論公共決策的科學性和民主性

四川大學 邱曉瑩

公共決策的科學性和民主性在現代公共政策制定過程中受到廣泛關注。兼具科學性與民主性是正確制定社會大政方針政策和社會主義事業發展目標的重要指導，處理好科學性和民主性的關系，才能高效實現黨和政府的決策目標，杜絕公共決策的盲目和失誤，以避免引起惡性社會問題甚至政治問題。

一、科學性和民主性的基本意涵

決策者制定符合科學性和民主性的各項公共決策，前提是對科學性和民主性的內涵有比較細致和準確的把握。

（一）科學性

“科學決策，是保障合理化、體現客觀理性的決策，是可以吸收科技最新成就的決策。[1]”它包含兩方面含義：“決策者決策過程中方法和程序是否符合科學的要求；決策的結果是否符合客觀規律。[2]”

決策科學性的實現，方法和程序要科學。公共決策程序和方法上的科學性有兩個維度。就程序而言，是否有既定且合理的規章制度可供參考，或是否制定了符合現實情況的規章制度，選擇好程序之后是否按照步驟做到有序執行。要防止形式主義和面子工程，要讓程序真正起到科學決策的效果。就方法而言，決策過程本身是對已有信息進行歸納、整理、分析最后得出結論的過程。在這一過程中，既包括定量分析法，也涉及歸納整合分析法，實現決策方法的有機結合。

決策結果的科學性在于與客觀規律的符合一致程度。決策者是具有主觀偏好性的人群，決策對象也是具有主觀能動性的人群，并且決策對象是由不同類別的利害相關者組成的統一體。不同的利害相關者希望在同一項公共決策中獲得的利益是有所區別的。首先，要保證決策者已經按照科學的程序和方法做出決策。面對新決策的出臺，決策對象對決策進行評估后會做出各自的反應。繼而，決策對象還會以利益主體的姿態對決策者施加壓力，以期決策按照有利于自身的方向發展。因此，公共政策的科學性不能僅僅依靠決策者的努力來實現，決策者和決策對象之間形成了一個雙向互動的格局，共同決定著公共決策的科學性。決策者的行為和決策對象的作用相結合才能反映現實的政策狀況，為公共決策科學性的達成提供支持。

（二）民主性

民主決策，即廣泛采納群眾意見和按照民主程序進行決策。“民主決策不僅體現在相關參與人數的多寡，更是歧見在相互審視條件下的實質性承認與整合。在充分尊重歧見的基礎上批判性的檢驗相關的理由、根據和論證，從而做出更具說服力的集體決定。[3]”

決策民主性的實現對政府各級部門的要求更為具體。信息收集過程要做到透明和真實、信息整理過程要做到細致和詳實、信息傳遞過程要做到通暢而有實效。但事實存在的高聳型組織結構往往存在諸多弊端，最為顯著的是管理層次多，協調難度大；命令鏈長，信息傳遞慢，且容易失真。因此，廣泛采納群眾意見還需要在組織結構的改革上尋找突破口。

民主決策實際上就是“廣集民智、群策群力的決策，是可以避免主觀武斷的決策，也是包含著糾錯機制的決策。”[1]具體到行動中，要對決策過程進行監督，協調社會公眾與政府及其職能部門或公共組織之間利益分配的公正、公平及合理的問題。“政府依托決策專家做出的事實判斷和民眾做出的價值判斷的嵌合是一個動態博弈的過程，直到達到兩者的統一。[4]”且民主決策要建立在一系列的前提條件上，包括民眾的公共理性、民主的物質條件、法制條件和智力條件等。滿足這些外部條件，民主決策才具有實現的基礎。

（三）科學性和民主性的內在聯系

丁煌認為，“政策制定的科學與否主要體現在政策制定是否具有合理性、明晰性、協調性、穩定性以及公平性方面。[5]”要制定出既符合科學性又符合民主性的政策措施，就必須要理解科學性和民主性的內在要求，具體而言分為三個方面：“合規律性與合目的性相統一；；效率與公平的統一；政策的科學性與過程的民主性相結合。[6]”

合規律性要求決策必須反映實際情況，符合事物發展變化的客觀發展規律，體現事物發展的本質要求；合目的性即是決策必須要反映出政策制定的價值取向，具有特定的精神內涵。效率與公平分別對應科學性和民主性。科學決策是在決策過程中采取科學的方法和途徑，通過對自然科學研究方法和社會科學研究方法，定量方法與定性方法的結合，對決策程序的公平、公正進行嚴格把控，才能夠有效減少經驗決策和盲目決策，提高公共決策效率和水平，優化資源利用。民主決策重點在聽取群眾意見，讓群眾有途徑參與到決策過程中來。通過群眾的參與，讓群眾意見對決策產生影響，讓群眾的訴求得到充分表達，決策實施才能真正了解社會大眾的真實需求，達到效率與公平的統一。決策的科學化和民主化相輔相成，決策的民主化有利于決策科學化的實現，它是決策科學化的保證；決策科學化有利于決策民主化的深化，它是決策民主化的發展動力。

（四）科學性與民主性的困境

每一項公共決策的出臺牽涉的不僅僅是民生的問題，還存在著更廣范圍和更深程度的環境和生態問題以及對經濟發展的影響、對文化教育的作用、對體制結構的沖擊等。現實情況給決策的科學性和民主性提出了更高的要求。政府決策存在著“草率決策、隨意決策、決策的經濟導向和政績導向等現象，出現了很多的政績工程和形象工程。[7]”這往往導致決策民主性的達成以失去決策科學性為代價，或決策科學性的實現以犧牲決策民主性為代價。

與此同時，人民生活水平和生活質量不斷提高，表達自身利益訴求的渠道增多，公共決策的利害相關者群體正在不斷擴大。多元利害相關者都希望決策能給自己所在的利益群體帶來利益最大化。但公共決策無法滿足所有利害相關者的訴求，因此常常發生各種各樣的矛盾和爭端。影響范圍的擴大和利益主體的增加，必然導致決策的實施主體也相應增加。各個實施主體之間的協調與配合又將成為一大難題。諸如以上科學性與民主性在具體情境之下所面對的困境引起了諸多反思。

二、科學決策和民主決策的實現路徑

社會在一定控制系統內有序運轉，眾多社會單元的有機構成部分有形或無形的存在，有意或無意隨系統潛在或顯現的規則運轉。社會系統日益復雜體現了科學決策和民主決策的重要性。公眾參與公共事務管理的欲望并能夠充分表達自身訴求；管理者利用合適方法、完備制度和能力獲得信息，并與已知信息相結合，這是科學決策和民主決策的基礎。具體而言，則需從決策前、決策中和決策后三個階段著手。

（一）決策前

決策前要“切實提高對決策所面臨的現實情況的調查研究工作的成效和水平[8]”，全面掌握各方情況，為科學決策和民主決策服務。提高調查研究工作的實效和水平，要在事上下功夫。調查研究時做好充分的準備工作，根據實際情況制定可行的調研方案，選拔調研隊伍，做好調研人員培訓工作，優化調研隊伍結構。選擇合適調研地點和調研對象：調研地點要為調研主題服務，兼顧典型性和普遍性；調研對象選取遵循自愿的原則，具備基本語言表達能力。明確調研的目的，要引導調研對象的論述盡量和調研主題接軌，讓調研對象表達內心真實的看法。既要對調研對象本身深入挖掘，也要適當地聽取其他人群的意見，綜合兩者進行深入的研究分析。

第二，需要提高調研人員綜合。政治素養。公共決策的調研涉及對政策方針的把握，最終決策的制定也必須要符合國家的方針。因此要提高調查人員對政策的把握能力，在調研的過程中堅持正確政治導向，讓調研結果形成的政策建議，既符合客觀實際，又有政治高度。其次，還需提高調查人員對資料的整合分析能力。調查資料的整理要做到細致、不缺不漏；對調查資料的分析要深入探究，切忌浮于表面。再次，需要提高調研人員的組織協調能力和應對突發事件的反應能力。要獲得真實的一手資料，調研過程中難免出現特殊情況，要具備處理突發情況的能力。最后，需要具備良好的文字表達能力。當上述所有工作都完成后，必須要將此前的努力和成果轉化為一份書面的政策建議，在主題、內容、邏輯、結論各部分行文上做到審慎而流暢、言簡意賅。

（二）決策中

決策過程中要有效防止以權謀私和智庫缺失的情況。從政府角度看，首先要確立有共識的制度體系以保障科學決策和民主決策的實現。從理論和觀念層面轉變并上升到制度體制層面，建立健全民主制度，為公民參與民主決策提供支持。讓科學民主決策成為具有嚴格規定性、實踐性和可操作性的具體制度，其具體可操作性應達到有具體法律條文可監督的標準。在執行過程中做到具體問題具體分析。各地區、各部門、各行業在基本制度基礎上，根據各自的具體情況，將規則具體化，制定出嚴格而切實可行的具體措施，形成一整套完備的民主科學決策的法律法規體系，便于人民群眾和各級執法部門進行有效的監督和檢查。其次，將專家咨詢和民眾參與相結合。在充分、準確、真實的把握民意基礎上，利用智庫“提供政策咨詢和對策建議；收集、分析和反應社會公眾呼聲；發揮科學導向作用，通過專業研究形成新的政策主張；提高國家治理能力和科學民主程度。[9]”從公民角度看，要培養公民的權利意識和參政意識，營造良好的民主氛圍和政治環境。讓公民想參與、能參與、有意識和能力參與。從公共組織角度看，要積極培育民間組織，肯定民間組織在法律上的地位，在政策上給予民間組織發展予以支持，提高民間組織的制度化管理意識，使之成為公民民主參與公共決策的重要形式。

（三）決策后

建立科學合理的決策監督和追責機制是公共決策科學性和民主性的重要保證。明確的追責制度和終身追責制度的形成，是杜絕盲目決策和隨意決策的良方，是責、權、利的統一。要徹底破滅妄圖逃脫責任人員的僥幸心理，用硬性的規章制度追責、問責。此外，相應的決策失誤賠償制度也必不可少。公共資源是有限的，不能經受隨意的浪費。由于決策失誤造成經濟損失的，應當承擔經濟賠償；造成政治失誤的，應當承擔相應的政治責任；無論決策者身居何位，都應做到追責透明、堅決、不放過。只有這樣，震懾并約束行為，才能反過來在決策之時甚至決策之前就為決策的科學性和民主性起到保駕護航的作用。

三、結語

決策的科學性和民主性是政治發展的切實需要，也是社會、經濟、文化穩步向前發展的客觀要求。公共決策領域內，決策的科學性和民主性密切相關，通過規范程序和建立體制和機制的保障，能夠讓公共決策實現科學性和民主性的結合，使決策民主化有利于決策科學化的實現，決策科學化有利于決策民主化的深化。公共決策是政策方針的一部分，存在于紛繁復雜的外部環境之中，并借助于外部環境而產生相互作用。多元的利益主體也決定了公共決策的科學性和民主性的實現要做到多方考量。為了最終達到公共決策的科學性和民主性，從過程論的角度出發，以決策前、決策中和決策后為劃分，對每一個階段的要求進行明確，包括決策前的準備工作，決策中的制度遵循和保障以及決策后的監督和追責機制，對科學性和民主性的成功實現提供全方位的助力與支持。