中國生態環境管理范式的解構與重構

李萌 婁偉

摘要：在人類社會發展的不同時代，所呈現的人和自然的矛盾及其生態環境問題等表征各異。從發展范式轉換的視角來研究中國生態環境管理問題，有利于準確把握不同文明時代生態環境管理的本質、邊界、特點及轉換規律。生態環境管理范式的解構與重構過程，既是自我否定的過程，也是傳承合理內核的過程，生態環境管理的本體論、認識論及方法論都將發生質的變化。中國生態環境管理的本質先后經歷了生態保護、生態環境保護與治理、生態文明等幾次演進。在思想認知方面，先從生存需求主導向發展優先轉換，再向經濟與生態環境協同發展轉換。在管理方法上，傳統生態環境管理范式采用法規、宗法及神秘信仰相結合的方法，現代生態環境管理范式以國家化及制定法為核心，新時代生態環境管理范式則以“五位一體”及“黨政同責”為典型特征。當前，新發展格局又對中國生態環境保護與治理提出了新課題與新要求，需要加快完善有中國特色的生態安全管理體制，建立適應“雙循環”要求的生態環境協同治理機制，打造有中國特色的主動型環境外交模式。

關鍵詞：生態環境管理;范式轉換;合理內核;生態文明

中圖分類號：X196? ? 文獻標志碼：A? ? 文章編號：1001-862X（2021）05-0051-006

生態環境管理是指對損害人類生態環境質量的人為活動或自然活動施加影響，主要通過政策法規、倫理道德等強制性或非強制性措施進行管理。從范式解構與重構的視角研究中國的生態環境管理活動，有助于認知不同時代背景下生態環境管理的差異性。托馬斯·庫恩認為，范式是一種對本體論、認識論和方法論的基本承諾，一個穩定的范式如果不能提供解決問題的適當方式，它就會變弱，從而出現范式轉換。[1]范式轉換的過程，既是解構原有范式的過程，也是重構新范式的過程。生態環境管理范式的轉換，標志著其本體論、認識論及方法論發生了質的變化。從人類文明的發展歷程來看，中國主要經歷了三種生態環境管理范式：一是農業文明主導時代的傳統生態環境管理范式，由于中國的工業化起步較晚，1949年之前大體都屬于這一階段。二是工業文明主導時代的現代生態環境管理范式，是指1949年至2012年間的生態環境管理。三是邁向生態文明新時代生態環境管理范式，2012年黨的十八大召開，明確將生態文明納入“五位一體”的總布局，開啟了新時代生態環境管理范式的重構工作。

一、中國生態環境管理對象的演進

本體論的原意是探討世界的本原為何物，隨著其內涵及外延被擴大，本體論這一概念的應用范圍也越來越廣，生態環境管理的本體論主要探討生態環境管理的本質、邊界及管理的主體、客體是什么。

（一）中國生態環境管理范式的本體論

在農業文明時代，人對自然的開發利用較為局限，所產生的環境污染問題不嚴重，以生存與發展為中心，其生態環境管理的重心主要是生態問題，以增強對自然災害的抵御能力。進入到工業化時代，生態環境管理的對象又增加了環境污染問題，但由于對生態環境管理本體轉換的認知相對滯后，在改革開放后的一段時期內，國內主流觀點認為，環境問題是資本主義國家的痼疾，社會主義國家不存在這一問題。隨著環境污染問題日趨嚴重，生態環境管理的對象才轉換成“生態環境保護與治理”。中國提出生態文明建設戰略后，生態環境管理的本質由“行業的管理”轉變為“文明的管理”。

現代微觀經濟學的資源稀缺理論認為，在以市場為基礎的資源配置過程中，資源的價值在很大程度上是受其稀缺性所決定的，越是稀缺的資源其價值往往越大。在中國古代社會，人類對自然的破壞力有限，良好的生態環境并不是稀缺資源，生態環境管理的迫切性因而不足，以民間自主管理為主。隨著工業化進程的加快及生態環境問題日益嚴重，良好的生態環境逐步成為稀缺資源，健康問題日益成為人們關注的焦點，生態環境保護與治理逐漸成為國家政策法規重要的規范與引導對象，生態環境的管理也實現了從民間化管理向國家化管理的轉變。

（二）“生態保護”為管理對象的傳統生態環境管理

在農業文明時代，由于生產力相對落后，人類活動對自然的破壞有限，整個生態系統處于自然平衡狀態，生態環境處于“原始型環境美好”狀態，較少有土壤污染、大氣污染及水污染等環境問題，傳統生態環境管理的范疇主要集中在資源的開發利用上，以及森林保護、水源保護等生態保護領域，以防災減災為主要管理對象。從管理客體的視角來看，傳統生態環境管理的本質是“生態保護的管理”。從管理主體的視角來看，農業文明時代實行的是官方管理與民間自主管理并行的管理體制。農業文明時代，人類的生產生活主要聚居在河谷、流域等地帶，河流可以帶來豐富的水資源，有利于農業灌溉和人類的生存，但各種水災一直頻繁發生，造成人類生存的巨大干擾，例如我國以黃河水患為代表的生態安全問題長期突顯，政府主要關注洪澇災害等防災減災問題，保護森林防治水土流失等生態保護工作則主要由民間承擔。有研究指出，以森林保護為例，盡管各朝代大都有對亂伐樹木者處以刑罰的規定，但由于政府基層管制力量薄弱，民間力量往往發揮著更大的作用。

（三）“生態環境保護與治理”為管理對象的現代生態環境管理

相比較農業文明時代所盛行的傳統生態環境管理范式，物競天擇的殘酷自然環境給人類的生存帶來較大威脅，因此當時的生態環境管理主要是關于如何保障基本生存安全的問題。而工業文明時代，技術革命不僅帶來經濟社會跨越式的發展，也刺激人對自然沒有節制的開發利用，其生態環境管理不僅面對生態問題，還面臨嚴重的環境污染問題。在這種背景下，生態環境管理的地位日趨提升，生態環境管理的范疇日益擴大，尤其是世界十大惡性環境污染事件的爆發，環境問題引起世界各國廣泛的關注與熱議。環境庫茲涅茨倒U型曲線理論認為，經濟發展水平較低的國家環境污染程度較輕，隨著人均收入的增加，環境污染隨經濟的增長而加劇，但到達“拐點”后，環境質量隨著人均收入的增加逐漸得到改善。這一理論也適用于中國社會經濟發展及生態環境問題的發展歷程，在生態環境管理方面，中國經歷了從無視到輕視再到重視環境污染的過程，并從關注生態問題為主向全面應對生態環境問題轉變。總體來說，現代生態環境管理的本質是“生態環境保護與治理”的管理。[2]

（四）“生態文明”為管理對象的新時代生態環境管理

生態文明時代的生態環境管理對象雖然所聚焦的依然是生態問題與環境問題，但正在逐漸從“行業性的管理”模式轉換到“文明的管理”的高度。文明是人類所創造財富的總和，包括物質財富與精神財富，以“文明”為對象的新時代生態環境管理不僅包括物質層面，也把生態文化等精神層面的工作提升到新的高度，并包括綠色經濟、環境外交、生態健康及生態科技等多視角、全方位的管理。從農業文明時代到工業文明時代，驅動生態環境管理范式轉換的力量主要是科技發展，而從工業文明時代到生態文明時代，社會經濟發展方式的轉變是中國現代生態環境管理范式向新時代生態環境管理范式轉換的主要驅動力。長期以來，各界一般用“保護生態環境”來界定所有時代的生態環境管理工作，這種觀點沒有從長遠的發展的視角認知生態環境管理，從本體論的角度來看，傳統生態環境管理以生態安全為主，工業革命后出現了日趨嚴重的生態破壞及環境污染問題，現當代生態環境管理才同時重視生態與環境問題。[3]

二、中國生態環境管理思想的發展

認識論是要說明人類的認識究竟為何物，生態環境管理的認識論，主要是關于生態環境保護及資源可持續利用的理論思想及認知。

（一）中國生態環境管理范式的認識論

在農業文明時代，陰陽五行、氣說等理論是中國傳統知識體系的核心，并以此為基礎來認知各種自然規律、自然現象及生態問題，中國傳統生態環境管理也利用這套理論體系來解讀多種自然規律、自然現象及生態問題。在工業文明時代，思想淵源可以追溯到亞當·斯密、馬爾薩斯、馬克思和恩格斯等學者時代的生態經濟學、環境經濟學、資源經濟學及可持續發展經濟學等學科的形成與發展，其為現代生態環境管理提供了豐富的理論基礎。以諾斯為代表人物的新制度經濟學，以及管理學、公共管理學等學科也貢獻了豐富的管理思想，公共管理學理論認為，生態環境保護具有公共物品屬性，政府、企業和公眾是生態環境治理體系的三大主體，而政府是生態環境治理體系的主要決策者、監督者和責任者。進入生態文明時代，習近平生態文明思想是中國生態環境管理的核心理論，生態資本、環境生產力等理論也推動了生態環境管理制度的改革與創新。

（二）“道法自然”與“神話自然”相結合的傳統生態環境管理思想

中國古代對生態環境的認知主要包含“天人合一”觀、“道法自然”觀、“萬物有靈”觀、“相生相克”觀、“取用有節”觀及“敬鬼神而遠之”觀等。傳統生態環境管理思想主要包括兩個層面：一是尊重自然與相信自身。“天人合一”觀認為人與自然是一體的，“道法自然”觀強調尊重自然規律，“取用有節”觀是一種基于長期實踐總結出來的可持續利用自然的觀念，“敬鬼神而遠之”觀崇尚積極主動地開發利用各種資源并應對各種自然災害。二是神話自然。生態環境管理受科技發展的影響較大，在科技發展水平較低的古代社會，給生態環境管理披上神秘的外衣是傳統生態環境管理的又一典型特征。以貴州少數民族生態文化為例，在當地民眾觀念中，保護水源的清潔衛生也是為了避免因污染水源而導致神靈震怒降災、洪水泛濫。

（三）“發展優先”及“人類中心主義”為代表的現代生態環境管理思想

工業文明時代下的生態環境管理之所以強調發展優先，是有著濃厚的文化基礎的。中國改革開放后很長一段時期內，盡管人們的溫飽問題逐步得到解決，但饑餓恐懼文化依然有著較大的影響力。隨著科技的進步，人類改造自然能力的極大增強化解了生態環境管理的神秘性，形成了以笛卡爾、康德、黑格爾等為代表的認為“人是自然的主宰者”的環境倫理。在生態環境問題日益惡化的背景下，法國思想家阿爾貝特·史懷澤提出，“應對所有的生命意志采取敬畏生命的態度”，開拓了生態倫理的先河。對中國來說，由于存在“科技不足恐懼癥”，在赫伯特·馬爾庫塞用“單向度的人”理論反思科技雙刃性的時代，中國社會正在強調“人定勝天”，這導致中國生態環境管理的認識從一種神話走向另一種神話——從神話自然走向神話科技。為此，形成“人類中心論”等類似的現代生態環境管理思想。[4]

（四）習近平生態文明思想指導的新時代生態環境管理

習近平生態文明思想是中國生態文明建設的理論基礎，也是中國新時代生態環境管理的重要指導思想。習近平生態文明思想的創新主要體現在：一是生態系統與生命共同體理論，“山水林田湖草是一個生命共同體”，人與自然要和諧共處;二是尊重自然規律理論，“尊重自然，順應自然，利用自然”;三是生態生產力理論，“保護環境就是保護生產力，改善生態環境就是發展生產”;四是生態環境與社會經濟協同發展理論，“既要綠水青山，又要金山銀山”。可見，新時代生態環境管理的主要特點是強調生態環境與社會經濟的協調發展，是要守住生態環境和發展兩條底線，以建設協調型生態環境美好社會為目標。[5]

三、中國生態環境管理方法的再構

方法論是關于人們認識世界、改造世界的方法的理論，生態環境管理的方法論，是關于人們保護生態環境及可持續利用資源的方法的認知。

（一）中國生態環境管理范式的方法論

生態環境管理方法的核心是制度建設問題，包括由政策法規等構成的正式制度，以及由價值信念、倫理規范、風俗習性、意識形態等構成的非正式制度。君權神授是中國古代國家管理的核心思想，陰陽五行及氣說理論是中國古代認知世界的基礎理論，而宗法制度則是中國古代社會管理體制的重要特征，這些元素也均體現在古代生態環境保護的實踐中。工業文明時代，中國在參考西方特別是美國生態環境管理體制的基礎上，構建了以政策法規體系及倫理道德為支柱的管理機制，但在發展優先的理念下，生態環境管理機構的處境相對尷尬。進入生態文明時代，深化生態環境保護體制改革成為推進生態文明建設的重要抓手。有學者指出，生態文明制度建設將是一個文明變革尺度而不是政治變革尺度意義上的漫長過程，通過把生態文明建設制度化、法制化，逐步形成了有中國特色的新時代生態文明管理機制，用制度為中國的生態文明建設保駕護航。

（二）“法規、宗法及神秘信仰相結合”的傳統生態環境管理方法

中國傳統文化信命但不認命，崇尚積極主動地開發利用各種資源并應對各種自然災害。由于知識體系的局限，中國古人無法解讀自然災害等很多生態環境問題產生背后的深層次致因，因而往往把其歸為神靈或者神秘的力量，這種認知也影響了傳統生態環境的管理方法。在中國古代的生態環境管理實踐中，一方面是政府發布一些保護生態環境的政令，另一方面是依靠鄉規民約及宗族制度。民間的管理方式主要是通過明確的約束手段、帶有敬畏的自律手段、群眾性的監督手段及揚善罰惡的激勵手段來實現，其中，詛咒、禁忌及懲罰是約束人們行為的重要手段。例如，貴州的苗族、侗族、水族等民族將生態倫理、生態維護與宗教信仰融為一體，通過“鼓社制”“議榔制”“習慣法”等手段保護土地、山林、河流。苗族村寨在制定榔規榔約的時候還多了一道巫文化程序，具有“神性”的生態環境管理在很多區域通過各種規約和社會禮儀來表述。

（三）“國家化”及“制定法”為核心的現代生態環境管理方法

中國古代有以家族、宗族為核心的形而上禮制傳統[6]，在傳統生態環境管理中，鄉規民約及宗族制度是有處罰權的，不僅可以采用經濟制裁手段，甚至能決定宗族內人員的生死，權威性較大。在工業文明時代，隨著帶有鄉民自我管理色彩的“習慣法”及帶有神秘色彩的信仰等傳統組織管理方式被解構，制定法成為主導，習慣法及民間組織在生態環境保護中的作用在弱化，生態環境管理逐步從民間自主管理為主轉換成國家化的管理。1974年10月，國務院環境保護領導小組正式成立;1984年5月，成立國務院環境保護委員會;1988年7月，將環保工作從城鄉建設部分離出來，成立獨立的國家環境保護局（副部級）;1998年6月，國家環境保護局升格為國家環境保護總局（正部級）;2008年7月，國家環境保護總局升格為環境保護部;2018年4月，中華人民共和國生態環境部正式揭牌。

（四）“五位一體”及“黨政同責”為特征的新時代生態環境管理方法

生態文明時代的中國生態環境管理以完善生態文明建設的體制機制為重要切入點。黨的十六大將生態和諧理念上升到文明的戰略高度，黨的十七大首次將“生態文明”的概念寫入黨代會報告，生態文明成為中國現代化建設的戰略目標，黨的十七屆四中全會提出了“五位一體”的總體布局，十八屆三中全會提出必須建立系統完整的生態文明制度體系，十三屆全國人民代表大會第一次會議通過《中華人民共和國憲法修正案》，生態文明正式寫入國家根本大法。中國特色社會主義的核心特征之一是堅持中國共產黨領導，生態文明時代的中國生態環境管理也以黨政同責為主要約束與激勵手段，具有鮮明的中國特色。工業文明時代的生態環境管理體制以生態環境部門“組織協調”及多頭管理為主要特征，“九龍治水，各自為政”問題突出。在生態文明時代，通過新組建生態環境部及新成立自然資源部等機構改革，重構了以生態環境部門“統一負責”為核心的管理模式，不僅在污染防治上體現了一個事情一個部門管理的宗旨，大區域、大生態的監管機制得到進一步加強，也大幅度提升了生態環境部門的地位。[7]

四、新發展格局下中國生態環境管理的創新重點

新發展格局對生態環境保護與治理提出了新課題與新要求，中國生態環境管理必須針對當前國際國內形勢的變化，在治理理論與方法等方面進行持續創新。

（一）新發展格局與中國生態環境管理

習近平總書記在2020年指出，“當今世界正經歷百年未有之大變局。當前，新冠肺炎疫情全球大流行使這個大變局加速變化，保護主義、單邊主義上升，世界經濟低迷，全球產業鏈供應鏈因非經濟因素而面臨沖擊，國際經濟、科技、文化、安全、政治等格局都在發生深刻調整，世界進入動蕩變革期。”在新發展格局下，需要完善有中國特色的生態安全管理體制，這次新冠肺炎疫情全球大流行就反證了生態安全的重要性，特別是凸顯了生物安全的重要性，也充分反映了中國集體主義精神在應對公共安全危機方面的優勢。推動國內國際“雙循環”是中國應對新發展格局的重要舉措，深化國內循環工作，需要完善生態環境領域的區域協同治理機制，推動生態文明建設要素的自由流動;同時，要深化國際循環工作，環境外交需要從以被動型外交模式為主要特征的傳統環境外交范式，向以主動型外交模式為主要特征的新時代環境外交范式轉換。[8]

（二）完善有中國特色的生態安全管理體制

廣義的生態安全是指在人的生活、健康、安樂、基本權利、生活保障來源、必要資源、社會次序和人類適應環境變化能力等方面不受威脅的狀態，包括自然生態安全、經濟生態安全和社會生態安全等。[9]生態安全是生態環境管理的主要目標之一，涉及范圍非常廣泛，其中生物安全管理及數據安全管理在新發展格局下的重要性更加突出。習近平的生命共同體思想根植于中華文明豐富的生態智慧和文化土壤[10]，以此為指引，做好生態安全管理不僅僅是保護自然，人類還要將自己創造的財富分享于自然，恢復和重建自然。聯合國環境規劃署、世界經濟論壇等2021年5月27日發布的《自然融資狀況報告》測算，從現在起到2050年，全球對自然界的投資總額需達到8.1萬億美元，每年的年度投資額需達到5360億美元，才能有效應對氣候、生物多樣性和土地退化這三大相互關聯的環境危機。[11]長期以來我們致力于生態環境安全管理約束較多，懲罰為主，如何加強自然參與分配、確保實現人與自然共享，是生態安全管理體制創新及其發展范式下一步要著重努力的方向。

（三）構建有中國特色的生態環境協同治理機制

“雙循環”是中國為應對復雜國際局勢提出的新發展戰略，并成為中國新發展格局的典型特征。完善土地、勞動力、資本、技術及信息等要素的自由流動機制，是推進“雙循環”工作的重要路徑。破除要素流動障礙，不僅需要持續深化戶籍、收入、稅收、市場、教育及醫療等相關行業或領域的改革，加強區域合作也是重要手段，區域合作深化的過程也是要素自由流動能力提升的過程。在生態環境管理方面，大氣污染、水污染具有流動性，更需要加強區域協同治理能力建設。生態環境保護具有公共屬性及一定的公益性，單純依賴市場機制推動面臨很大的障礙。我們可借助行政管理體制的優勢，通過中央或上一級行政單位來推動、深化區域合作，形成全國聯動一盤棋。

（四）打造有中國特色的主動型環境外交模式

環境外交有利于世界范圍內的生態環境保護與治理，是人類可持續發展的內在需求，但在一些情況下，環境外交引發的沖突可能會演變成政治、經濟、種族、宗教等方面的沖突。[12]新發展格局下，中國作為負責任的大國，不僅要解決好自身的生態安全、環境保護、綠色發展等問題，還應為國際社會提供中國方案，貢獻中國智慧，要構建體現中國智慧的主動環境外交方略，中國環境外交工作應傳承中國傳統文化及傳統生態文化的合理內核，給各種環境外交活動賦予普適價值觀，占領道義制高點。例如，習近平總書記提出的“人類命運共同體”概念，是中國特色大國外交和全球治理體系變革的新理念[13]，中國應以“人類命運共同體，責任共擔，合作共贏”為普世價值觀，推動構建“全球生態環境治理合作機制”，以應對逆全球化思潮;應以“知行合一，信守承諾”為普適價值觀，積極推動構建“全球生態環境治理執行機制”，反對西方社會以政黨輪替為借口，在環境政策上的反復及多變問題等。

五、結 論

農業文明時代，以滿足基本生存為主要管理導向，大量生態環境管理理念體現在農業生產及防災減災活動中。工業化文明極大提升了人們的生活水平，但其對自然過度開發利用所帶來的生態環境惡化問題威脅著人類的可持續發展。在生態文明時代，中國以人與自然和諧共存為管理導向，力求探索出一條有利于人類可持續發展的道路，這不僅是發展方式的轉變，也是對生態環境管理理論的重大創新。[14]

中國傳統生態環境管理范式具有生態安全導向性、神秘性、民族性、地域性、宗法性、群眾性、經驗性及主動性等特點，由于社會發展及時代進步，大量管理理念及管理方法已被解構，但依然存在一些合理的內核。無論是在理論認知或實踐活動方面，工業文明時代的中國現代生態環境管理范式都遠遠優于傳統生態環境管理范式，但也存在經濟利益至上、對自然缺乏敬畏之心、神話科技的傾向，以及群眾監督能力弱化等問題。中國生態文明建設背景下新時代生態環境管理范式是在解構與重構現代生態環境管理范式的基礎上發展起來的，二者最大區別在于，中國現代生態環境管理范式受制于“發展優先”文化，新時代生態環境管理范式強調“生態環境與經濟的協調發展”，對管理能力有著更高的要求。中國經濟邁入新的發展階段，大力構建并形成新的發展格局亦對我們的生態環境保護與治理提出了新課題與新要求，中國生態環境管理必須逐步走向現代化治理，以習近平生態文明思想為指導，在治理制度、治理方式等范式上持續創新，從而以高效能治理支撐高質量發展，為構建新發展格局奠定堅實基礎。

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（責任編輯 張亨明）