行政事業(yè)單位預(yù)算管理的問(wèn)題與對(duì)策

李利

摘要：隨著經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，行政事業(yè)單位預(yù)算管理涉及資產(chǎn)類型越來(lái)越多，資金數(shù)額越來(lái)越大，使得行政事業(yè)單位預(yù)算資金的使用受到社會(huì)廣泛關(guān)注，但目前行政事業(yè)單位預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算績(jī)效等方面都存在不足。為了更好地發(fā)揮社會(huì)職能，推動(dòng)公共事業(yè)建設(shè)，行政事業(yè)單位加強(qiáng)預(yù)算管理，合理配置預(yù)算資金具有重要意義。本文將針對(duì)行政事業(yè)單位預(yù)算管理問(wèn)題開(kāi)展探討。

關(guān)鍵詞：預(yù)算管理;管理策略;行政事業(yè)單位

加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算收支的管理與控制，通過(guò)有效的預(yù)算管理措施，規(guī)范財(cái)政收支，可防止行政事業(yè)單位資產(chǎn)、資金的流失和浪費(fèi)。

一、行政事業(yè)單位預(yù)算管理的基本內(nèi)容

（一）行政事業(yè)單位預(yù)算管理的作用

1.確保財(cái)政資金的合理利用

行政事業(yè)單位是提供社會(huì)公共服務(wù)的主要力量，在眾多領(lǐng)域都有重大貢獻(xiàn)[1]。但行政事業(yè)單位要想順利開(kāi)展工作，完成工作目標(biāo)，履行自身職能，就要有相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算，保障資金的充足。加強(qiáng)預(yù)算管理，有計(jì)劃地籌集資金，安排經(jīng)費(fèi)的支出，提供充足的資金支持，便可為行政事業(yè)單位履行自身的職能提供財(cái)務(wù)保障。

2.增強(qiáng)行政事業(yè)單位成本控制能力

中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議多次強(qiáng)調(diào)，用好每一分錢，壓減一般性支出和“三公”經(jīng)費(fèi)，大力推進(jìn)“放管服”改革[2]。而預(yù)算是成本控制的主要依據(jù)，將實(shí)際發(fā)生費(fèi)用控制在預(yù)算定額范圍內(nèi)，嚴(yán)控預(yù)算支出關(guān)口，杜絕隨意開(kāi)支，不該花的錢堅(jiān)決不花，便可有效控制成本，提高財(cái)政資金的使用效率和效益，避免超預(yù)算情況的發(fā)生。

3.防范單位內(nèi)部的財(cái)務(wù)舞弊

近些年，公眾對(duì)財(cái)政資金使用的合法性越來(lái)越關(guān)注，加強(qiáng)廉政建設(shè)是必然趨勢(shì)。一些單位預(yù)算管理不嚴(yán)謹(jǐn)，這非常不利于行政事業(yè)單位的健康發(fā)展。做好預(yù)算管理工作，監(jiān)督預(yù)算編制與執(zhí)行，提高預(yù)算透明度，使預(yù)算收支規(guī)范化，確保專款專用，便可有效消除財(cái)務(wù)舞弊行為，助推“陽(yáng)光行政”建設(shè)，保障國(guó)有資產(chǎn)的安全與完整。

4.規(guī)范行政事業(yè)單位債務(wù)

若行政事業(yè)單位資金使用效率過(guò)低，負(fù)債規(guī)模過(guò)大，超出自身財(cái)政承受能力，又不能從債務(wù)資金的使用中獲得收益，資不抵債，無(wú)力按期還本付息，就可能誘發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致行政事業(yè)單位無(wú)法正常運(yùn)轉(zhuǎn)，無(wú)力進(jìn)行公共事業(yè)建設(shè)，無(wú)法順利完成事業(yè)任務(wù)[3]。加強(qiáng)預(yù)算管理，通過(guò)各項(xiàng)財(cái)政預(yù)算信息，準(zhǔn)確把握單位財(cái)務(wù)狀況，對(duì)財(cái)政余額變化、資金使用進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管，及時(shí)了解各項(xiàng)債務(wù)指標(biāo)，將所有指標(biāo)控制在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警線之下，便可防范、化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）行政事業(yè)單位預(yù)算會(huì)計(jì)的要求

行政事業(yè)單位預(yù)算由收入預(yù)算和支出預(yù)算兩大部分組成，采用收付實(shí)現(xiàn)制和權(quán)責(zé)發(fā)生制。收入方面，主要是財(cái)政撥款收入和依法取得應(yīng)當(dāng)上繳財(cái)政的罰沒(méi)收入、行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、國(guó)有資產(chǎn)處置收入等。支出方面，主要包括：人員經(jīng)費(fèi)支出和公用經(jīng)費(fèi)支出兩個(gè)部分。人員經(jīng)費(fèi)支出涉及職工福利、基本工資、社會(huì)保障等;公用經(jīng)費(fèi)支出主要涉及公務(wù)費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)、采購(gòu)費(fèi)等。行政事業(yè)單位預(yù)算管理基本要求是“量入為出、收支平衡”，做好預(yù)算統(tǒng)籌，逐項(xiàng)細(xì)化預(yù)算，大力削減低效無(wú)效支出，避免虛報(bào)、多報(bào)，合理安排經(jīng)費(fèi)，壓縮非剛性，可壓盡壓，集中財(cái)力保障重點(diǎn)支出。要根據(jù)行政事業(yè)單位信息披露要求，展開(kāi)績(jī)效管理，定期公開(kāi)預(yù)算信息，提高單位預(yù)算透明度，接受公眾監(jiān)督，要做到“花錢必問(wèn)效，無(wú)效必問(wèn)責(zé)”，充分發(fā)揮預(yù)算資金價(jià)值。

（三）行政事業(yè)單位預(yù)算管理的原則

1.政策性原則

行政事業(yè)單位是公共體系的重要組成部分，是國(guó)家政策的執(zhí)行者，代表地方政府。因此，行政事業(yè)單位在預(yù)算的編制方面，必須遵循政策性原則，體現(xiàn)國(guó)家有關(guān)方針和政策，以國(guó)家政策為依據(jù)，實(shí)事求是的編制預(yù)算，正確處理實(shí)際預(yù)算和計(jì)劃預(yù)算之間的矛盾。要在滿足行政工作任務(wù)需求的前提下，保證重點(diǎn)，兼顧一般，助推國(guó)家有關(guān)政策的順利落實(shí)，從而充分體現(xiàn)行政事業(yè)單位的社會(huì)功能。

2.可靠性原則

公共事業(yè)預(yù)算、行政預(yù)算一經(jīng)批準(zhǔn)，便要嚴(yán)格執(zhí)行，一般不能隨意調(diào)整。若行政事業(yè)單位的預(yù)算安排方面存在著問(wèn)題，無(wú)法正確利用資金，便難以順利完成事業(yè)任務(wù)。因此，行政事業(yè)單位預(yù)算管理要做到穩(wěn)定、可靠，運(yùn)用科學(xué)方法，結(jié)合收支變化規(guī)律，準(zhǔn)確測(cè)算每一項(xiàng)收支的財(cái)務(wù)指標(biāo)和非財(cái)務(wù)指標(biāo)。收入預(yù)算要穩(wěn)定、可靠，留有余地，沒(méi)有把握的收入不計(jì)入收入預(yù)算，要建立穩(wěn)定可靠的預(yù)算結(jié)構(gòu)，避免出現(xiàn)預(yù)算的硬缺口，導(dǎo)致收支預(yù)算失衡，造成預(yù)算不得不調(diào)整的情況。

3.合理性原則

行政事業(yè)單位預(yù)算管理必須堅(jiān)持合理性原則，要從全局角度出發(fā)，科學(xué)安排各項(xiàng)資金，正確處理局部和整體、事業(yè)需要與財(cái)務(wù)可能的關(guān)系，最大限度利用資金，通過(guò)有限的資源，創(chuàng)造更大的價(jià)值。具體來(lái)講，支出預(yù)算方面，優(yōu)先保障人員工資、社會(huì)保障費(fèi)用等相關(guān)支出，重點(diǎn)滿足業(yè)務(wù)工作支出，如：業(yè)務(wù)費(fèi)用、公務(wù)費(fèi)用、采購(gòu)費(fèi)用等支出。若預(yù)算執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)不合理之處，要及時(shí)上報(bào)、反饋。

4.績(jī)效性原則

績(jī)效評(píng)價(jià)是檢驗(yàn)預(yù)算資金使用情況，確認(rèn)資金使用是否合規(guī)、合法的有效手段。因此，行政事業(yè)單位的預(yù)算管理要遵循績(jī)效性原則，建立配套績(jī)效考評(píng)制度，對(duì)預(yù)算執(zhí)行的過(guò)程和結(jié)果，進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，對(duì)資金使用的情況進(jìn)行監(jiān)督和檢查，全面追責(zé)問(wèn)效。而且績(jī)效考核要做到前期有審批，執(zhí)行有監(jiān)督，事后有驗(yàn)收。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問(wèn)題

（一）預(yù)算編制與執(zhí)行差距大

有些行政事業(yè)單位重視工作業(yè)績(jī)，側(cè)重事業(yè)任務(wù)管理，對(duì)預(yù)算的管理并不重視，導(dǎo)致單位的預(yù)算編制粗糙，預(yù)算執(zhí)行缺乏控制，預(yù)算編制與執(zhí)行差距大，難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期的預(yù)算目標(biāo)。

在預(yù)算編制的階段，有些單位沒(méi)有正確估算收入預(yù)算與支出預(yù)算數(shù)額，未開(kāi)展充分的預(yù)算調(diào)研論證，預(yù)算編制缺乏依據(jù)，仍沿襲“上年基數(shù)+本年調(diào)整”思路，編制質(zhì)量差強(qiáng)人意，存在諸多不合理之處，甚至留有預(yù)算硬缺口。而預(yù)算執(zhí)行階段，缺乏針對(duì)性的跟蹤控制，存在隨意追加預(yù)算，隨意更改預(yù)算用途的情況。尤其是公用經(jīng)費(fèi)支出方面，經(jīng)常發(fā)生無(wú)預(yù)算支出的情況，直接導(dǎo)致了超預(yù)算現(xiàn)象的發(fā)生。

（二）預(yù)算管理內(nèi)部控制缺失

做好預(yù)算管理內(nèi)部控制，監(jiān)督每一項(xiàng)收入，將收入預(yù)算與業(yè)務(wù)融合控制，避免收入不入賬，便可防止收入的流失，促進(jìn)預(yù)算計(jì)劃順利落實(shí)。然而，多數(shù)行政事業(yè)單位未將預(yù)算管理納入內(nèi)部控制的范圍，未實(shí)施全面預(yù)算管理，預(yù)算收支沒(méi)有受到硬性約束，收入預(yù)算缺乏控制，支出預(yù)算也存在款項(xiàng)撥付不規(guī)范的現(xiàn)象[4]。且由于預(yù)算管理內(nèi)部控制缺失，導(dǎo)致預(yù)算管理中的問(wèn)題難以被第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)，存在支出預(yù)算編制未細(xì)化，部門(mén)收入預(yù)算編制不完整，結(jié)余資金未上報(bào)等情況。甚至一些款項(xiàng)用到什么地方都不得而知，預(yù)算資金使用效率和效益不理想，財(cái)政資金浪費(fèi)問(wèn)題突出。

（三）缺少有效的預(yù)算收支分析

通過(guò)預(yù)算收支分析，分析收入預(yù)算與支出預(yù)算規(guī)律，找出財(cái)政資金使用效益低下的原因，根據(jù)現(xiàn)存問(wèn)題采取有針對(duì)性改進(jìn)措施，便可提升行政事業(yè)單位預(yù)算收支執(zhí)行水平，促進(jìn)行政事業(yè)單位的良性發(fā)展。但行政事業(yè)單位普遍沒(méi)有開(kāi)展預(yù)算收支分析的意識(shí)，預(yù)算收支分析流于表面，缺乏針對(duì)性、全面性分析，局限于賬面信息分析，分析的深度、高度、廣度不夠，多以數(shù)據(jù)論數(shù)據(jù)的老模式為主，很少考慮到非財(cái)務(wù)指標(biāo)的影響，更找不到適合的問(wèn)題解決辦法。

（四）專業(yè)預(yù)算管理人才匱乏

由于行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)面的不斷擴(kuò)大，事業(yè)工作任務(wù)內(nèi)容的不斷增多，預(yù)算管理工作中涉及的相關(guān)會(huì)計(jì)要素隨之增加，且工作中需要遵守的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和政策也越來(lái)越多，使得預(yù)算管理的專業(yè)性越來(lái)越強(qiáng)。尤其是新會(huì)計(jì)準(zhǔn)則實(shí)施后，對(duì)會(huì)計(jì)人員綜合素質(zhì)再次提出了更多新要求。然而，行政事業(yè)單位人才結(jié)構(gòu)老齡化現(xiàn)象突出，缺乏專業(yè)預(yù)算管理人才。目前，行政事業(yè)單位現(xiàn)有的預(yù)算管理人員，大多是普通財(cái)務(wù)人員，知識(shí)體系固化，未接受過(guò)預(yù)算管理培訓(xùn)，對(duì)政府預(yù)算管理政策理解不透徹，做不到精細(xì)化的預(yù)算管理。

（五）預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)執(zhí)行力差

行政事業(yè)單位預(yù)算管理原則之一就是績(jī)效性原則，做好預(yù)算績(jī)效考核評(píng)價(jià)，建立以績(jī)效為導(dǎo)向的預(yù)算管理框架，監(jiān)督、檢查預(yù)算管理情況，才能有效發(fā)揮預(yù)算管理職能，使預(yù)算管理體系趨于合理。但由于行政事業(yè)單位資金來(lái)源穩(wěn)定，沒(méi)有業(yè)績(jī)壓力，普遍對(duì)預(yù)算績(jī)效缺乏關(guān)注，預(yù)算績(jī)效指標(biāo)不合理，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)執(zhí)行力較差。通過(guò)了解發(fā)現(xiàn)，有些行政事業(yè)單位對(duì)于預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)抱有應(yīng)付心態(tài)，未采取針對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)措施，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果也沒(méi)有應(yīng)用到后續(xù)的預(yù)算安排中。

三、加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算管理的對(duì)策

（一）規(guī)范預(yù)算編制與執(zhí)行

行政事業(yè)單位要轉(zhuǎn)變觀念，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算編制與執(zhí)行的控制。具體來(lái)講，在預(yù)算編制階段，行政事業(yè)單位要做好前期的預(yù)算調(diào)研工作，核實(shí)相關(guān)的各項(xiàng)基本數(shù)字和數(shù)據(jù)。例如，單位機(jī)構(gòu)數(shù)、人員編制數(shù)、在職實(shí)有人數(shù)、離退休人數(shù)、設(shè)備臺(tái)數(shù)、機(jī)動(dòng)車輛數(shù)等基本資料。數(shù)據(jù)核對(duì)過(guò)程中，要做好真實(shí)性審查，剔除不實(shí)或非政策數(shù)據(jù)。確定真實(shí)基本數(shù)字后，要結(jié)合基本數(shù)字，對(duì)上年預(yù)算執(zhí)行的情況進(jìn)行分析，從而有理有據(jù)的預(yù)測(cè)、估算預(yù)算，提高預(yù)算方案的前瞻性。在預(yù)算編制的過(guò)程中，要結(jié)合單位的規(guī)劃以及資金需求，合理確定預(yù)算指標(biāo)、編制方法，分析預(yù)算收支的影響因素，并將支出預(yù)算與收入預(yù)算分開(kāi)編制，后編制收支預(yù)算總表，從而更好地聚焦重點(diǎn)，壓減一般性支出，落實(shí)“過(guò)緊日子”的政策，科學(xué)設(shè)定預(yù)算目標(biāo)[5]。而在預(yù)算執(zhí)行階段，則要加強(qiáng)跟蹤監(jiān)控，做好預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)的收集、整理、匯總，明確收付款起點(diǎn)與終點(diǎn)，弄清財(cái)務(wù)支出原因，從而為后續(xù)的事后問(wèn)效提供依據(jù)。預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督過(guò)程中，可加強(qiáng)對(duì)信息技術(shù)的應(yīng)用，組建自己的財(cái)務(wù)共享中心，通過(guò)信息化的管理方式，實(shí)時(shí)采集預(yù)算執(zhí)行信息，從而提高預(yù)算管理的實(shí)效性。

（二）加強(qiáng)預(yù)算管理內(nèi)部控制

行政事業(yè)單位要結(jié)合《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》要求，落實(shí)全面預(yù)算，實(shí)施“兩上兩下”的預(yù)算管理模式，制定針對(duì)性的預(yù)算管理制度。完善相關(guān)制度，通過(guò)制度對(duì)預(yù)算管理細(xì)節(jié)做出詳細(xì)的說(shuō)明，便可促進(jìn)預(yù)算管理的制度化、具體化、規(guī)范化。例如，建立預(yù)算審批制度，以審促改;建立支付制度，通過(guò)支付制度對(duì)支付范圍、標(biāo)準(zhǔn)作出要求，杜絕違規(guī)支出。另一方面，行政事業(yè)單位要建立具有獨(dú)立性的內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)，組建預(yù)算委員會(huì)，設(shè)置專職管理人員，組成稽查隊(duì)伍，專門(mén)負(fù)責(zé)核查預(yù)算執(zhí)行情況，確認(rèn)賬實(shí)是否相符，讓預(yù)算監(jiān)督常態(tài)化。通過(guò)持續(xù)的自檢自查，檢查預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行的情況，便可遏制預(yù)算違規(guī)行為，使預(yù)算始終在可控范圍內(nèi)，確保?？顚Ｓ茫糁七`規(guī)預(yù)算支出行為。

（三）積極開(kāi)展預(yù)算收支分析

要想找出預(yù)算收支中存在的問(wèn)題，就要提高預(yù)算收支分析的水平，深入分析收入預(yù)算執(zhí)行情況、支出預(yù)算執(zhí)行情況、收支預(yù)算增減原因。具體的預(yù)算收支分析過(guò)程中，可運(yùn)用報(bào)表分析法、指標(biāo)分析法、差異分析法、現(xiàn)金流量分析法、環(huán)比分析法、因素分析法。以因素分析法為例，分析中要從造成實(shí)際情況與預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)之間差異的因素入手，沿著預(yù)算預(yù)測(cè)時(shí)的估算路徑，找出預(yù)算目標(biāo)未實(shí)現(xiàn)的原因，從而為后續(xù)預(yù)算調(diào)整和優(yōu)化提供導(dǎo)向，減少預(yù)算漏洞，采取針對(duì)性的改進(jìn)措施。而且要根據(jù)預(yù)算目標(biāo)未實(shí)現(xiàn)的原因，對(duì)相關(guān)責(zé)任人采取懲罰措施，開(kāi)展追責(zé)問(wèn)效，從而避免在預(yù)算收支執(zhí)行過(guò)程中，一些人員敷衍應(yīng)付，推卸責(zé)任。

（四）培養(yǎng)專業(yè)預(yù)算管理人才

隨著行政事業(yè)單位資產(chǎn)類型的增多，預(yù)算管理難度不斷增大，對(duì)相關(guān)會(huì)計(jì)人員能力的要求也隨之提高。因此，行政事業(yè)單位應(yīng)加強(qiáng)人才培養(yǎng)，優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)，建設(shè)專業(yè)預(yù)算管理隊(duì)伍，提高預(yù)算管理的專業(yè)性。在外部人才引進(jìn)方面，要基于崗位要求，依據(jù)行政事業(yè)單位用人規(guī)定，實(shí)施自愿申報(bào)、擇優(yōu)選拔的人才選拔機(jī)制，選拔專業(yè)的預(yù)算管理人才，保障應(yīng)聘者具備相關(guān)工作能力，符合崗位的任職要求。在現(xiàn)有人才培訓(xùn)方面，要先對(duì)現(xiàn)有人員專業(yè)技能水平進(jìn)行針對(duì)性的評(píng)審，從而根據(jù)評(píng)審結(jié)果，制定針對(duì)性的培養(yǎng)計(jì)劃，提出明確的培養(yǎng)目標(biāo)，組織現(xiàn)有人員系統(tǒng)學(xué)習(xí)知識(shí)，完善其知識(shí)體系，使其具備崗位勝任力。但培訓(xùn)過(guò)程中，要科學(xué)規(guī)劃工作時(shí)間和培訓(xùn)時(shí)間，要在不影響正常工作的前提下，進(jìn)行有效的培訓(xùn)。

（五）加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理

缺乏有效的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)，會(huì)導(dǎo)致各部門(mén)不配合預(yù)算管理，不主動(dòng)執(zhí)行預(yù)算制度，預(yù)算計(jì)劃難以得到順利落實(shí)。因此，行政事業(yè)單位要做好預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作，對(duì)預(yù)算管理情況進(jìn)行針對(duì)性的績(jī)效評(píng)價(jià)。具體來(lái)講，行政事業(yè)單位要結(jié)合新《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》，根據(jù)單位預(yù)算管理的實(shí)際需求，建立配套的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，從多個(gè)角度設(shè)定績(jī)效指標(biāo)，基于預(yù)算績(jī)效理論框架，對(duì)預(yù)算管理提出相應(yīng)要求，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、方法、范圍、對(duì)象作出明確規(guī)定。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)定，不僅要考慮財(cái)務(wù)指標(biāo)，還要考慮非財(cái)務(wù)指標(biāo)，從而確?？?jī)效結(jié)果可真實(shí)、完整反映預(yù)算執(zhí)行情況?？?jī)效評(píng)價(jià)后，要加強(qiáng)對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的利用，可根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，對(duì)后續(xù)預(yù)算安排做出調(diào)整。例如，對(duì)于低效項(xiàng)目，要減少預(yù)算，責(zé)令其限期整改。

四、結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，通過(guò)以上措施，強(qiáng)化單位的預(yù)算收支控制，規(guī)范預(yù)算支出行為，便可提高行政事業(yè)單位預(yù)算的執(zhí)行水平，確保預(yù)算在可控范圍內(nèi)，避免超預(yù)算、無(wú)預(yù)算執(zhí)行情況的發(fā)生。

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