、治理效果不彰等問題。最后是價值和利益多元分離了公共信任。曼瑟爾·奧爾森在《集體行動的邏輯》一書中對集體利益作了區分，奧爾森認為，集體利益可以分為兩種，一種是相容的（inclusive），另一種是排他性的（exclusive）。[16]86個體與集體利益不相容引發社會治理問題的多重交織，新的問題和不穩定因素一直縈繞于社會治理的過程，治理效果卻不盡人意，由此更是導致公民與政府間公共信任的打折，使民眾開始對政府主導的多元治理中的社會組織參與、購買性公共服務、合同外包等方式的機制產生懷疑。在當前我國社會治理實踐中，多元主體的網絡化治理體系和多中心的治理關系已經逐步形成，而這種多中心的社會治理關系也在進一步驗證集體行動的必然邏輯即行動困難，政府、市場、社會組織、公民之間的治理邊界模糊，弱化了社會治理應有的效率和效能。

（四）場域轉換層面：社會新形態堆積潛在社會風險

社會治理場域是社會治理的介體和社會治理內容的外部環境與基礎，對治理對象的活動空間范疇和社會事務的類型有著重要的影響。轉型時期的中國社會是一種帶有中國特色、相對典型的“風險社會”，它蘊含著各種顯性與隱性的風險因素，這些風險因素在轉型時期以共時態的方式并存并威脅著社會秩序的健康發展。[17]12互聯網快速發展和信息化席卷全球導致后工業社會向信息社會的時代轉變，擁有網絡結構的新社會形態在打破不同歷史階段中生成的地域與族域邊界的同時也堆積了潛在的社會風險，將沖擊和挑戰政府傳統治理理念中自上而下的信息內部系統和封閉的治理過程，從而導致民族地區社會治理的失靈，其主要表現為社會問題的動態發展與政府靜態治理過程發生著前所未有的碰撞，使政府面對新的問題的時候變得有點應接不暇，引發政民互信等問題，考驗著政府對于信息收集、分析、預判、決策的能力，加劇了社會治理的不穩定風險。首先，在新的社會形態和場域，人人都是信息的發布者、傳播者和擁有者，但在互聯網領域占據領導地位和話語權的西方國家打著所謂信息自由的幌子借助互聯網支配、干涉其他國家，加大意識形態滲透以爭奪基層和下一代，正確和非正確信息的大量傳播增加了民眾信息辨識難度，給民族地區社會治理帶來諸多隱患。例如2020年初的突發性新冠病毒公共衛生安全事件，事件起初與之相關的“是否存在人傳人”的真假信息在互聯網廣泛傳播，刺激著民眾的神經，個別部門對互聯網信息處理的遲緩在一定程度上造成了社會的恐慌和社會秩序的錯亂。其次，場域潛移默化地演化著社會治理的價值目標、內容、對象、重點和所期望達到社會治理目標的方式和方法。民族地區作為多民族聚居區、欠發達地區，每個民族都有自己獨特的傳統文化和合理的利益訴求，如果社會轉型過程中無法正確處理好改革與發展的關系，沒有切實維護好不同民族的經濟利益，沒有處理好歷史遺留問題，發展較慢的民族會產生相對剝奪感和心理失衡感，從而引發民族矛盾和沖突，這些問題考驗著轉型期政府的社會治理能力。

五、邁向共生治理：新時代民族地區社會治理困境紓解的路徑

伴隨著民族地區的社會轉型，影響社會穩定的風險日益加大，許多新問題、新矛盾、新風險疊加交織使得民族地區社會治理面臨重大的挑戰。黨的十九屆四中全會指出建設“人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”，這從國家層面表明了社會治理是一個相互依存、相互合作、相互彌合的共生關系系統，這為邁向共生治理提供了政策依據。為此，共生治理為新時代的民族地區社會治理主要困境的破解提供了具體路徑。

（一）塑成共生理念：以協商民主為形式，培養公眾公共精神

純粹理性的制度安排和政策設計卻難逃社會動態發展而產生的未知性囚牢，奧斯特羅姆在《公共事務的治理之道：集體行動制度的演進》一書通過對“公地悲劇”“囚徒困境”和“集體行動的邏輯”系統分析了公共事務之道的理論模型，得出了人們對公共事務總是持冷漠態度的結論。然而這一結論的實質因素是個體在公共事務面前的公共精神匱乏，個體未能走出自私的束縛以體現在公共性的集體場域之中。因為個體所擁有公共性的程度是政府多元主體進行合作治理和實現治理目標不可否認的前提，其中公共精神便是公共性的具體表現形式。當前我國社會發展以“三化疊加”加速推進，使得民族地區傳統的宗教信仰、意識形態走向某種分化和剝離的狀態，沖擊原有民族價值并呈現多元化的特點，進而導致民族地區的社會治理更加復雜并日益成為影響民族地區和諧穩定的重大變量，而民族地區的穩定則是社會問題及矛盾化解的基本前提。因此，民族地區只有主動預判風險點和把握風險走向，才能將社會矛盾化解在萌芽階段，這便要求以公共精神來維系社會治理多元主體價值，使多元主體價值趨于共同價值，進而促成多元主體的密切合作以洞察潛在的深層次的風險隱患。在當前社會價值多元的宏觀環境之中，對民族地區公眾參與公共事務精神的培養不能只交給社會培養和公眾自我培養，應借助一定的形式。隨著基層協商民主制度的建立和完善，其在基層治理中的優勢不斷彰顯，協商民主具有平等性、理性化和柔性化以及易操作等方面的技術優勢，適應了基層社會解決各種矛盾糾紛的需要，逐步應用到不同的社會領域中去，提供了行之有效的治理之道。[18]因此，將協商民主嵌入到社會治理的決策、執行、監督等過程之中，并以此培養公眾參與公共事務中的公共精神。協商民主在社會治理實踐中的具體運用，如杭州的溫嶺民主懇談會就是“自上而下和自下而上”相結合的治理模式的體現，具體來講民主協商具有兩個主要優點，其一是有助于形成理念共識、目標共識、行動共識。同時，在社會治理中采取政府與社會之間的協商，可以充分說明公眾既是社會治理的主體也是社會治理所指向的對象，有益增強政府與公民的互信，增強治理的合法性。其二有助于激發公眾參與社會治理的熱情，培養公眾的公共精神。因為政府在社會治理中擁有巨大的社會治理資源和強大話語權，有效的民主協商有利于對政府權力的約束，增強公眾在社會治理中的話語權。

（二）調適共生關系：以共識為原則，構建黨建引領的共治網絡

民族地區受區位因素和自然因素的影響，在資金、技術和人才等方面無法與東南沿海相比，但這并不意味著民族地區無需發展、不能發展，相反，民族地區有其獨特的戰略優勢，其和諧穩定不僅是確保政治安全的屏障，也是國家發展的重要保障。在此前提下，如何利用民族地區有限的資源實現社會的健康可持續發展是我們需要面對的重要問題。黨的十九屆四中全會指出“必須加強和創新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”[1]30，將黨建引領作為聯結政府、社會組織、個人重要紐帶，通過在空間和制度的融合，使政府、市場、社會組織、個人等參與社會治理力量得到凝聚，以形成民族地區社會治理的共同體。共生治理認為在社會治理系統中存在著彼此聯系的共生單元，而每個共生單元需要形成協作共識，不斷調適彼此關系才能實現系統共生。治理共識分為價值共識和制度共識，價值共識即指多元主體在某一共同問題上所持的共同態度以及彼此間的公共信任，這是制度共識形成的基礎。制度共識是對未來談判規則的契約，各方“有平等的權利和資格參與對話并發出自己的聲音，并希望這些聲音盡可能地享有平等的地位”。[19]已成為民族地區社會治理的制度共識，但在治理系統中政府、社會組織、公眾等等共生單元的共識尚未形成，時常導致各個單元在共治過程的彼此目標的偏離、行動分化、彼此博弈等現象，影響共治效果。為此，現階段首先需要做的是把各主體聚在一起，就未來的規則通過意見的表達與相互說服形成一致認同，達成制度共識，進而在制度共識的規約下共商未來社區共治的行動計劃，通過反復的博弈與妥協探尋對未來社區治理模式的一致認同。[20]例如廣西田林縣通過在縣、鄉（鎮）、村三級服務點同時分別開通信訪電話，在鄉（鎮）和有條件的村設立微信公眾號和電子信箱，在各村、屯設立傳統信箱，引導村民群眾自愿以電話、微信、書信等多種形式表達訴求，同時將印有信訪電話、電子郵箱、微信二維碼等信息的“民情聯系卡”送達到戶，讓群眾知曉快速表達訴求的渠道，[21]形成了目標共識，推動社會治理的共商共建，有效解決了該地區因復雜的地理居住環境、民族雜居傳統、現實社會關系等問題導致產生社會治理主體參與性不足等問題，并逐漸形成了民族地區社會治理的“田林經驗”。另外需要注意的是在此過程中需要加強黨組織對協商過程的引領和監督，增強協商過程的透明性。

（三）構建共生模式：以互聯網+社會治理為平臺，共享治理資源

構建民族地區社會治理的共生模式有賴于治理資源的聚合和共享，有效的治理資源的整合和分配決定著社會治理共生模式的運作效能。在民族地區社會治理過程中包含政府、社會組織、公眾和市場中組織化的多元主體是在一定的制度安排下形成合作關系，采取共同行動，但現有跨部門的合作常伴隨社會治理資源的碎片化，諸如信息孤島、各自行動、信息傳遞分散化、時效性差等問題而導致合作行動效率較低。同時，除政府以外的治理主體參與不足或行動滯后的現象常有發生，已經成為推動社會治理現代化的主要阻礙。信息技術的迅速發展深刻改變了人們的生活方式、交流方式以及社會形態和社會結構，更是促進了民族地區社會治理工具的更迭和社會治理方式的創新。黨的十九屆四中全會提出把“科技支撐”作為“社會治理體系”的重要組成部分來提升社會治理的“智能化、專業化水平。”因此需要以互聯網+社會治理為平臺，整合共治資源推動社會治理精細化、智能化，增強資源的互通共享程度。首先創設專業性社會治理大數據庫，開發新的信息軟件，政府利用數據架起和其他治理主體的溝通與合作，要及時發布社會治理的動態信息，打破部門間事務信息孤島，整合涉及區域內的資源和信息并實現數據平臺的公開開放，讓社會組織和公眾以及其他社會治理主體及時了解。如貴州省建立“云上貴州”數據收集和平臺是全國首個省級政府數據集聚共享的統一云計算平臺，通過這一云平臺消除部門之間的信息“孤島”，有效整合資源并互聯互通和開放共享，促進了治理能力的提升。其次，在微觀層面以互聯網+社會治理為平臺，建立用數據決策、行動、監督和反饋機制。“互聯網+社會治理”信息平臺的建立，能夠讓社情民意及時到達政府議程，形成動態民意的“最大公約數”精準定位方針政策的基點，實現由“經驗決策”向“依數據決策”的思維轉變，社會治理更加“有數”，逐漸形成用數據說話、依數據決策、遵數據進行治理以增強社會治理的精準性、預見性和公平性，促進社會治理能力的提升。

（四）重置共治秩序：以三治融合為準則，實現有序依序治理

自治、德治、法治三者的相互融合是我國社會治理的基本路徑，也是實現民族地區社會治理有序依序治理和打破現有社會治理秩序錯位和缺位藩籬的重要準則，更是實現民族地區社會善治的重要支撐。民族地區的社會類型大多屬于典型的“非多中心社會”，但隨著經濟社會的發展帶來人口雙向流動性的增加，民族地區人民的思想多元化、目標多級化、訴求多樣化以及經濟發展和社會轉型中的矛盾和問題不斷凸顯，傳統的政府大包大攬治理模式不能滿足民族地區社會治理的需求，易導致政府和民眾彼此之間信任的缺失，甚至是陷入“治理—反復—再治理”的循環怪圈，因此對民族地區社會的善治需要重置治理秩序。共治治理認為社會治理秩序需要多元主體參與的共商共建共治的社會治理格局進行支撐，其支撐的關鍵是對社會共生系統中各治理單元間的彼此依存的活動進行秩序排列。也就是說從政府單一治理到多元共治是政府由傳統管理思想向治理理念的轉變的同時，也需要由人治社會向法治社會轉變并以此來釋放自治力量，這是社會治理的必然趨勢。現代社會是一個利益高度分化的社會，追求自身利益的人們彼此之間發生各種形式的利益沖突是社會生活的常態。要維持社會生活的正常秩序，就必須有社會成員共同認同的社會行為底線，有得到社會成員共同認可的社會關系的調節機制。[22]民主與法治構成工業社會的社會治理基本框架，對這一框架的變革和調整意味著社會以及社會治理建構出發點的調整，因而社會以及社會治理建構的出發點也就不會停留在個人及其人權之上。[23]所以在社會治理實踐中需要單個治理主體有序和有效參與到社會治理之中以實現良序治理。因此以法治與德治為核心建立良好的社會規范體系是有效途徑之一。建立社會行為規范體系，首先需要培養社會治理價值觀。社會治理價值觀是建立社會行為規范體系的核心內容，是社會治理主體對客觀存在的治理價值關系治理價值觀創造活動的反映。治理價值觀一經形成，就以相對定型的觀念模式存在，規范和約束社會治理主體的治理行為，規定社會治理實踐的指向。其次，需要踐行法治理念。多元合作的治理主體有序參與社會治理是檢驗社會治理效能的關鍵所在，而有序參與社會治理不僅需要主觀內在的參與意識，還需要輔以必要的制度規范。依法治規范社會治理主體的行為規范主要表現為法治可以實現政府與各主體的平等對話和平等合作。總之，多元主體有序參與社會治理的過程必須以法治與德治為核心建立社會行為規范體系來保障各參與主體的平等地位，實現對社會的善治。

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TOWARDS SYMBIOTIC GOVERNANCE： THE SOLUTION TO

SOCIAL GOVERNANCE DILEMMA IN ETHNIC AREAS IN

THE NEW ERA

Zhou Jinan

Abstract： In the new era，the practice of social governance in ethnic areas is carried out accompanying both new problems and new ideas. As a reflection to traditional pattern of social governance，symbiotic governance，taking the symbiosis of human and society as the logical starting point，adopts main strategical responses as forming symbiosis idea，adjusting symbiotic relationship，constructing symbiotic pattern，and repositioning symbiotic order. Symbiotic governance can provide a new path for solving major dilemmas such as the lack of public spirit，the disconnection of governance goals and practice，the fragmentation of governance resources，the interweaving of potential social risks with complex social problems and etc.，in terms of social governance in ethnic areas in the new era，so as to promote and realize the modernization of social governance in ethnic areas.

Keywords： Symbiotic governance;new era;ethnic areas;social governance