提質培優行動下高職院校治理能力提升：訴求、挑戰及應對

摘 要：提升高職院校治理能力是職業教育提質培優行動下培育高職教育新發展動能的有效路徑，同時也是實現提質培優行動目標的重要保障。然而，新時代高職院校治理面臨高職教育新發展階段提出新的治理要求、高職院校以章程為統領的制度體系亟待優化、封閉治理模式下利益相關者各方實際參與度不高、百萬擴招要求高職院校構建新的治理框架等新挑戰。未來，高職院校需加強黨的領導和領導干部能力建設、完善和落實以章程為統領的制度體系、加強利益相關方共同參與的多元共治、以現代信息技術賦能高職院校治理，如此方能在我國職業教育提質培優背景下真正提升高職院校治理能力，進而推動高職教育實現高質量發展。

關鍵詞：提質培優;高職院校;治理能力;治理體系;治理效能

基金項目：廣東省教育廳2017年高校省級重點平臺和科研項目“‘放管服’改革背景下廣東高職院校內部管理機制改革研究”（項目編號：2017GWQNCX047）;廣州番禺職業技術學院2021年教育教學改革項目“‘提質培優’政策背景下高職院校治理能力提升路徑研究”（項目編號：2021JG30）

作者簡介：任巖巖，男，廣州番禺職業技術學院黨委辦公室助理研究員，碩士，主要研究方向為高等職業教育。

中圖分類號：G717 文獻標識碼：A 文章編號：1674-7747（2021）11-0049-07

一、問題的提出

20世紀80年代末，為了在傳統的政府和市場之外尋求推動經濟社會發展的“第三條道路”，“治理”概念被西方學者重新發掘并被賦予新的內涵，成為公共管理和政策分析的一個新視角，使人們得以從政府、市場、公民、社會等多個維度來思考和解決經濟社會發展問題。后來這一理論被引入教育領域，以重新思考高等學校與政府、社會之間以及學校內部各種利益群體之間的關系，進而掀起了一場教育治理變革的浪潮。

近年來，我國高等職業教育發展迅速，高職院校辦學規模日益擴大，辦學層次逐漸拓展完善，內外部管理體制機制相應調整，經費來源渠道更加靈活多元。在此背景下，國家層面加強頂層設計，以“治理”理論為引導，加快調整高職院校的內外部權力結構，厘清政府、學校和行業企業等有關各方的職能定位，完善教師、學生、家長、企業等各類主體的責權利與協調機制，比以往任何時候都顯得急迫和重要。2019年，《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》的出臺為教育治理的相關研究和實踐明確了政策指向，《國家職業教育改革實施方案》（國發〔2019〕4號）的印發標志著職業教育改革序幕的正式開啟。《國家職業教育改革實施方案》進一步明確了職業教育與普通教育是兩種不同的教育類型，具有同等重要的地位，提出“要把職業教育擺在教育改革創新和經濟社會發展中更加突出的位置”。教育部、財政部印發的《關于實施中國特色高水平高職學校和專業建設計劃的意見》（教職成〔2019〕5號），提出要集中力量建設一批引領改革、支撐發展、中國特色、世界水平的高職學校和專業群，帶動職業教育持續深化改革，實現高質量發展。2020年9月，教育部等多部門聯合印發《職業教育提質培優行動計劃（2020—2023年）》（教職成〔2020〕7號），提出要辦好類型特色突出、公平有質量的職業教育，提質培優、以質圖強，加快推進職業教育現代化，更好地支撐我國經濟社會持續健康發展。總而言之，無論是“雙高建設計劃”還是“提質培優行動”，其根本目的都是為了推動職業教育實現高質量發展。

經過近年來不斷的項目引領和持續的政策供給，特別是實施示范性高等職業院校建設計劃后，高職教育發展成績較為顯著，為社會經濟發展提供了強有力的技術技能人才支持。但在后示范時期，許多高職院校建設發展面臨瓶頸，發展動能依然不足。在“雙高建設計劃”和“提質培優行動計劃”實施后，為保障高職教育高質量發展，高職院校需要繼續探索和培養新的發展動能。在持續的項目引領和政策供給下，提升高職院校治理能力無疑是培育高職教育新發展動能的有效路徑。提質培優行動計劃旨在深化改革、激發活力，大幅提升新時代職業教育現代化水平和服務能力，通過深層次改革推進高職院校高效治理，進而推動高職教育高質量發展。為此，在國家大力發展職業教育實施提質培優行動計劃的時代背景下，促進高職院校治理能力現代化成為我國高職教育改革面臨的一項重要任務。

二、提質培優行動下提升高職院校治理能力的價值訴求

（一）高職院校治理能力提升是實現國家治理現代化的重要內容

教育治理體系和治理能力現代化既是深化教育領域綜合改革的重要目標，也是實現教育事業科學發展的戰略舉措。在國家治理體系和治理能力現代化建設大局中，高職院校因其肩負的為經濟社會發展提供高質量技術技能人才支撐的社會責任，更應遵守職業教育辦學規律，強化治理體系和治理能力建設。當前，高職教育作為類型教育的定位已達成共識，但要得到社會的廣泛認可還需要一個過程。在提質培優政策背景下，推進高職院校治理能力提升對全面深化高等教育改革，促進教育治理現代化，對推動教育事業科學發展都具有重要意義。

（二）高職院校治理能力提升是對國家職業教育戰略部署的具體貫徹落實

2014年，《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》提出：“職業院校要依法制定體現職業教育特色的章程和制度，完善治理結構，提升治理能力”;2015年，教育部印發的《職業院校管理水平提升行動計劃（2015—2018年）》提出，高等職業教育要“完善院校治理結構，建立健全依法自主管理、民主監督、社會參與的高等職業院校治理結構”;2017年，《教育部等五部門關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優化服務改革的若干意見》再提“完善高校內部治理”，并提出了四項具體舉措;2019年，黨的十九屆四中全會提出了“到新中國成立一百年時，全面實現國家治理體系和治理能力現代化”的總體目標。2019年，教育部、財政部發布了《關于實施中國特色高水平高職學校和專業建設計劃的意見》，把提升學校治理水平作為“雙高計劃”十大項目之一。2020年，教育部等九部門聯合印發了《職業教育提質培優行動計劃（2020—2023年）》，為推進職業教育高質量發展，“實施職業教育治理能力提升行動”再次成為重點任務之一。在此背景下，推進高職院校治理能力提升已成為我國職業教育改革的迫切任務。

（三）高職院校治理能力提升是推動高職教育高質量發展的現實需要

通過高職院校治理能力提升和路徑優化，可以有效減少頂層設計到基層落實之間的政策損耗，推動高職教育快速發展。近年來，國家對職業教育高度重視，相關政策供給及時密集，但最終還需高職院校在具體辦學實踐中貫徹落實。高職院校對國家出臺的教育政策的理解和執行力，直接影響著各項職業教育政策能否在學校的辦學實踐中真正貫徹落實。通過高職院校治理體系和治理能力的優化提升，可以有效解決當前存在的利益相關方參與院校治理權力弱化等一系列問題，進一步激發高職教育辦學活力，探索高職院校可持續發展的空間，推動高職教育的高質量發展。

（四）高職院校治理能力提升是構建現代職教體系的必然要求

提升高職院校治理能力是現代職業教育體系建設的重要內容，也是提質培優行動成功實施的保證。高職教育的“高等性”和“職業性”雙重屬性，使高職院校治理既有普通高等學校治理的普遍特征，又同時具有職業教育治理的個性特征。其中，最突出表現就是與區域經濟發展、與行業企業的關系更為密切。這確定了高職院校要加強和完善以校企合作產教融合為主要內容的治理結構，推動行業企業積極參與到職業院校治理中來。高職教育治理現代化的實現，必須加強內外部要素的結構優化，充分發揮各治理主體的積極作用，從而構建起結構合理功能完善的治理體系。

三、提質培優行動下提升高職院校治理能力的現實挑戰

（一）高職教育新發展階段提出新的治理要求

近年來，我國職業教育事業快速發展，體系建設穩步推進，培養了大批技術技能人才，為提高勞動者素質、推動經濟社會發展和促進就業作出了重要貢獻。從前期的示范校建設、骨干校建設，再到優質校建設，通過不斷的項目引領和持續的政策供給，許多院校在辦學實力、教學質量、管理水平和社會服務能力等方面顯著提升，有力地推動了職業教育的快速發展。《國家職業教育改革實施方案》《關于實施中國特色高水平高職學校和專業建設計劃的意見》和《職業教育提質培優行動計劃（2020—2023年）》等政策的密集供給，為新時代高職教育發展指明了方向。“雙高計劃”和“提質培優行動計劃”的出臺標志著高職教育進入到新的發展階段，同時也對高職院校發展提出了新的要求。新的治理要求在給高職院校發展帶來較好機遇的同時，也給高職院校治理能力現代化帶來了新的挑戰。

（二）高職院校以章程為統領的制度體系亟待優化

隨著時代的發展和改革的推進，國家治理現代化迫切需要科學完備的法律規范體系，而學校治理則需要在法律框架下建立科學完備的制度體系。由于我國高職院校普遍辦學歷史不長，相應的制度建設還不夠科學完備，特別是學校章程建設仍然較為滯后。1995年頒布的《中華人民共和國教育法》明確提出，設立學校及其他教育機構必須有“組織機構章程”，并“按照章程自主管理”。盡管如此，在相當長的一段時間內很多高職院校并沒有制定自己的章程。2011年教育部發布的《高等學校章程制定暫行辦法》規定：“章程是高等學校依法自主辦學、實施管理和履行公共職能的基本準則”，“高等學校的舉辦者、主管教育行政部門應當按照政校分開、管辦分離的原則，以章程明確界定與學校的關系，明確學校的辦學方向與發展原則，落實舉辦者權利義務，保障學校的辦學自主權”[1]。為提高職業教育辦學質量，暢通體制機制建設，《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》（國發〔2014〕19號）提出，通過完善現代職業學校制度來激發職業教育辦學活力，要求“擴大職業院校在專業設置和調整、人事管理、教師評聘、收入分配等方面的辦學自主權。職業院校要依法制定體現職業教育特色的章程和制度，完善治理結構，提升治理能力。”之后，經過各級政府有計劃地集中推進，章程建設雖然取得了明顯的成效，但仍存在章程的后續修訂完善方面不夠及時、落實落地工作不足等問題。從目前的實際執行情況來看，大學章程“象征意義”大于“實際意義”，主要表現為章程提交教育主管部門審核過后，在地方高校內部層面存在執行變樣情況，在地方政府層面存在未嚴格按照章程核準內容履行管辦評分離相關職責等情況[2]。

（三）封閉治理模式下利益相關者各方實際參與度不高

根據利益相關者理論，高職院校是一個由利益相關者共同參與治理的社會組織，政府、教師、學生、行業企業作為與高職院校發展密切相關的主體，是高職院校發展過程中非常重要的利益相關者，應該深度參與高職院校的治理。各利益相關者納入組織決策，既是一種戰略資源，也是順應職業教育發展規律的內在要求，而這兩點都有助于提升學校的競爭優勢。而當下的現實境況是，盡管我國已經明確出臺了有關高校辦學自主權的規定，但高職院校辦學自主權仍需進一步落實;產教融合校企合作水平有待深化，合作的長效創新機制仍需探索，行業企業參與高職院校治理機制還不成熟;現行體制下的行政權力與學術權力失衡，學術委員會、教職工代表大會、學生代表大會等實際運行效果并不理想。教職工代表大會雖然是我國《高等教育法》規定的教職工參與民主管理和監督的基本形式之一，但教職工代表大會由于其本身沒有足夠強大的監督、審查事關學校發展的各項重大決策的權力，因此，教代會的實際工作流于形式，其本身成為行政機構的附庸，無法形成制約管理權力的約束機制，這在很大程度上影響了教職工代表大會制度在高職院校發展和高職院校治理實踐中應有作用的發揮[3]。如近期的獨立學院與高職院校合并辦學風波，就充分暴露出高校內部治理體系中存在的一些問題。特別是在學校重要決策時程序不夠科學規范，這更會致使師生的相關權利無法得以充分行使。

（四）百萬擴招要求高職院校構建新的治理框架

通過近年來國家層面的大力發展，高職教育辦學質量已得到穩步提升，服務發展、促進就業的辦學方向進一步明確，在服務現代化經濟體系建設和推動更高質量、更充分就業方面的作用更加突出。在此背景下，國家出臺了“百萬擴招”政策。2019年的政府工作報告提出了改革完善高職院校招生考試辦法，要求“大規模擴招100萬人”。2020年的政府工作報告再次提出“高職院校擴招200萬人”的工作任務。“百萬擴招”為緩解就業壓力、推進人才供給改革發揮了重要作用，但在貫徹落實上對高職院校治理也提出了新的挑戰。生源結構更加的復雜多元，包括退役軍人、農民工、下崗失業人員、新型職業農民等群體。由于不同生源在成長背景、學習基礎、年齡階段、認知特點等方面存在差異，高職院校相應的教學模式、管理模式等方面也需要變革適應。

四、提質培優行動下提升高職院校治理能力的應對路徑

（一）加強黨的領導和領導干部能力建設

中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征，是中國特色社會主義制度的最大優勢[4]。在高職院校內部治理結構中必然體現出對國家政治體制的貫通和延續，這就要求高職院校的內部治理結構中必須堅持黨的領導，從而實現宏觀國家治理體制與微觀學校治理結構在功能和實踐上的貫通銜接，充分發揮學校黨委在學校發展和重大項目建設中的領導核心作用，把黨的教育方針貫徹到學校工作的方方面面。

如何領導治理學校和發展教育事業，是高職院校領導能力建設的重要內容。美國政治社會學家伯恩斯認為，卓越的領導者能“激發追隨者的需要，提升追隨者的期望，并幫助追隨者形成各種價值觀念——由此動員起追隨者的潛能。”[5]因此，高職院校治理能力提升首先需要加強高素質專業化的領導干部隊伍建設，提升領導班子辦學治校、戰略規劃、科學決策、資源整合的能力，唯有如此，才能更好地保障國家各項教育政策的執行效果。比如，在積極融入構建新發展格局方面，“加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”，是以習近平同志為核心的黨中央根據我國發展階段和發展環境變化與時俱進作出的最新戰略決策，為提升我國經濟發展水平指明了方向。而在新的發展階段職業教育特別是高等職業教育與產業和經濟發展關系尤為密切，因此高職院校領導在謀劃學校發展中更要以敏銳的政治判斷力、政治領悟力和政治執行力積極融入到構建新發展格局中來。

（二）完善和落實以章程為統領的制度體系

高校章程上承國家法律法規，下啟學校內部治理，是高校自主運行及規范內外各種權力行使的法律框架文件、具有法律效力的辦學治校總綱[6]。作為依法治國在教育領域的具體落實，依法治校依章辦學是高職院校推進提質培優工作的重要前提。在章程建設發布后，學校要根據發展環境變化及時修訂完善，使章程與時俱進，具有較強的時代適應性。同時，學校要做好落實工作，強化章程執行力度，嚴格以章程為依據，制定內部管理制度和規范性文件，為高職院校治理體制機制的變革提供強大驅動力，促進學校各項管理和辦學實踐更加制度化、科學化和規范化。

制度建設是完善現代職業學校治理結構和運行機制的重要內容，加強制度建設是提高現代職業學校治理實際績效的重要保障。在提質培優政策背景下，高職院校要緊緊圍繞學科專業、師資隊伍、人才培養、科學研究、資源配置等學校改革發展的重點領域和關鍵環節，加強對相關的基礎性和關鍵性制度的研究與設計，以關鍵性制度支撐和引領學校的改革發展;要加強頂層設計和長遠規劃，統籌協調好制度的前瞻引領和落地見效的關系;要切實把握高校治理內在、真實的制度需求，針對實際問題，深入調查研究，廣泛征求意見，避免“以文件落實文件”“以制度貫徹制度”和主觀上要推動制度改革和體制機制建設、客觀上卻阻礙了實際治理效能提升等問題出現。

（三）加強利益相關方共同參與的多元共治

2017年《國務院辦公廳關于深化產教融合的若干意見》（國辦發〔2017〕95號）出臺，要求“建立健全職業學校和高等學校理事會制度，鼓勵引入行業企業、科研院所、社會組織等多方參與”[7]。“雙高計劃”建設也明確要求健全學校、行業、企業、社區等共同參與的學校理事會或董事會，發揮咨詢、協商、議事和監督作用。無論是理事會還是董事會，建設的目的都是為了打破傳統的封閉治理模式，積極引入社會資源參與高校治理，以外部的決策咨詢、監督評價等信息反饋來有效保證學校的資源優化配置和健康發展。

完善的學校治理結構是提升治理水平的關鍵。為此，高職院校要著重建立和完善以理事會為代表的各利益相關方廣泛參與的各類治理組織，構建政校行企四方聯動的外部治理格局，進一步深化產教融合校企合作，提升多元協同共治能力和水平;要堅持和完善黨委領導下的校長負責制，突出學校學術委員會的學術治理地位，建立職權明確、獨立運行的學術管理體系和組織架構;要進一步發揮教職工代表大會、學生代表大會、校友會的作用，構建多方廣泛參與、渠道暢通的民主管理與監督模式，實現不同權力主體在學校治理中各自作用的充分發揮;要深化落實學校層面“放管服”改革，建設扁平化的管理層級結構，充分調動各方在學校發展建設中的積極性和主動性，協同推進內外部治理改革，進一步釋放和激發學校辦學活力。

（四）以現代信息技術賦能高職院校治理

隨著大數據、云計算、物聯網、區塊鏈等技術應用不斷推進，高職院校的治理方式也要順應信息技術發展緊跟技術革新的步伐與時俱進，以信息技術助推治理能力提升。2021年印發的《教育部關于加強新時代教育管理信息化工作的通知》對教育信息化工作提出了明確要求，要“以數據為驅動力，利用新一代信息技術提升教育管理數字化、網絡化、智能化水平，推動教育決策由經驗驅動向數據驅動轉變、教育管理由單向管理向協同治理轉變、教育服務由被動響應向主動服務轉變，以信息化支撐教育治理體系和治理能力現代化”[8]。

從辦學歷史、辦學規模和組織架構等方面綜合考量，在運用和推進信息化工作中，高職院校與普通本科高校相比具有一定的優勢。因此，高職院校更要順應時代要求，充分依托互聯網，運用大數據、云計算等手段建設管理決策、監測評價等各類管理服務信息化平臺，最大限度地掌握決策評價信息，建立精準的決策機制，推動管理服務模式的優化創新，不斷提高學校發展決策的精準性、預見性和科學性，實現從傳統的經驗管理向精準治理轉變。為此，高職院校要將信息化治理提升到戰略高度統籌規劃、全面推進，促進信息化與學校治理各層面的深度融合;將關鍵環節納入學校管理信息系統，實現工作流程化、業務全過程信息化，逐漸打破學校的傳統部門壁壘，助推層級組織“扁平化”，動態化監控制度運行狀態[9]。高職院校可通過優化機構設置、工作流程、數據融通和信息系統深度整合，不斷提高教育數據利用效能和治理水平，從而建立多元參與的應用生態和快捷高效的現代管理服務模式，為構建高質量高職教育體系提供技術支撐，加快推進高職教育治理現代化。

參考文獻：

[1]教育部.高等學校章程制定暫行辦法[EB/OL].（2011-11-28）[2021-03-17].http：//www.gov.cn/flfg/2012-01/09/content_2040230.htm.

[2]陳世偉，俞榮建.“雙一流”建設背景下地方高校內部治理體系和治理能力現代化研究[J].黑龍江高教研究，2019，37（2）：12-15.

[3]雷世平.我國高職院校治理結構存在的問題及其優化研究[J].職教通訊，2013（10）：33-37.

[4]習近平.中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征[J].求是，2020（14）：4-17.

[5]張新平.校長轉型角色研究——基于伯恩斯變革型領導理論的思考[J].教育發展研究，2008（5-6）：44-50.

[6]王烽，孫善學，姜大源，等.“職業教育治理體系和治理能力現代化”專題筆談[J].教育與職業，2020（20）：5-13.

[7]國務院辦公廳.國務院辦公廳關于深化產教融合的若干意見[Z].國辦發〔2017〕95號，2017-12-05.

[8]教育部.教育部關于加強新時代教育管理信息化工作的通知[EB/OL].（2021-03-10）[2021-03-28].http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A16/s3342/202103/t20210322 _521669.html.

[9]董海燕，朱明苑.“雙高計劃”背景下高職院校治理能力提升研究[J].教育與職業，2020（21）：44-49.

[責任編輯? ? 秦? ?濤]

Improving the Governance Ability of Higher Vocational Colleges under the Action of Improving Quality and Improving Excellence：

Appeal， Challenge and Response

REN Yanyan

Abstract： Improving the governance ability of higher vocational colleges is an effective way to cultivate the new development kinetic energy of higher vocational education under the action of raising quality and improving excellence， and it is also an important guarantee to realize the goal of improving quality and improving excellence. However， the governance of higher vocational colleges in the new era is faced with new challenges such as new governance requirements in the new development stage of higher vocational education， the system of higher vocational colleges under the guidance of constitution of association needs to be optimized， the actual participation of stakeholders is not high under the closed governance model， and the millions of enrollment expansion requires higher vocational colleges to construct a new governance framework. In the future， higher vocational colleges need to strengthen the Party's leadership and leader capacity building， improve and implement the system guided by the constitution， strengthen the multi-governance of stakeholders， and enable higher vocational colleges to govern with modern information technology. In this way， we can really improve the governance ability of higher vocational colleges under the background of improving the quality of vocational education in China， and then promote the high-quality development of higher vocational education

Key words： enhancing quality and cultivating excellence; higher vocational college; governance ability; governance system; efficacy for governance