新時代縣域內義務教育的重組

伊娟 張鵬飛

[摘 要]學區化辦學是推動縣域內義務教育重組的重要路徑，也是促進縣域義務教育均衡發展的迫切需要。山東省M縣通過學區化辦學改革，實現了學區內管理模式一體化、資源供給一體化、生源配置一體化，為縣域內義務教育發展積累了寶貴經驗。但學區化辦學也面臨著組織邊界意識與共建共享理念脫節、學區同質化建設與各校特色發展相悖、具體協作辦學與整體制度體系不符等現實困境。深入推動縣域內義務教育變革，需要重構組織邊界，激發學區化辦學內在動力;尊重異質合作，促進學區化辦學特色發展;完善規章制度，保障學區化辦學高效運行。

[關鍵詞]新時代;縣域教育重組;學區化辦學

[中圖分類號]G471 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-5843（2022）01-0036-06

[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2022.01.006

中國特色社會主義進入新時代，人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾成為我國社會的主要矛盾，其中城鄉教育發展不均衡是主要矛盾的表現之一。縣域是城鄉的關鍵節點，縣域義務教育均衡發展是實現教育現代化的重要標志，也是滿足人民群眾接受優質教育需求的重要任務。伴隨城鎮化進程的加快，縣域義務教育資源分布與學齡人口流動之間的矛盾日漸凸顯，推動縣域內義務教育的重組成為保證學齡人口接受公平而有質量教育的應有之義。2017年，《關于深化教育體制機制改革的意見》提出，“改進管理模式，試行學區化管理，探索集團化辦學，采取委托管理、強校帶弱校、學校聯盟、九年一貫制等靈活多樣的辦學形式。”學區化辦學成為新時代推動縣域內義務教育重組的重要途徑。基于此，本文以山東省M縣學區化辦學為切入點，分析學區化辦學在帶動縣域內教育重組方面的實踐，以期拓寬縣域教育辦學路徑，實現基礎教育的優質、均衡發展。

一、M縣義務教育重組的背景與措施

自古以來，縣都是中國最為重要的治理單元，早在《史記》中就有“縣集而郡，郡集而天下，郡縣治”。“以縣為主”的教育管理體制更是決定了政府要統籌縣域教育，以保證縣域內教育資源的穩定供給和均衡分配。M縣是山東省基礎教育改革的試點地區，2016年正式開始義務教育的重組，在鄉鎮和城區分別開展學區化辦學，試圖建立多元治理、共同發展、整體推進的現代化教育治理體系。

（一）M縣義務教育重組的背景

M縣是沂蒙精神的重要發源地，總面積1 605平方公里，下轄10個鄉鎮，366個行政村，是典型的山區和老區。伴隨城鎮化戰略的持續推進及農村家長對優質教育資源的追求，越來越多的農村學生轉學至縣城學校，出現“鄉鎮學生不足，城里學生爆滿”的現象。鄉鎮生源持續流失，城區教育資源供需矛盾突出，導致縣域內義務教育質量逐漸下降，教育公平難以保障。

1.鄉鎮學校陷入生源流失、師資發展失衡的困境。學校布局調整以前，M縣460多個教學點分布在1 600平方公里的農村，學校布局分散，辦學條件較差。據此，2006年該縣頒布《關于推進農村標準化學校建設意見》，結合學校布局調整、教舍改造、教育資源優化配置等方面，在每個鄉鎮建立起一所容納約1 500名學生的中心小學，使鄉鎮范圍內三至六年級的學生集中到該校就讀。自農村標準化學校建設以來，鄉鎮中心小學的硬件設施特別是校舍建設得到明顯改善。但轄區內學生集中到中心小學就讀，導致中心小學班額增多，原有的師資隊伍難以滿足教學需求，師資力量短缺、教師隊伍學科結構性失衡成為困擾中心小學發展的教育難題。相比鄉鎮中心小學，鄉鎮初中教師隊伍卻嚴重超編，原因在于初中教師的流失程度遠遠低于初中生源的流失程度。部分小學生在完成小學學業后開始具備較強的生活自理能力，加之自身及其家長對優質教育資源的渴求，遂選擇小學畢業后直接升入城區初中學校，導致鄉鎮初中生源持續減少。鄉鎮學校初中生源流失，部分教師被迫去離教學崗位，教師隊伍的適度競爭結構被瓦解，教師陷入消極的情緒之中，初中教育陷入“生源流失—教學質量下降—生源持續流失”的惡性循環。

2.城區學校“大班額”“擇校熱”問題突出。“大班額”“擇校熱”是困擾M縣教育質量提升的重點難題。2016年秋季招生，M縣規劃城區初一新生新增600人左右，小學一年級新增2 000人左右，2017年小學學位缺口1 700多個，而初中招生從2018年進入高峰期，每年新增600人以上。然而，M縣屬小學3所，初中2所，原有城區學校遠遠不能滿足現有需求，“大班額”成為困擾該縣教育發展的難題。一方面，城區較為寬松的入學政策和農民對子女教育期望由“有學上”到“上好學”的觀念轉變，促使農村家長競相將孩子送進縣城學校就讀，直接導致縣城學校生源劇增，出現城區學校的“大班額”現象。另一方面，在縣城的中心區，很多學校都是依據多年以前的人口布局和生源狀況設立，但是隨著中心城區的改造，城區的住房逐漸向高層化、商品化發展，轄區內學齡人口增加，而學校建設未與住房建設相匹配，導致縣城中心區學位的供需矛盾突出。家長和學生通過“擇校”“擇班”等方式聚集到優質學校，優質學校陷入教育資源緊張的困境。相比縣城中心區的學校，城郊學校學位雖然相對充足，但由于辦學水平較低、空間布局不合理，導致學齡人口集聚和資源分散的矛盾，出現了教育資源的供需錯位。

（二）M縣義務教育重組的措施

學區化辦學是以學區為單位，以實現各校均衡發展為目標，以共享教育資源為基本內容，對各學段學校進行統籌管理，促進學區內教育資源共建共享的新型辦學模式。根據不同學段之間的組合，可以將學區化辦學劃分為同學段學區化辦學和跨學段學區化辦學。前者是單一學段構成的學區;后者是某一區域內學校的合作辦學，如義務教育階段的小學和初中。針對縣域內鄉鎮教育和城區教育發展失衡的困境，M縣在鄉鎮和城區分別開展了跨學段學區化辦學和同學段學區化辦學（如表1所示）。

1.組建學區。鄉鎮建立跨學段學區，各鄉鎮撤銷原中學和中心小學建制，由各鄉鎮內的幼兒園、小學、初中組建為學區共同體，依托原鄉鎮中心小學成立鄉鎮中心學校;城區建立同學段學區，由相鄰區域內同一層次的小學組成，并由一所辦學水平較高、社會聲譽良好的優質學校擔任各個學區的中心學校。鄉鎮和城區的中心學校既是辦學主體，也是管理主體，不僅負責中心學校的教育教學工作，還承擔著全學區的教育教學工作。

2.改革管理體制。學區化辦學“實施一個法人、一套班子、一體化管理”的體制。各學區設一名總校長，總校長由縣教育局進行考核與任命，作為法人代表全面負責中心校和學區的管理工作。學區內各成員校分別設一名代理校長，代理校長由縣教育局直接任命，但接受所在學區總校長的領導、考核與監督。另外，每個學區下設一套領導班子，在縣級教育行政部門授權范圍內行使管理職能，負責聯合學區目標計劃的制訂，制訂各項制度、細則，優化成員校資源配置，推動成員校之間的交流與合作等工作。

3.明確主要任務。首先，統籌招生培養，以學區為單位，對學區內適齡兒童的入學情況進行排查摸底，保障適齡兒童就近入學，使每所成員校的生源配置均衡化。其次，統籌教師資源，通過聯合培養學科帶頭人、建立名師工作室、共建教學團隊等形式，增強學區內教師的交流與合作，實現學區內優秀師資共享，整體提升教師學科技能和專業素養。再次，統籌課程建設，建立跨學段縱向銜接、同學段橫向聯系的課程改革機制，推進國家課程、地方課程校本化實施。最后，統籌教育資源，推動各學校特色課程、圖書館、功能教室、運動場所等教育教學資源的共建共享。

二、縣域義務教育重組的實踐經驗

M縣教育行政部門通過前期調研和試點，瞄準學校間交流合作不暢、資源配置不均衡、學校生源失衡等問題，以構建校際均衡發展的學區共同體為突破口，從打破校際封閉格局、夯實學區發展基礎、緩解學生擇校壓力三個方面部署學區化辦學工作，有效地推動了縣域內學校教育質量的整體提升。

（一）管理模式一體化，打破校際封閉格局

學區化辦學實施以前，各個學校在教育行政部門的統一管理下獨立運行，學校間管理人員、教育資源缺乏有效的整合，無法形成教育合力，難以實現教育資源在不同學校之間的共享與流動。同時，多數學校關起門來辦學，學校之間甚至產生競爭關系，各學校之間爭奪優質教育資源，導致“強者愈強，弱者愈弱”的發展失衡狀態[1]。學區化辦學則變革了傳統的科層制管理結構，弱化權力的等級機構，將原本各自為戰的學校整合到學區內，改為教育行政部門—學區—學校的三級管理方式。在學區化辦學過程中，教育行政部門不是直接的干預者和安排者，而是學區建設的引導者和服務者;學區擁有較強的自主權，學區管理委員會共同負責制訂學區建設的總體規劃、工作的聯絡與開展、教育資源的配置與協調、各項細則的制訂與實施等;成員校分管具體工作的人員按照學區計劃開展教育教學工作，并將工作中的經驗、問題等及時反饋給學區管理委員會，使其不斷修正、完善學區管理工作，保障學區的高效運行。此外，學區化管理模式改變以往教育行政部門對學校的直接控制，打破學校的管理界限，可以避免因碎片化管理而造成教育資源的浪費，實現縣域內教育資源的協調、優化。

（二）資源供給一體化，夯實學區發展基礎

傳統校區制模式下，各類教育資源具有明確的物權歸屬概念，即使存在校際資源共享，也受制于優質教育資源的存量，缺乏深層次的資源整合。學區化辦學遵循教育資源供給側改革的理念，從資源供給的角度入手，努力解決縣域內優質教育資源供需矛盾突出的問題，使各校優質教育資源配置更加均衡、合理，進一步夯實學區的發展基礎。鄉鎮跨學段學區化辦學可以產生錯位資源集聚與資源的多元互補優勢。學區管理委員通過發揮組織管理作用，不僅可以在學區內統一教師的選聘、分配等工作，有效地解決鄉鎮小學教師短缺、初中教師超編的難題，還可以實現校際間多功能教室、運動場地、學校經費的共享和充分交換，提高教育資源的利用率。在城區，同學段學區各成員校的學生年齡、教學內容、教學進度等大致相同，通過開展高品質的教研活動和育人活動，課件與硬件資源共享，使學生和教師獲得更高、更廣的參與度和受益度。同時，各成員校具有相近的教育環境和資源，存在共同的課程、教學、管理、教師等方面的問題，通過針對共同的問題展開協同探討，能夠提出更靈活、更高效的解決方案。

（三）生源配置一體化，緩解學生擇校壓力

基礎教育階段的“擇校熱”問題是一直是教育改革的重點和難點問題。多數家長基于對不同學校辦學特色、師資水平、就讀成本等的綜合考量，希望通過擇校使孩子獲得優質教育資源，影響了正常的教育教學秩序。同時，由于缺乏有效的利益協調機制，學校也會加入競相爭奪優質教育生源的行列，從而造成不同學校之間的教育生源的非均衡配置。學區化辦學能夠依托各校優質資源，縮小校際間師資配置、辦學設施、校園文化、培養模式等方面的水平差異，打破區域內學校和教師的隱形“分化”，化解家長和學生競相“擇名校”“擇名師”的教育焦慮，促使學校生源回歸常態。在鄉鎮，跨學段學區化辦學不存在生源競爭關系，只存在生源輸送關系。基于對生源質量的共同關心，學區內成員校有更強烈的合作意愿。通過建立生源質量命運共同體，開展一體化的培養設計與合作共享，不僅實現成員校間的合作共贏，還使學生留下良好的心理印象，使其畢業后就近升入本區域內的學校。在城區，同學段學區化辦學使各學校的資源歸屬概念被弱化。學區內的優質教育資源在不同的學校間獲得共享，賦予學生在學區內自主選擇優質資源的權利，降低學生就近入學的機會成本，滿足不同利益主體對教育需求的彈性變化，對緩解“擇校熱”“擇校難”的問題具有重要的意義。

三、縣域內義務教育重組的現實困境

學區化辦學將傳統的“資源一校所有、一校獨立辦學”的方式轉變為“資源多校共享、多校共治辦學”的模式，有利于提升薄弱學校的教育教學水平，緩解人民群眾對優質教育資源需求的壓力，具有很強的現實針對性和積極意義。但是，作為一項改革試驗，由于資源歸屬不一致、資源服務指向有區別，學區化辦學在實踐過程中也存在一定的隔閡與障礙，必須明確這些問題才能從根本上推動縣域內義務教育的重組。

（一）組織邊界意識與共建共享理念脫節

組織邊界是組織與其他同類組織存在的界限，它使同類組織之間在成員的規章制度、文化觀念、行為標準等方面都存在截然不同、涇渭分明的表現形式[2]。組織邊界主要表現為物理、心理、社會三個方面。物理邊界是由有形的實體構成;心理邊界是指幫助群體交流、做出行為以及加深他們對事物的理解的特定術語和符號[3];社會邊界是指組織建立的一種持久的社會聲譽及影響。個人采取的大多數行動都是通過組織實現的，學校組織受歷史、區位、政策等種種因素的影響，彼此之間的邊界屬性不斷被強化，學區內成員受組織邊界的影響，共建共享的理念還未完全形成。教師在不同學校人文環境、制度環境的影響下，形成了各具特色的認知、行為方式，且對原學校的辦學模式、人際關系等比較熟悉，對原學校充滿認同感和歸屬感，一旦教師調離原學校，則容易對流入學校產生排斥的心理，從而影響工作的積極性、主動性。此外，家長受社會邊界的影響，對學區化辦學的認可和支持也依然不夠。每所學校的升學率、學校管理、教師能力、教學質量等影響著家長的擇校觀。為使子女接受最優質的教育資源，家長依然存在對學校進行分等排序的心理，以及“擇名校”“擇名師”的做法，甚至擔心并抵觸骨干教師流入其他學校，避免影響原學校的辦學質量和水平，在一定程度上阻礙了骨干教師的流動，強化學了學區內成員校的不良競爭。

（二）學區建設同質化與各校特色發展相悖

在實現教育均衡化的過程中，雖然教育行政部門意識到要考慮每所學校的辦學情況，尊重學校間的差異，避免學區建設出現同質化，但在實際運行中學區化辦學還是出現千篇一律、缺乏特色等問題。學區建設同質化的表現有諸多方面，其一，學區化辦學采取的是統一管理的形式。對學區內成員校統一辦學目標、統一教學進度、統一師資配置、統一評價標準等。教師的教學自由受到束縛，教學的積極性、主動性和創造性難以發揮，教師的教學走向僵化。其二，學區化辦學主要采取的是優質學校幫扶薄弱學校發展的模式。在這一過程中，優質學校往往占主導地位，其教育理念、制度建設、管理方式等對薄弱學校具有較強的影響力、滲透力，逐漸侵蝕薄弱學校的辦學文化和辦學特色，使薄弱學校淪為優質學校的“連鎖店”“加盟店”。長此以往，薄弱學校過分依賴優質學校獲得發展，會削弱薄弱學校的辦學自主權和話語權，失去辦學活力。其三，學區總校長統一管理學區。由于人的能力、精力、視野等有一定的局限性，推廣優質學校的成熟經驗比較得心應手，且沒有辦學風險，如此一來，也會不自覺地將優質學校的辦學經驗和做法推廣到其他學校。遺憾的是，學區化辦學一旦陷入同質化危機，則不利于學生的個性化發展。培養出同質化的學生，有違學區化辦學的初衷。

（三）具體協作辦學與整體制度體系不符

學區是具有一定結構的、規則的行動組織，行動組織必須具有制度體系協調整合其系統諸參與者的各種行動。作為行動者，他們置身于這一體系規則之中，他們認同這一體系的規則，并且憑借這一體系的規則，來對自己的身份進行確認。然而，學區化辦學過程中制度體系并不健全，遂不能夠為參與者的行為選擇提供必要的價值判斷，參與者在不確定性中迷失行動方向，與學區化辦學的整體協作邏輯不符，阻礙學區化辦學的效益。

1.學區管理難度增加。縣域義務教育改革促使城區名校和鄉鎮中心學校辦學體量變大，意味著原來管理一所學校的校長，現在可能要負責管理幾所甚至十幾所學校的運行，校長不是在“辦學”，而是在“管學”，已然違背了中小學辦學基本規律，校長的工作難度和壓力隨著成員校數量增加而倍增。

2.缺乏激勵機制。教師流動方面，在職稱、晉升和物質獎勵方面缺乏對骨干教師流動的補償措施，教師的主動性和積極性不強，導致骨干教師柔性流動成為學區內一汪“死水”[4]。

3.缺乏監測評估機制。學區化辦學缺乏對學區管理效能、教育教學情況的評價標準，仍采用傳統的針對個別學校進行評價的方式，學區辦學的整體效果難以被科學合理地評估，各學區發展水平參差不齊，導致實踐困惑。

四、進一步優化縣域內義務教育重組的策略

當前，學區化辦學致力于打破學校封閉格局、增進校際互動合作，其行動框架已然形成，但是在學區化辦學過程中暴露出的現實困境卻不容忽視。從教育的長遠發展來看，要讓縣域義務教育走得更遠、更穩，需要正視上述問題，出臺必要的措施和政策，引導同學段學區和跨學段學區合理配置教育資源，推進縣域內義務教育的重組與優化。

（一）重構組織邊界，激發學區化辦學的內在動力

共同體成員擁有共同的價值觀、情感和信仰，并以此為紐帶，把每一個成員凝聚在一起，促成發展的共同體[5]。因此，學區化辦學需要重構組織邊界，統籌義務教育均衡發展的教育理念，強化縣域內群體的資源整合意識，才可以建立起責任共擔、資源共享的教育共同體。

1.重塑學區化辦學的觀念。學區化辦學的有力推進，需要文化觀念的有效跟進。教育行政部門應該在融合學校多元辦學思想的基礎上明確學區化辦學的基本愿景。“一校獨大”不是基礎教育的發展目標，“攜手共進”才是促進各成員校共同發展的趨向;同時，營造“各具特色，共同發展”的生態和“平等對話”“不甘落后”“一榮俱榮”的文化氛圍，引領每所成員校共同發展[6]。

2.強化學區化辦學中的表意型領導和教師間的關系資本。研究發現，每位共同體成員都具有表意性需要，即在群體內獲得情感支持和自我表達的需要[7]。因此，學區化辦學應尋求共同體成員之間的團結與協調，及時關注成員的心理需求。同時，教育行政部門需要重點培育校際教師間的關系資本，通過師徒結對、學區教研、教師培訓和交流輪崗等活動，增強教師對學區的認同感、歸屬感，使教師實現從“學校人”向“學區人”的轉變。

3.廣泛宣傳學區化辦學，贏得學生家長的支持與信賴。教育行政部門要培養家長的主體意識和參與意識，發揮家長的公民主體功能和價值，為學區化辦學提供指導與服務，凝聚多方力量，共謀學區發展[8]。

（二）尊重異質合作，實現學區化辦學的特色發展

學區化辦學的優勢就是可以集聚各個學校和社區的資源，因此，學區層面應牽頭，在梳理既有資源優勢的基礎上，設計規劃學區特色建設，利用學區獨特的資源優勢，形成本學區獨有的教育生態圈，集聚與其他學區錯位發展的優勢資源[9]，避免學區出現同質化危機。一方面，課程是學區建設的核心，也是教育資源整合的重要載體。加強學區內每所學校的特色化課程建設，可以實現學區內優質課程資源的共建共享和轉化生成，防止優勢學校向薄弱學校辦學特色的侵蝕，使每所成員校獲得特色化發展。學區負責人要支持學區內各學校的特色化課程建設，鼓勵各校根據自己的優勢、問題與需求發展特色課程，統籌學區內外學校和社會各類資源，為學區內各校的課程建設提供更便利的資源和條件。同時，加強專家團隊對各校特色課程建設的實踐指導，突出課程資源的互動共享，引導學區搭建各成員校之間相互展示、交流的平臺，圍繞不同的主題、在不同的區域組織課程展示和研討活動，使各校在相互學習的基礎上達到各美其美、美美與共的效果。另一方面，各個學區需要進一步梳理建設思路，從各成員校的實際需求出發，通過頂層設計，做好學區間的交流借鑒藍圖。遵循弱勢補償原則，加強對薄弱學校的關注，針對薄弱學校的存在的問題進行深入剖析，挖掘其發展優勢，防止因簡單復制優勢學校的辦學經驗、發展理念等而出現同質化危機。此外，在優勢學校與薄弱學校相互合作的過程中，尊重薄弱學校的話語權，使其充分參與到各成員校的異質合作中，避免因與優勢學校流于形式的淺表合作而讓薄弱學校毫無特色地發展。

（三）完善規章制度，保障學區化辦學的高效運行

在我國傳統的教育制度中，學校是資源投人與管理評價的基本單位。現行教育制度改革的基本做法是教育行政部門以任務驅動方式推動學校聯合，各學區運行各異、激勵及規范性制度各異，缺乏長遠規劃和整體布局。因此，需要建立基于共同行動的制度規約，構建管理、激勵和評價等“三位一體”的制度體系，為學區化辦學的常態運行提供制度保障。首先，建立權責明確的管理制度。學區化辦學體量增大、管理難度增加，有必要優化學區內各管理要素，學區校長可以對校際間的師資隊伍、管理模式、教學方法、課程資源等進行統一的調配和管理，使學區管理走向規范化;同時，選拔有才干、有能力的教師擔任中層領導干部，負責對校際間的師資隊伍、管理模式、教學方法、課程資源等進行調配和管理，逐漸完善學區治理結構。其次，建立選擇性激勵制度，對每一位成員區別對待，賞罰分明。教育行政部門要設計一套調節流動教師之間利益關系的動力制度，在職稱晉升、物質獎勵等方面向流動教師傾斜，使得教師愿意“流動”起來;同時，對流動教師的參與程度進行考量，違背學區化辦學規定的教師應對其進行相應的懲罰，如通報批評、處分、罰款、開除等。最后，建立質量監測與評價制度。學區內部要建立一套規范、科學、合理地動態評估方式，把握好教學進度以及教學質量的監測，實現學區內學校辦學的公平有序、有據可依。

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（責任編輯：梁良）