生育政策放開背景下人口老齡化的財政風險研究

■/ 張雙嬌 張 青

一、引言

根據2020 年第七次全國人口普查數據，我國60 歲及以上人口有2.6 億人，其中，65 歲及以上人口1.9億人。65歲及以上人口比重達到13.50%，人口老齡化程度已高于世界平均水平（65 歲及以上人口占比9.3%）。人口老齡化不僅是一個社會民生議題，更與政府財政危機息息相關。人口老齡化作為未來我國經濟的一個重要的外部不利條件，無疑會影響著中國的財政政策取向。從中長期來看，人口老齡化將成為中國最大的財政風險。人口老齡化對財政風險的影響以及實現財政可持續性的政策選擇，已經成為我國改革與發展面臨的重大課題。為了應對老齡化，我國政府逐步放開生育政策，先后實施了“雙獨二孩政策”“單獨二孩政策”“全面二孩政策”“三孩政策”。在生育政策放開背景下，人口老齡化的財政風險是否改善，這是本文的研究重點。

二、文獻綜述

縱觀近年來國內外學術界的研究，對人口老齡化的財政風險效應研究多是基于財政支出、財政收入和財政管理等視角的局部均衡分析。

（一）基于財政支出視角的研究

Torrey et al.（1982）、Dormont et al.（2006）、Ismael Sanz et al.（2007）分別基于美國、歐洲和OECD 成員國不同經濟體的經驗數據，研究認為人口老齡化導致政府支出變化、財政壓力增大。壓力具體表現為：人口老齡化導致社會保障資金支付危機（韓玲慧，2013）；人口老齡化對醫療消費支出有顯著正向影響（孟昕和克里斯汀·楊，2006）；人口老齡化的社會成本特別是健康和公共服務成本將增加（王學義等，2013）；人口快速老齡化引發政府相應費用支出增加，國家和企業支付的退休費用和各種補貼費用大幅增加（孫開等，2015），此外，與人口老齡化相關的養老服務價格變化、醫療技術上升所帶來的醫療支出規模擴大，增添了財政支出壓力的更多不確定性（高培勇等，2014）。

（二）基于財政收入視角的研究

一是人口老齡化不利于經濟增長，從而影響財政增收能力。吳俊培等（2015）實證研究發現人口老齡化引起的公共健康支出，擠占了物資投資、公共人力資本投資等支出，間接抑制了經濟增長；王德文和蔡昉等（2004）、鄭偉等（2014）研究認為老齡化的人口結構變化通過勞動力供給、儲蓄和技術進步等渠道對經濟增長施加直接或間接影響；但是，也有部分學者認為人口老齡化與經濟增長存在非線性關系（李軍，2005）。二是人口老齡化改變了稅基。人口老齡化使得健康保健品、醫療護理服務等高層次服務消費比例提高，由此將擴大增值稅、消費稅和營業稅等間接稅的稅基（龔鋒等，2015）；但是，較高的撫養比會導致個人所得稅等直接稅降低（Assat Razin et al.，2002）；此外，Tetsuo Ono（2005）認為人類壽命的延長和較低的人口增長速率會影響環境稅和環境質量。三是為緩解財政壓力的稅收平滑政策引起稅收負擔升高。Kono（1996）認為人口老齡化將引起年輕勞動力短缺、經濟增長緩慢，年輕人的稅收負擔升高；Assat Razin et al.（2004）則認為老年人也會反對稅率提升。

（三）基于財政管理視角的研究

一是人口老齡化影響財政收支平衡的研究。左學金（2001）以養老保險基金為例，認為人口老齡化影響收支平衡，前者體現為不斷提高的養老金凈支出，后者體現為通過影響經濟增長的速度和質量降低養老基金的收入能力；李時宇和馮俊新（2014）基于中國政府資產負債表，量化分析了人口老齡化的沖擊；李揚等（2012）認為社會保障資金缺口可能成為政府或有負債的重要部分。二是人口老齡化引起政府債務風險的研究。鄭秉文（2013）、杜萌和馬宇（2015）分別基于日本、歐洲和70 個新興市場國家、發展中國家的數據實證了老齡化的債務風險效應，表明較高的人口撫養比提高了債務違約風險，老齡化成本是主權債務危機的重要誘因。三是人口老齡化與公共養老金系統研究。董克用等（2011）提出建立多支柱模式來保持養老保障體系的可持續發展；Askar（2015）、赫國勝等（2015）主張在人口老齡化的情況下對公共養老金制度進行參量改革。四是人口老齡化影響財政可持續性的研究。Raffelhüschen（2000）和荷蘭中央規劃局分別研究了人口老齡化對歐洲國家和美國、澳大利亞、荷蘭的財政可持續性影響效應，發現人口老齡化嚴重危害社會福利體系和財政可持續性；劉尚希（2016）認為中國經濟新常態下，財政收入增速減緩，人口老齡化的風險開始凸顯，財政化解公共風險的壓力很大。

當前學者研究人口老齡化的財政問題大多是在原有政策背景下做的風險評估及預測，本文擬在生育政策放開背景（即三孩政策）下分解人口老齡化的財政風險，通過構建財政風險綜合指數，將人口老齡化納入國家財政風險的影響因素之中，應用綜合指數分解分析（CIDA）法構建財政風險分解體系，研究生育政策放開背景下財政風險分解體系中的各個因素特別是人口老齡化因素對于財政風險變化的影響，并提出相應的建議。

三、財政風險綜合指數的構建及分解

借鑒韓秀蘭等（2019）人口老齡化稅收收入綜合指數的構建方法，本文構建人口老齡化財政風險綜合指數，分解生育政策、人口老齡化等因素對財政風險的影響效應。

假設FR 為全國財政風險，FRi為i 地區的財政風險；FX 為財政總支出，FXi為i 地區的財政支出；FI為財政總收入，FIi為i地區的財政收入；GDPi為i地區的GDP；TP 為總人口，TPi為i 地區的人口；OP為總體老年人口，OPi為i地區老年人口；LP為總體勞動人口，LPi為i地區勞動人口；CP為總體少兒人口，CPi為i 地區少兒人口?；诖?，可以構建財政風險綜合指數：

Bi=，為財政支出與GDP的比值；

Ci=，是人均GDP，反映了地區經濟發展情況；

Di=，為地區總人口與地區老年人口的比值，是人口老齡化率的倒數；

Ei=，為地區老年人口與地區勞動力人口的比值，是老年撫養比；

Fi=，為地區勞動力人口與地區少兒人口的比值，是少兒撫養比的倒數。

由公式（1）可知，財政風險綜合指數可以分解為財政不平衡指數（A）、財政支出比重（B）、人均GDP（C）、人口老齡化倒數（D）、老年撫養比（E）、少兒撫養比倒數（F）和少兒人口（CP）7 個影響因素，其中，財政支出比重（B）、人口老齡化倒數（D）、少兒撫養比倒數（F）和少兒人口（CP）為中介變量。以下實證分析僅從財政不平衡指數（A）、人均GDP（C）、老年撫養比（E）三個變量進行觀測分析。人口老齡化率與老年撫養比均可反映人口老齡化因素的變動情況，本文選取老年撫養比分析人口老齡化引發的財政風險變動。

財政風險綜合指數的加法分解如下：

公式（2）中“0”表示基期數據，“t”表示報告期數據（下同），FRx可以分解為下式：

下文將采用加法分解法進行實證分析，利用公式（3）和公式（4）計算各因素對財政風險的增量影響，并根據公式（2）加總各分解成分△FRX得到△FR，進而計算各因素的貢獻率。

四、基于財政風險綜合指數的實證分析

本文采用我國2007—2019 年省級面板數據，分解人口老齡化引發的財政風險變動。

（一）數據、指標及描述性分析

人口老齡化國際標準為7%，由表1可知，2007年我國人口老齡化已經超過國際標準，達到了8.05%，當年老年人口規模達到10636萬人，老年撫養比達到11.10%。2019年我國老年人口規模達到了17603 萬人，人口老齡化直線上升至12.57%，遠超國際標準，老年撫養比達到17.80%，我國目前處于人口老齡化的快速發展階段。發達國家在進入老齡化社會的時候，人均GDP一般為5000到10000美元，而我國在老齡化進程中并未達到人均GDP的水準。與發達國家相比，我國針對老年人的社會保障、醫療服務等方面的措施存在缺口，養老服務體系有待完善。在2007—2019 年間，我國人均GDP 呈現上升的趨勢，由2007 年的人均2.04 萬元上升至2019 年的人均7.08 萬元，這表明中國經濟發展水平持續增長。從財政收入與財政支出的角度觀測，2007—2019 年財政收入整體呈上升趨勢，2019 年財政收入近似為2007 年財政收入的5 倍。財政支出在2007—2019 年間呈現擴大的趨勢，政府在社會保障等方面的支出不斷增加。由于財政收入與財政支出的不均等增長，財政不平衡指數呈現略微波動情況，但整體仍呈現上升的趨勢。2007—2011 年少兒撫養比呈下降趨勢，一定程度上反映了生育意愿的下降，為此，我國先后頒布了三版針對不同家庭的“二孩政策”，政策實施的次年我國少兒撫養比均呈現上升趨勢。隨著國家生育政策的不斷調整，我國的生育率有所反彈。

表1 指標描述性分析

（二）人口老齡化財政風險的分解結果分析

1.財政風險加總指數視角。結合公式（2）—（4），計算得到全國視角下人口老齡化因素的財政風險分解表（見表2）。2007—2019 年財政不平衡效應、人口老齡化效應、生育政策效應等各因素引起財政風險的綜合指數表明，最終加總得到財政風險增量為3390641.08億元。其中，以財政不平衡指數（A）為代表的財政情況對于財政風險增加的貢獻率為12.89%；以人均GDP（C）為代表的經濟發展因素在財政風險增加過程中貢獻率達到26.50%；以老年撫養比（E）為代表的人口老齡化情況對于財政風險增加的貢獻率達到14.39%，超過了財政不平衡指數所帶來的影響，人口老齡化因素對于財政風險的拉動作用凸顯；以少兒人口數量（CP）為代表的生育政策對于財政風險的貢獻率為9.89%。

表2 2007—2019年加總指數視角下的人口老齡化財政風險分解結果

2.老齡化均值視角。本文按照2007—2019 年地區人口老齡化率平均值的數值大小，以地區人口老齡化平均值的均值為中線將我國31個地區分為人口老齡化較高地區和人口老齡化較低地區進行分析。結果如表3所示。

表3 2007—2019年老齡化視角下的人口老齡化財政風險分解結果

由表3可以看到，2007—2019年間人口老齡化較高地區的財政風險增量為1810902.15億元，近似人口老齡化較低地區財政風險增量的1.2倍。從貢獻率的角度來看，人均GDP（C）和少兒人口規模（CP）對于兩地財政風險增量的貢獻率差異較小。人口老齡化程度較高地區的老年撫養比（E）所占財政風險的貢獻率明顯高于人口老齡化程度較低地區老年撫養比（E）所占財政風險的貢獻率。從人口老齡化率倒數（D）觀測可以得到同樣的結論，在人口老齡化程度較高的地區，其人口老齡化率較高，則其倒數相對較低，由此可以得出人口老齡化率的高低對于財政風險具有較為重要的影響，人口老齡化現象需引起重視。而無論對于人口老齡化率較高地區還是人口老齡化較低地區，少兒人口規模對于財政風險的貢獻率均超過10%，生育政策放開之后，少兒人口數量增加，該地區的少兒撫養比將會增加，同時一定程度上能夠降低人口老齡化率，地區的老年撫養比也隨之降低，對于地區的財政風險可以起到一定的緩解作用。

3.經濟發展水平視角。按照2007—2019 年各地區人均GDP 的數值大小，以各地區各年份人均GDP平均值的均值為分界線將全國31個地區分為經濟水平較高地區和經濟水平較低地區進行分析。結果如表4所示。

表4 2007—2019年經濟發展視角下的人口老齡化財政風險分解結果

從表4中可以看到人均GDP（C）在兩類地區的貢獻率差距較大，經濟水平較高地區人均GDP 對于財政風險的貢獻率為24.75%，低于全國視度下人均GDP對財政風險的貢獻率26.50%（見表2），反之，經濟水平較低地區的人均GDP 對于財政風險的貢獻率達到28.68%，經濟水平較高地區的人均GDP 較高，反映了此類地區的綜合能力較優，相對于較低經濟水平地區而言，高經濟水平地區的財政收入與支出的配比較為合理，不易增加財政風險，財政赤字的規模會相對較小，對財政風險增加的貢獻率相對較低。由于不同地區的經濟發展水平存在差異，生育政策對于各地區的人口結構產生不同的影響，經濟發展水平的提高往往伴隨著生育水平的走低（楊昕，2021）。經濟水平較低的地區，其生育政策所發揮的作用相對較強，少兒人口規模變化相對較大，對于人口老齡化趨勢的緩和作用相對較強，因此少兒人口規模（CP）對于財政風險的貢獻率較低，即少兒人口數量對于財政風險存在著緩和的作用。

五、未來5年人口老齡化的財政風險預測

本文研究2007—2019年各因素對財政風險的影響，年均增長率以2007年為基期數據，分別計算后續報告期與基期的增長率（見表5），分別從最大值、最小值和平均值三個角度作為因素的年增長率進行未來5 年的財政風險預測。其中GDP 增速最大值采用2021年全國兩會預期目標數據，GDP增速最小值采用“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要數據。財政收入與財政支出的年均增長率根據GDP相關指標預期并結合上文中2007—2019年相關指標增速加權平均所得。全國人口數量和老年人口數量的年均增長率按照上文中2007—2019年相關指標增速加權計算所得，少兒人口數量年均增長率以生育政策放開后，人口專家預測數據為依據。第七次全國人口普查數據顯示：我國生育水平已處于超低水平（總和生育率僅為1.3）（段重利等，2021）。

表5 2007—2019年各因素年均增長率

以2019年數據為基準數據，采用表5所列的最大值年均增長率和最小值年均增長率可以預測出未來五年內財政收入、財政支出、GDP 等因素的區間范圍（見表6）。在未來五年內，我國的老年人口規模可能高達2.26 億人，老年撫養比也將增加至22.57%，這意味著每100名勞動年齡人口要負擔近23個老人，可見我國的人口老齡化現象十分嚴峻。結合前文可知老年撫養比對于財政風險增加的貢獻率較高，可以推測未來五年我國的財政風險仍會處于較高的水平。同時在我國生育政策放開背景條件下，未來五年內新生兒的數量將會增加，我國的少兒撫養比將會維持在22%—23%之間，會在一定程度上緩解財政風險。結合前文各個因素對于財政風險的增量影響，結合平均值年均增長率的大小，可以計算推測到未來五年內財政風險的增量，可以推測短期內我國的財政風險仍然存在并將呈現上升的趨勢，但經濟長期向好的基本面并沒有變化。由于財政風險受到多方因素的影響，社會發展存在不確定性，且GDP 等經濟發展整體呈現波動趨勢，故本文的預測僅可提供大致范圍。

表6 采用年均增長率預測未來5年（2021—2025年）財政風險

六、結論及政策建議

本文通過構建財政風險綜合指數分解人口老齡化因素對于財政風險的影響，財政風險綜合指數涵蓋了財政收入、財政支出、GDP、人口老齡化因素和少兒撫養比等多個因素，充分展現生育政策放開背景下老齡化因素對于財政風險的影響。指數分解表明：人口老齡化現象會引發財政風險，特別是老齡化程度較高的地區，老齡化因素對于財政風險的貢獻率較高；生育政策的放開會通過增加少兒撫養比降低老年撫養比的途徑，進而緩解財政風險；區域的經濟發展水平會控制財政風險的過快過大增長，地區經濟發展水平較高的地區，人均GDP 效應對于財政風險的貢獻率會相對較低?；谝陨蠈嵶C結論，提出以下建議：

1.完善社會保障體系并加強社會保障體系法制化建設。財政作為國民收入分配和再分配的重要工具，涉及范圍廣，政策性較強，需要強有力的法律法規予以支持。立足于新時代，財政方面的法律法規要有新作為。財政法應對財政收入關系、財政支出關系和財政收支平衡關系等做出合理清晰的界定，對財政管理權限做出明確的劃分。各級政府應當根據各地實際情況增加養老及醫療保險金在財政支出中所占的比重，提高我國養老水平，以增加老年人的幸福指數，提高社會保障服務水平，不斷完善社會保障體系。

2.正確處理財政風險與應對人口老齡化措施之間的關系。降低人口老齡化率的方法包括延遲退休年齡和推行生育政策。延遲法定退休年齡可以在一定程度上緩解人口老齡化因素對于財政產生的影響（宗艷紅，2021）。實施生育政策及配套措施有利于改善人口年齡結構。無論是延遲退休年齡還是推行生育政策，都需要有關責任部門加強統籌規劃，深入落實相關政策，從而減緩人口老齡化的趨勢。

3.增強財政風險管控意識，建立風險預測機制。充分認識到人口老齡化的財政風險，增強財政風險管控意識，從成本效益方面綜合考量并調整財政收入支出結構，有關部門應加強政府預算與決算管理，實行獨立預算管理并嚴控決算過程以增強風險預測的功能。