民辦高校章程實(shí)施的現(xiàn)狀、問(wèn)題與對(duì)策研究
——以廣州城建職業(yè)學(xué)院為例

楊 洋

（廣州城建職業(yè)學(xué)院，廣東 廣州 510925）

高等學(xué)校章程是國(guó)家法律法規(guī)的“下位法”，又是高等學(xué)校制度體系中的“最高法”和“綱領(lǐng)法”［1］。章程在推進(jìn)高校依法治校及治理能力提升方面發(fā)揮了重要作用，但民辦高校章程建設(shè)還存在“章程內(nèi)容要素缺失、章程制定程序不規(guī)范、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不健全、章程表達(dá)趨同、章程的制定與實(shí)施脫節(jié)”［2］等問(wèn)題。2021年，教育部辦公廳開始啟動(dòng)新一輪高校章程修訂工作，在此背景下，研究民辦高校章程實(shí)施情況，有利于民辦高校規(guī)范辦學(xué)行為、提高治理能力，為新一輪章程修訂提供經(jīng)驗(yàn)。本研究選取民辦高職院校廣州城建職業(yè)學(xué)院（以下簡(jiǎn)稱“學(xué)校”）為研究對(duì)象，總結(jié)該校章程作用發(fā)揮情況及相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，分析章程實(shí)施存在的問(wèn)題，并據(jù)此提出相關(guān)對(duì)策，有利于為其他民辦高校章程的修訂和實(shí)施提供借鑒和參考。

1 章程作用發(fā)揮情況

廣州城建職業(yè)學(xué)院章程于2007年獨(dú)立設(shè)置之初開始實(shí)施，歷經(jīng)三次修訂，在學(xué)校辦學(xué)治校過(guò)程中發(fā)揮著重要作用。自章程實(shí)施以來(lái)，學(xué)校治理水平穩(wěn)步提升，科學(xué)發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁，先后被確立為廣東省教育體制改革試點(diǎn)單位、廣東“深化高校自主辦學(xué)綜合改革”試點(diǎn)單位、廣東省依法治校示范校和廣東省深化新時(shí)代教育評(píng)價(jià)改革試點(diǎn)高校。

1.1 權(quán)責(zé)清晰，內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制健全

學(xué)校堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持社會(huì)主義辦學(xué)方向，按管辦分離、責(zé)權(quán)清晰的原則健全內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制。學(xué)校投資方與舉辦方不干預(yù)學(xué)校日常事務(wù)，舉辦方依法行使為學(xué)校籌措經(jīng)費(fèi)，為學(xué)校推薦董事長(zhǎng)等職權(quán)；設(shè)立董事會(huì)，7名董事分別由舉辦者、學(xué)校、教職工代表大會(huì)推薦，董事會(huì)行使解聘任校長(zhǎng)、制修訂學(xué)校章程、制定發(fā)展規(guī)劃、審核財(cái)務(wù)預(yù)決算、制定教職工編制定額等職權(quán)；設(shè)立校務(wù)管理委員會(huì)，由執(zhí)行董事、教工董事、校長(zhǎng)、黨委書記、校長(zhǎng)助理等人員組成，在董事會(huì)閉會(huì)期間代行其職權(quán)，校長(zhǎng)定期向董事會(huì)（校管會(huì)）報(bào)告學(xué)校工作情況及董事會(huì)（校管會(huì)）決議執(zhí)行情況；成立監(jiān)事會(huì)，全面監(jiān)督學(xué)校的財(cái)務(wù)狀況和預(yù)算執(zhí)行情況以及董事、學(xué)校主要領(lǐng)導(dǎo)的職務(wù)執(zhí)行情況。學(xué)校實(shí)行“三方”溝通制，校管會(huì)主任、校長(zhǎng)、黨委書記定期就學(xué)校重大事項(xiàng)和決策溝通協(xié)商，遇重大急事隨時(shí)溝通協(xié)商；實(shí)行校長(zhǎng)辦公會(huì)議制，每?jī)芍苡尚ｉL(zhǎng)主持召開會(huì)議，討論研究學(xué)校年度工作計(jì)劃、規(guī)章制度制修訂等重大事項(xiàng)；實(shí)行校黨委例會(huì)制，黨員校領(lǐng)導(dǎo)全部進(jìn)入黨委班子，一起研究決策學(xué)校黨建、思政、意識(shí)形態(tài)和群團(tuán)等工作，黨務(wù)干部選拔任用由黨委會(huì)研究決定，行政正職選拔任用事先征求黨委意見，并由黨委書記做任前談話；實(shí)行校院黨政聯(lián)席會(huì)議制，凡涉及人才引進(jìn)、師德師風(fēng)、“三重一大”等重要議題由黨政聯(lián)席會(huì)議研究決定，二級(jí)黨組織書記參與學(xué)院人、財(cái)、物等重要事項(xiàng)和人才培養(yǎng)、社會(huì)服務(wù)等工作的研究決策，履行政治把關(guān)職責(zé)，黨組織在學(xué)校事業(yè)發(fā)展中的政治核心作用和監(jiān)督作用得到充分發(fā)揮。

1.2 重心下移，兩級(jí)管理機(jī)制健全

學(xué)校制定《關(guān)于二級(jí)學(xué)院改革的原則意見》，實(shí)行學(xué)院分權(quán)式［3］內(nèi)部治理模式改革，將管理重心下移，不斷擴(kuò)大二級(jí)學(xué)院的人權(quán)、財(cái)權(quán)、事權(quán)。在人權(quán)上，將教師招聘、績(jī)效考核、教研室負(fù)責(zé)人和骨干教師的聘任等權(quán)力下放給二級(jí)學(xué)院，由二級(jí)學(xué)院結(jié)合自身發(fā)展需求自主決定。在財(cái)權(quán)上，設(shè)立院長(zhǎng)基金，擴(kuò)大二級(jí)學(xué)院在教學(xué)改革、專業(yè)建設(shè)、招生就業(yè)、考核績(jī)效等方面的經(jīng)費(fèi)自主權(quán)，院長(zhǎng)享有全權(quán)審批使用權(quán)；將月度績(jī)效工資總額核定后切塊給二級(jí)機(jī)構(gòu)，由二級(jí)機(jī)構(gòu)自主確定月度績(jī)效工資分配方案。在事權(quán)上，將專業(yè)課程建設(shè)、教學(xué)管理、學(xué)生事務(wù)管理等權(quán)力下放給二級(jí)學(xué)院，由學(xué)院自主管理。通過(guò)兩級(jí)管理改革，二級(jí)學(xué)院活力得以激發(fā)，辦學(xué)效率不斷提升。

1.3 共同參與，民主管理機(jī)制健全

學(xué)校設(shè)立了學(xué)術(shù)委員會(huì)和教學(xué)指導(dǎo)委員會(huì)，尊重并支持學(xué)術(shù)委員會(huì)在專業(yè)建設(shè)、學(xué)術(shù)發(fā)展、校企合作、教風(fēng)和學(xué)風(fēng)建設(shè)等方面獨(dú)立行使職權(quán)，支持教學(xué)指導(dǎo)委員會(huì)對(duì)學(xué)校教學(xué)工作進(jìn)行研究、審議、監(jiān)督和指導(dǎo)。成立了以教師為主體的教職工代表大會(huì)，聽取并審議學(xué)校發(fā)展規(guī)劃、財(cái)務(wù)工作報(bào)告等重大事項(xiàng)以及與教職工切身利益相關(guān)的制度、事務(wù)，并依法建立了工會(huì)組織作為教職工代表大會(huì)的工作機(jī)構(gòu)，維護(hù)教職工的合法權(quán)益。制定了《信息公開實(shí)施細(xì)則》，在官網(wǎng)首頁(yè)開設(shè)“信息公開”專欄，嚴(yán)格按《高等學(xué)校信息公開事項(xiàng)清單》要求面向師生和社會(huì)公開相關(guān)校務(wù)信息；設(shè)立了校長(zhǎng)、書記信箱和督察信箱，制定了《管理干部聯(lián)系師生實(shí)施辦法》，每年舉行教師代表座談會(huì)、學(xué)生權(quán)益面對(duì)面座談會(huì)、校友會(huì)，讓廣大師生和校友有更多機(jī)會(huì)參與學(xué)校民主管理，為學(xué)校改革與發(fā)展建言獻(xiàn)策。

1.4 以人為本，權(quán)益保護(hù)機(jī)制健全

學(xué)校建立健全師生權(quán)益保護(hù)機(jī)制，出臺(tái)了《信訪工作制度》《學(xué)生申訴處理暫行辦法》等制度，切實(shí)維護(hù)師生合法權(quán)益。學(xué)校依法為教職工發(fā)放工資及福利待遇，按照“優(yōu)績(jī)優(yōu)酬、多勞多得，穩(wěn)定骨干、優(yōu)化隊(duì)伍”的原則深化薪酬改革，構(gòu)建基于能力提升和業(yè)績(jī)貢獻(xiàn)的專業(yè)技術(shù)崗13級(jí)體系和管理崗9級(jí)職員職級(jí)體系，增設(shè)重點(diǎn)崗位人員津貼，實(shí)施差異化課酬制，對(duì)教師、教輔、管理人員進(jìn)行分類考核評(píng)價(jià)，設(shè)置優(yōu)秀等級(jí)月度績(jī)效工資并逐年提高績(jī)效工資比重，不斷激發(fā)教職工干事創(chuàng)業(yè)的動(dòng)力，并按照“申報(bào)有資助、立項(xiàng)有配套、成果有獎(jiǎng)勵(lì)”的原則加大教師教學(xué)與科研獎(jiǎng)勵(lì)力度，推動(dòng)教職工獲得感和事業(yè)認(rèn)同感不斷提升。

學(xué)校制定了《勤工助學(xué)管理辦法》《維嘉獎(jiǎng)學(xué)金和維嘉扶困基金管理辦法》等完善的獎(jiǎng)助政策，對(duì)所有困難學(xué)生應(yīng)助盡助；每年通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)與學(xué)生面對(duì)面權(quán)益座談會(huì)、領(lǐng)導(dǎo)干部陪餐等方式，聽取學(xué)生對(duì)學(xué)校發(fā)展和管理方面的建議。學(xué)校還通過(guò)校領(lǐng)導(dǎo)接待日、校長(zhǎng)信箱等途徑傾聽?zhēng)熒脑V求，并予以及時(shí)答復(fù)和處理，盡力幫助師生解決實(shí)際困難。

1.5 全面規(guī)范，章程運(yùn)行機(jī)制健全

學(xué)校以章程為準(zhǔn)則，按照“全面更新、規(guī)范程序、優(yōu)化效率、鼓勵(lì)創(chuàng)新”的原則，全面梳理與學(xué)校章程相配套的各項(xiàng)規(guī)章制度，對(duì)與當(dāng)前辦學(xué)不適應(yīng)、不符合法定權(quán)限和程序的制度全面廢止和修訂，對(duì)效率不高的辦事流程全面簡(jiǎn)化，建立了“以章程為核心，規(guī)范統(tǒng)一、分類科學(xué)、層次清晰、運(yùn)行高效”的規(guī)章制度體系。《廣州城建職業(yè)學(xué)院制度匯編》內(nèi)容涵蓋學(xué)校章程、黨群工作、行政管理、人事管理、學(xué)生管理、教學(xué)管理、教輔管理、科研校企管理、后勤與安全保衛(wèi)等多個(gè)方面。

2 章程實(shí)施經(jīng)驗(yàn)

2.1 把握一個(gè)前提：董事會(huì)高度重視

學(xué)校董事會(huì)牢牢樹立“依規(guī)辦事，依章辦學(xué)，依法治校”的先進(jìn)理念，高度重視章程建設(shè)，將章程作為依法治校和實(shí)施管理的基本準(zhǔn)則，并不斷加強(qiáng)以章程為核心的制度建設(shè)。在章程的制修訂過(guò)程中，董事會(huì)多次召開會(huì)議明確章程修訂要求，壓實(shí)章程修訂工作責(zé)任，對(duì)章程內(nèi)容進(jìn)行討論審議，確保了章程內(nèi)容科學(xué)規(guī)范，章程執(zhí)行有效到位。

2.2 堅(jiān)持一個(gè)原則：加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)

學(xué)校將加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)黨的建設(shè)等內(nèi)容和要求寫入學(xué)校章程，以章程為核心健全學(xué)校黨建工作體系、完善黨建配套制度，既有利于保障黨委在辦學(xué)治校過(guò)程中的政治核心地位，充分發(fā)揮黨組織的戰(zhàn)斗堡壘和監(jiān)督作用，也有利于學(xué)校貫徹落實(shí)黨的路線方針政策，保證正確的辦學(xué)方向，更好地實(shí)現(xiàn)德、智、體、美、勞全面發(fā)展的高素質(zhì)技術(shù)技能人才培養(yǎng)目標(biāo)。

2.3 抓住一個(gè)關(guān)鍵：提高制度供給水平

學(xué)校以章程為依據(jù)，全面梳理與章程相配套的規(guī)章制度，對(duì)不符合法律法規(guī)、政策和學(xué)校章程的管理制度及時(shí)修改和廢止，對(duì)出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題及時(shí)制定新制度，形成了合法科學(xué)、系統(tǒng)有效、公平公正的制度體系，真正做到了用制度管人、管事、管權(quán)。學(xué)校制定了《規(guī)章制度管理辦法》，嚴(yán)格各項(xiàng)制度的立項(xiàng)起草、合法性審查、會(huì)議審核等程序，提高了規(guī)章制度的“立法”質(zhì)量；學(xué)校在制度修訂過(guò)程中積極聽取師生意見建議，凝聚師生員工智慧力量，構(gòu)建了公正、公平、公開的管理文化，師生員工的認(rèn)同感不斷增強(qiáng)。

3 章程實(shí)施存在問(wèn)題

3.1 章程認(rèn)識(shí)深度有待提升

學(xué)校對(duì)章程的宣傳和推廣力度不夠，章程公開位置不夠突出，不利于師生下載和學(xué)習(xí)，未配發(fā)相應(yīng)的章程學(xué)習(xí)手冊(cè)和解讀材料，內(nèi)部學(xué)習(xí)章程、尊重章程、依章辦事的氛圍尚未完全形成。學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和中層管理干部作為學(xué)校章程最主要的制定者、執(zhí)行者和維護(hù)者，在章程的制定與實(shí)施上起著引導(dǎo)和示范作用，而部分管理干部缺乏主動(dòng)學(xué)習(xí)的意識(shí)，對(duì)章程的學(xué)習(xí)和理解不夠透徹，對(duì)章程的內(nèi)容及價(jià)值缺乏清晰的認(rèn)識(shí)。學(xué)校部分師生員工章程意識(shí)淡薄，認(rèn)為學(xué)校章程只是規(guī)范學(xué)校管理的一項(xiàng)制度，并未清楚認(rèn)識(shí)到章程明確規(guī)定了師生的權(quán)利和義務(wù)，章程的制定和實(shí)施與自身利益密切相關(guān)。各二級(jí)學(xué)院對(duì)章程的執(zhí)行也不太關(guān)注，認(rèn)為職能部門才是章程執(zhí)行的主體，這種認(rèn)識(shí)的偏差，影響著學(xué)校章程的實(shí)施效果。

3.2 章程執(zhí)行精度有待提高

《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》第六條規(guī)定：“章程用語(yǔ)應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確、簡(jiǎn)潔、規(guī)范，條文內(nèi)容應(yīng)當(dāng)明確、具體，具有可操作性。”大學(xué)章程條款的可操作性是大學(xué)章程在其實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中能否獲得有效遵循與執(zhí)行的關(guān)鍵［4］。正如某些學(xué)者所言，“缺乏后果模式不僅使得大學(xué)章程的義務(wù)性條款和禁止性條款形同虛設(shè)，而且使學(xué)校章程在面對(duì)諸多爭(zhēng)議時(shí)形同廢紙。”［5］目前學(xué)校章程部分條款也存在不夠明確清晰的情況，例如，未明確學(xué)生代表大會(huì)的地位作用、職責(zé)權(quán)限，章程中“教職工對(duì)所受處分有異議的，可以根據(jù)有關(guān)規(guī)定提出申訴”的“有關(guān)規(guī)定”表述比較模糊。學(xué)校與章程相配套的實(shí)施細(xì)則還不夠完善。例如，學(xué)校章程規(guī)定“成立教職工申訴處理委員會(huì)及其工作機(jī)制”，但學(xué)校只公布了爭(zhēng)議解決部門（人事處、督察辦、工會(huì)），并未對(duì)各部門應(yīng)受理的爭(zhēng)議事項(xiàng)范圍和教職工申訴程序進(jìn)行說(shuō)明，在一定程度上影響著教師權(quán)益的維護(hù)。

3.3 章程監(jiān)督力度有待增強(qiáng)

監(jiān)督是制度有效執(zhí)行的保證。2014年，教育部辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)高校章程制定、核準(zhǔn)與實(shí)施工作的通知》，明確要求“高校要指定相對(duì)獨(dú)立的專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督章程的執(zhí)行”，但是學(xué)校章程中未明確規(guī)定章程實(shí)施的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)監(jiān)督的具體事項(xiàng)、監(jiān)督方式、監(jiān)督程序等也未加以說(shuō)明，這不利于章程執(zhí)行監(jiān)督活動(dòng)有效開展和章程目標(biāo)充分實(shí)現(xiàn)。

4 提升章程實(shí)施效果對(duì)策

4.1 做好宣傳解釋，提升章程認(rèn)可度

學(xué)校要充分利用官微、校園網(wǎng)、宣傳櫥窗等媒介營(yíng)造濃厚的制度文化氛圍，大力宣傳章程內(nèi)容和有關(guān)學(xué)校管理制度，并配發(fā)章程解讀手冊(cè)，使章程精神入腦、入心。要將章程納入黨委中心組學(xué)習(xí)、新生入學(xué)教育、教師入職培訓(xùn)、管理骨干培訓(xùn)等活動(dòng)中，并適時(shí)組織師生參加章程知識(shí)線上考試，以考促學(xué)，使依章辦事成為師生的思想自覺和行為自覺；要將章程實(shí)施情況納入校長(zhǎng)辦公會(huì)、黨委會(huì)議題，納入管理干部年度述職內(nèi)容，以全面監(jiān)督章程的執(zhí)行情況，維護(hù)章程的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

4.2 完善配套制度，提高章程執(zhí)行力

學(xué)校要根據(jù)教育管理部門的通知，加快推進(jìn)章程的修改和核準(zhǔn)工作，在章程中貫徹落實(shí)法律法規(guī)要求，把黨的建設(shè)在章程中寫足、寫實(shí)，確保章程文本合法、適當(dāng)、規(guī)范。要對(duì)照學(xué)校章程，全面梳理完善學(xué)校各項(xiàng)規(guī)章制度，將章程的規(guī)定落實(shí)到各項(xiàng)具體規(guī)定中，防止出現(xiàn)章程與具體規(guī)范“兩張皮”現(xiàn)象。要進(jìn)一步完善各類議事規(guī)則，在制度的制修訂過(guò)程中多注重學(xué)生和教師群體的利益保護(hù)，充分體現(xiàn)民主管理的精神。

4.3 強(qiáng)化監(jiān)督檢查，保障章程落到實(shí)處

學(xué)校要健全章程監(jiān)督機(jī)制，設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)來(lái)監(jiān)督章程的實(shí)施情況，及時(shí)受理違反章程的管理行為和投訴，并對(duì)違反章程的行為和辦學(xué)活動(dòng)進(jìn)行責(zé)任追究；暢通“雙代會(huì)”、學(xué)生代表大會(huì)等渠道，增強(qiáng)師生參與學(xué)校民主管理和民主監(jiān)督的行動(dòng)自覺，進(jìn)一步健全師生權(quán)益救助及糾紛解決機(jī)制，切實(shí)維護(hù)師生的合法權(quán)益；有效落實(shí)信息公開制度，進(jìn)一步豐富信息公開內(nèi)容、拓寬信息公開領(lǐng)域，加強(qiáng)信息公開工作的監(jiān)督和考核，以切實(shí)保障師生員工的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。