應用型高校章程建設存在的問題及對策建議

金勁彪 侯嘉淳

摘要：大學章程是實現教育法治化的重要前提。通過對全國14所應用型高校的章程抽樣調查，發現應用型高校章程建設普遍存在著同質化、建設緩慢、辦學定位模糊、程序規則缺失、部分利益主體權益缺位、外部關系制度建設薄弱等方面的問題，給教育治理現代化帶來了不少的挑戰。針對上述問題，建議應用型高校章程建設應明確高校的辦學定位、選擇適合的章程建設主體、完善章程的程序性規則、充實外部關系制度，不斷提升大學章程的建設質量，努力為應用型高校建設“保駕護航”。

關鍵詞：應用型高校;章程建設;問題;對策建議

中圖分類號：G64? ? 文獻標志碼：A? ? 文章編號：1001-862X（2021）05-0181-006

加強大學章程建設是完善中國特色現代大學制度，實現教育法治化的重要前提。教育部依據各高校的人才培養定位，將高校分為研究型、應用型和職業技能型等三大類型，明確提出“應用型高校主要從事服務經濟社會發展本科以上層次應用型人才培養，并從事社會發展與科技應用等方面的研究”，據此，絕大多數普通本科高校尤其是新建設本科高校、民辦高校都應定位為應用型高校。2011年，教育部頒發了《高等學校章程制定暫行辦法》，自此，大學進入了“立憲”時代，各高校的章程如雨后春筍般地涌現。但實踐中，短時間集中制定的大學章程普遍存在著急于求成、缺乏對自身辦學特色及辦學實際深入思考的情況，導致許多大學章程建設出現同質化的現象。同時，應用型高校章程建設進程較為緩慢，不少民辦院校、獨立學院等應用型高校仍未制定章程;隨著《民辦教育促進法實施條例》《職業教育法》的修訂與出臺，部分大學章程應在其辦學定位、制度體系等方面，有針對性地進行完善。為此，對應用型高校的章程建設進行更為深入的探索與研究，是十分必要的。[1]

一、應用型高校章程建設的樣本分析

大學章程既是實現現代大學制度的“憲章”與重要保障，也是大學自主辦學的合法性依據，它規定著高校性質、辦學定位、發展目標、組織機構、學科專業、領導機制、權力分配、權利保障等一系列高校運行與管理的“根本性”制度。本文以我國14所應用型高校章程文本為基礎，歸納了目前應用型高校章程建設的基本模式，分析其中的科學邏輯，努力為其他高校的章程建設提供方法上的借鑒。

（一）樣本選擇

2014年，國務院頒布了《關于加快發展現代職業教育的決定》，提出“要引導一批普通本科高校向應用型高校轉型，重點舉辦本科職業教育”。2016年，國務院政府工作報告也明確提出“推動具備條件的普通本科高校向應用型轉變”的要求，自此，我國應用型高校建設迎來了全面的提速擴容。與研究型大學相比，應用型高校呈現數量多、分布廣、類型多樣等特點，各高校的章程建設進程存在著較大差距，有的應用型高校章程甚至至今尚未公布。基于此，本文選擇全國應用型高校排名靠前的部分高校章程文本作為樣本分析對象。依據我國第三方評估機構“艾瑞深研究院”2021年6月發布的“中國應用型高校排名”，選取各類應用型高校及民辦一類、二類、三類高校中排名第一的大學章程，共計14所高校的章程作為研究對象，進行“解剖麻雀”式分析研究。具體樣本清單見表一。

（二）章程建設情況分析

圍繞如何制定應用型高校章程這一核心問題，筆者將其進一步分為“由誰建設”“如何建設”“建設什么”三個具體問題，并相應建立了“建設主體、制定程序、制度框架”三個維度的章程建設指標體系，采用統計學方法對14所應用型高校章程文本進行歸納和數據統計，結構化比較應用型高校章程建設的共性特征與個性化機制，較為科學地反映了我國應用型高校章程的建設現狀。

第一，關于章程的建設主體。章程建設主體是指制定、修改和解釋章程的組織或人員。狹義上的章程建設主體是指擁有章程制定、修訂權力的組織機構，主要有校黨委會和理事會兩種主要類型。而從應用型高校章程建設的全過程來看，廣義上的章程建設主體具有多元化的特征，一般而言，公辦應用型高校章程建設主體包括教職工代表大會、校黨委會、校長辦公會、團學組織等;而民辦應用型高校章程建設主體主要是校理事會或董事會，同時，黨政聯席會議、教職工代表大會等也應參與學校章程的制定和修訂。從應用型高校章程建設的實際情況看，章程建設主體可分為三種類型：一是一般性高校，它由教職工代表大會、校長辦公會、校黨委會、學校法定代表人、團學組織等構成校內章程建設主體。此類高校有南通大學、安徽財經大學、山西師范大學、昆明醫科大學。二是行業辦學的高校，校內章程制定主體主要包括教職工代表大會、校長辦公會、校黨委會、團學組織，增設學校隸屬的行政主管部門為章程建設主體，同時，刪除了學校法定代表人的簽發程序。此類高校有東莞理工學院、青島農業大學、廣州美術學院、北京第二外國語學院、青海民族大學。三是民辦高校，它由理事會、教職工大會等組成章程建設主體。此類代表主要是武昌首義學院、珠海科技學院等。

第二，關于章程的制定程序。章程建設程序是章程建設主體通過特定的議程、環節及方式對大學章程進行制定、修訂的程序規則，其主要包括章程的起草、討論、審議、核準、備案等程序。不同應用型高校在進行章程建設時遵循的具體程序存在區別。如，《青島農業大學章程》第93條規定，章程的制定和修改需經征求校內外意見、教職工代表大會討論、校長辦公會審議、校黨委會審定、山東省教育廳核準等環節。《廣州美術學院章程》第83條規定，章程的制定應經過教職工代表大會討論、校長辦公會審議、校黨委會審定、廣東省教育行政部門核準等環節，并對章程修訂的啟動程序制定了明確的表決規則。《珠海科技學院章程》則沒有對章程制定程序做出專門的規定，但對理事會等重要組織的機構設置、人員構成、議事程序、運行規則、教職工代表大會參與討論等事項作了明確的規定與要求。

第三，關于章程的制度框架。大學章程的章節構成了章程的框架體系，體現著大學章程的制度要素。從應用型高校章程樣本的情況看，章程制度框架主要包括以下部分組成：（1）序言，介紹學校成立及辦學歷史。（2）總則，規定大學的稱謂信息、基本目標、性質、任務。（3）學校內部組織，包括內部管理結構和理事會、監事會、教職工代表大會、校黨委會、學術委員會等校內治理機構的權利義務及其相關議事規則。（4）學校內部人員，主要包括教職工和學生，規定教職工和學生的權利義務及其權利救濟方式。（5）學校后勤保障，主要涉及財務、安保、資產等行政管理事務。（6）學校的外部關系，規定校友會、企業合作、政府合作、社會捐助設立的基金會等內容。（7）學校標識，主要規定校徽、校歌、校慶、校訓等內容。（8）附則，規定章程制定、修訂、解釋、生效的要求。這些部分構成了章程的基本制度框架，也是章程共性保障的要求。從具體章程制度框架構建的情況看，各個大學可根據學校辦學特色和管理需要，自行確定章程章節的具體名稱和內容。14個應用型高校章程文本的章節一般在8—12章之間，涵蓋了大學章程的基本內容。部分應用型高校特別是民辦高校的章程中，除了規定的基本內容與制度外，有的還創設了“董事會制度”“高校的變更與解散”等較有特色的內容。

（三）分析結論

綜上所述，我國應用型高校章程主要有公辦和民辦兩種類型。獨立學院從教育政策上劃分它應屬于應用型高校，作為一種過渡階段的辦學類型，其獨立性不足，絕大多數高校并未制定章程，在其“轉設”后將入公辦或民辦類型之中，為此，筆者文中也未對其進行單獨的分析與研究。在章程建設主體上，公辦應用型高校章程建設主要是“三會”（教職工代表大會、校長辦公會、校黨委會，下同），而民辦應用型高校章程建設主體則是以理事會（董事會）為核心，輔之以“三會”。在章程的制定程序上，公辦應用型高校章程主要包括討論、審議、審定、簽發、核準等程序，而不少民辦應用型高校卻未見章程制定的程序性要求，僅對章程修改的程序與規則，作了較為簡單的規定。[2]在章程的框架體系上，公辦應用型高校與民辦應用型高校章程框架體系基本相同，開頭均為序言、總則，結尾為附則，章程主體部分主要包含學校組織管理結構、師生權利義務、學校后勤保障、外部聯系等內容。民辦應用型高校在章程中專門規定了學校的變更與終止。總體而言，應用型高校章程在建設主體、建設程序、建設框架方面具有共性特征，公辦應用型高校章程的建設質量普遍優于民辦應用型高校章程。

二、應用型高校章程建設存在的問題

我國大學章程建設正處在擴張式的發展時期，部分部屬高校已從章程制定邁向章程修訂的階段。2020年教育部辦公廳頒布了《關于推進獨立學院轉設工作的實施方案》，應用型高校的章程數量成倍增長，但不少是急于執行政策和行政命令的產物，很難說是大學辦學歷史、現行治理模式和面向未來發展內生智慧的凝練，其作為大學治理依據的合理性、合法性都很難自洽，最終往往成為有名無實的擺設。應用型高校的章程建設仍存在著不少問題。

（一）應用型的辦學定位模糊

學校的辦學定位是高校發展指南針。應用型高校章程的內容首先要符合章程制定的基本要求，其內容應具有全面性、系統性和科學性，應體現大學精神、辦學理念和自身特色。教育部強調“高校章程制定要在完善內部治理結構上下功夫，在個性特色上下功夫，在可操作性上下功夫”。同時，應用型高校的辦學定位具體還可細分為服務型大學、技術型大學、創業型大學、教學型大學及教學服務型大學等不同類型。在產教融合、校企合作不斷深入的背景下，應用型高校對經濟社會發展具有重大的戰略價值，它精確服務地方經濟和當地產業發展，服務區域協調發展戰略，培養專門的應用型人才，具有鮮明的地域性、專業性與實用性。但是，在應用型高校章程樣本中，不少高校仍存在著辦學發展目標模糊、衡量標準籠統等問題，也并未明確應用型、個性化的辦學定位，更未細分具體的應用型高校辦學類型。據樣本統計分析，在章程中明確表明應用型高校類型的只有東莞理工學院、青海民族大學、珠海科技學院等少數幾所高校。[3]

（二）章程制定的程序規則有待完善

從現實情況看，應用型高校的章程制定、修訂、運行等相關程序，仍存在諸多不盡完善之處。一方面，部分高校沒有規定章程的修訂條件與要求，也沒有明確修訂條件與啟動規則。另一方面，大學章程確定了高校內部黨委會、理事會、校長辦公會、教職工委員會、學術委員會等重要內部組織管理機構，賦予其對學校重大事項的決策權，但這些組織機構的職責履行，章程中也尚未具體化。從樣本統計情況來看，章程制定的程序包括討論、審議、審定、核準等不同階段，主要規定體現在附則中，但對其具體的議事規則不少高校都是空白。例如，《南通大學章程》第38條規定了學術委員會的議事規則，第51條規定了校學生代表大會的議事規則，但對于校黨委會、校長辦公會、教職工代表大會等重要組織機構，只規定了議事范圍、職責等內容，未明確議事規則。《廣州美術學院章程》僅對章程修訂規定了議事規則，其他方面則無規定。《珠海科技學院章程》第23—30條詳細規定了理事會的議事規則，詳細規定了成員選舉、聘任期限、會議召集方式、表決程序及會議公告等重要內容，但對黨政聯席會等其他議事機構則沒有詳細的規則。《東莞理工學院章程》第107條規定，“章程草案經學校教職工代表大會討論、校長辦公會議審議通過、學校黨委會議討論審定，報東莞市人民政府提出意見后，形成章程核準稿和說明，由校長簽發，報廣東省教育廳核準。”章程的討論程序，并沒有明確的決議規則。

總體而言，樣本中應用型高校的章程尚未建立完備、規范的程序性規則，有待今后進一步的補充和細化。

（三）部分利益主體在章程建設中缺位

大學章程建設主體的選擇，取決于應用型高校的利益主體，理論上所有利益主體都應當吸收為大學章程的建設主體。綜合樣本中的情況來看，目前，我國應用型高校章程建設主體還不同程度地存在著兩個主體的缺位。一是學生主體。學生是大學中主要的服務對象，同時也是大學管理和建設的重要參與者。從章程建設的章節框架來看，所有樣本中的章程均將“學生”作為專門的制度內容進行規定，確定了學生的權利和義務，各高校對此并未給予足夠的重視。二是外部的合作主體。大學章程主要規定的是高校內部利益相關者的權利義務及內部治理結構，鮮有將外部主體納入章程建設主體的范圍，而在應用型高校中，產教整合、校企合作是必由之路，保障合作主體的合法利益是維持外部合作關系的核心要義。從樣本分析的結果來看，在大學章程制定、修訂過程中并未將學生、學生（團員）代表大會、外部代表等利益主體作為法定參與者，其往往處于“被遺忘”“被忽略”的狀態。[4]在許多高校的實踐中，大學章程一般由黨政綜合辦、發展規劃處或者高等教育研究所負責牽頭起草，經教職工代表大會、校長辦公會、校黨委會，或者理事會進行討論、審議、審定，再交由教育行政主管部門核準、備案，學生代表、外部合作主體在章程起草階段往往只是參與提供意見建議，所謂的“參與制定權”還僅僅停留在表面。為此，高校章程應依據程序正義的價值要求，相關利益主體的表達訴求和意見渠道應更加完善，以保障利益相關主體能夠充分、有效地參與到可能影響其權益的決策中去，充分調動各方的積極性。[5]

（四）外部關系制度建設薄弱

我國應用型高校的出現是對傳統大學分類批判性審視并借鑒發達國家高等教育經驗的結果，也是積極響應社會對高等教育多樣化訴求的結果，實施的是面向社會職業分工的專業教育。大學章程是推動和規范高校面向社會依法自主辦學的基本依據，是處理學校與政府、社會及其內部關系的準則，是高等教育機構在法律框架下行使自治權利的自我規范。與研究型大學相比，應用型高校更需要加強與外部社會的聯系，強化校企合作、產教融合等制度建設，健全校友會、基金會、理事會等外部聯系的專門組織，某種程度上這也是應用型高校賴以存在的“現實依據”。從調查樣本上看，僅有8個高校章程中規定了學校外部組織機構，并且也僅停留在組織層面的主體建構，對校友會、基金會、理事會等組織的運行模式、參與事項、議事規則等內容，未進行明確的規定。在國家產教融合政策的大力推動下，近年來，不少應用型高校通過建立現代產業學院的方式，進一步增強了高校與社會之間的聯系，提高了應用型人才培養質量。現代產業學院是深化產教融合的產物，是進一步推動市場經濟發展與高等教育融合，創新人才培養模式，縮減產業發展、產品研發與人才培養的間隙，推動產學研一體化的新型教育組織模式。[6]但目前各高校的章程對此類新型組織機構及其人才培養模式的規定仍處在空白階段，這顯然落后于時代發展的步伐。

三、應用型高校章程建設的對策建議

應用型高校章程建設面臨著提升章程“共性保障”質量、凸顯應用型“個性特色”的雙重任務，其章程建設應遵循大學章程建設的基本邏輯，努力做到“棱角分明、保障有力”。

（一）明確應用型高校的辦學定位

雖然學界對應用型高校的界定尚存在著不同看法，但對辦學特征基本認同，學者們大都認為它是高等教育領域中對傳統研究型大學的革新，強調教育與經濟的耦合關系。應用型高校的發展邏輯是市場導向型，倡導通過大學的專業技能訓練為社會創造經濟效益，根據社會發展的需要對學科專業進行調整，注重知識轉化的效率，擁有具體明確的教育發展目標。

傳統的研究型大學，其大學章程的制定主要都是在政府的推進下建設，具有較強的行政權力色彩。隨著大學辦學自主權及社會化辦學的興起，我國大學章程的制定與實施正由政府行政力模式向“組織內生性模式為主、行政力模式為輔”的新模式轉變。在這種背景下，應用型高校的章程建設，需逐步增強章程建設的自主性、民主性，牢固樹立“合作治理、共同治理”的理念，明確應用型高校的辦學定位，將產教融合、校企合作作為應用型高校辦學的基本目標;以培養應用性人才為己任，堅持以教學為中心，面向地方經濟的“主戰場”[7]，將高等教育的社會效益、經濟效益作為應用型高校的核心目標。與此相應，應用型高校的章程建設也應當強化大學與政府、企業、社會等外部組織的聯系，注重合作共贏，注重現代產業學院等新型組織的培育與構建。[8]

（二）健全應用型高校章程的程序性規則

章程的程序性條款是章程實施的主導性依據。但從實踐來看，我國應用型章程的程序條款卻不夠詳細，僅在章程附則中規定章程制定應經過討論、審議、審定、簽發、核準、備案等程序。具體相關的討論、審議、審定、表決等程序，并無可遵循的詳細議事規則，程序規則也較為簡略。

從正當程序的原則來看，有幾項重要事項需明確：教職工代表大會通過什么方式討論章程？是否應當將章程存在異議的問題解決后才能進入審議程序？章程討論程序是形式討論還是實質審核？建立實質“討論通過”的具體標準與條件是什么？同樣，正當程序還適用于審議、審定、表決等具體環節，這些都需要在章程附則中進一步明確。關于正當程序的建構方式、章程建設等相關規定，筆者建議可借鑒“地方立法”的相關理論與實踐工具，如引入“公眾參與、集體決策”等民主程序，還可引入“風險評估、專家論證、第三方評估”等立法要求作為章程建設的必要程序。

從完善章程的操作性角度而言，應當將章程的起草、討論、審議、審定、表決等每個具體的環節與程序要求通過規范的操作標準進行細化，從而進一步明確各個程序的法定效力，確保程序正當。此外，從組織運作的角度而言，章程中規定的各類組織機構，如學術委員會、理事會、監事會、校友會等，除了制定權責相稱的條款外，還應當補充相應的議事規則條款，對人員組成、換屆選舉、工作例會、會議公告、審議表決規則等具體內容，也可通過概括性授權的方式，在章程中明確規定“另行頒發相關程序規則”。

（三）提升相關利益群體的主體地位

章程建設主體實質上與章程建設程序的設置相關，在章程制定、修訂過程中，討論、審議、審定、核準等每個具體程序都會對應特定的章程建設主體。一般而言，教職工代表大會主要參與章程討論環節，校長辦公會參與章程審議環節，校黨委會參與章程審定環節，教育行政主管部門進行章程的核準。章程建設程序設置越復雜，參與章程建設的主體就越多。從契約理論的角度分析，大學章程的本質更接近于政府和高校及其內外部各利益相關主體間的權責契約。[9]多主體的章程建設，能夠匯集不同利益主體的意見，增強章程的民意基礎，確立更為公正平等的權利義務機制。此外，多主體也意味著章程建設需要經過更多的審核討論環節，有利于提升章程的文本質量，修正章程紕漏。但從章程建設的效率性角度而言，多主體導致章程制定、修訂進程緩慢，甚至擱置的情況發生。單一建設主體則容易發揮章程主體的主導性作用，并且單一章程建設主體并不影響民意征集的廣泛性。

應用型高校章程建設主體應落實利益主體的全面性原則，將具有廣泛利益影響群體的組織確定為章程建設主體，明確其在章程起草、討論、審議、審定過程中的地位。在“學生本位”的現代大學治理理念下，大學章程應當將學生從“被管理者”的身份認知轉變為“參與者”角色定位，賦予學生在章程建設中的知情權、參與權與決策權。各高校較為成功的做法是將團學代表大會、教職工代表大會并列為章程討論程序的主體，以保障利益相關主體能夠充分、有效地參與到可能影響其權益的決策中去。[10]在應用型高校的功能定位下，大學與政府、行業、企業、社區的合作與交流將成為高等教育的“新常態”;合作辦學、繼續教育等開放式教育模式意味著應用型高校需要更加多元的外部合作主體。由此，將上述校外合作單位（個人）吸收為章程的建設主體，不僅具有理論上的可行性，而且也具有現實上的必要性。

（四）充實完善外部關系制度

從應用型高校的功能定位可知，應用型高校有著與當地經濟社會十分緊密的聯系，應用型高校的章程對此應進行詳細、全面的規定。從應用型高校的功能定位而言，外部關系制度是應用型高校章程的核心內容之一，有必要在章程中細化高校與社會外部合作的基本制度、基本模式、權利義務、利益分配、議事規則、法律責任等事項，健全章程對學校外部合作關系的規范與保護制度。[11]

在傳統的辦學模式上，我國高校一般實行的是校院二級管理制度，公辦高校與民辦高校均已形成較為固定的內部治理模式。但在應用型高校發展的實踐中，應合作辦學特色需求而產生的組織機構、合作模式未在大學章程中加以確認與規定。為此，筆者建議：一是要高度重視校外合作關系的拓展。大學章程中應確立外部關系制度，建立獨立的產教融合協調組織，明確企業政府等外部群體與高校合作辦學的基本內容、權利義務與協商機制;要加強高校內部的管理服務力量，積極引導校友會、基金會、理事會等組織機構的建設，明確相應的責權利，確保其健康有序地發展。二是大力倡導現代產業學院的建設。要呵護這一產教深入融合發展起來的新型組織形態，在章程中進一步明確其法律地位、管理體制、運行機制與組織規制等核心問題，引導產教融合、校企合作的行穩致遠。三是與時俱進，構建“柔性”的師生服務管理制度。傳統辦學模式中，大學內部教職工和學生的身份具有明確的章程規定，教職工應與高校簽訂聘用合同，學生則是指具有學校學籍的受教育者。隨著校企合作的深入，應用型高校將出現一部分與學校具有非穩定法律關系的人員，如，校外導師、企業教師等“類教職工”、短期培訓（合作）辦學項目等非學歷的受教育者，這些人員的權利義務大學章程中也應有明確的規定。

參考文獻：

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（責任編輯 張亨明）