中小城市公立技工院校內部控制體系建設研究

杜丹霞

摘要：在社會與相關部門的監督下，國內行政事業單位的內部控制體系建設得到了長足的發展，各單位大大提高了工作效率與行政透明度，由于內部牽制機制被大范圍嵌入到管理制度中，在反腐倡廉工作方面取得的成績尤為明顯。但在一些中小城市，行政事業單位內部控制體系的建設工作尚未得到重視。本文立足中小城市公立技工院校的角度，分析院校的內部控制體系建設存在的部分問題，究其原因并提出建議，希望對院校的內部控制體系建設有一定的借鑒作用。

關鍵詞：內部控制;技工院校;內部牽制機制

2012年11月財政部頒布了《行政事業單位內部控制規范（試行）》，繼企業之后，內部控制制度建設在我國行政事業單位全面展開。內部控制建設的總體目標：到2020年，基本建成與國家治理體系和治理能力現代化相適應，權責一致、制衡有效、運行順暢、執行有力、管理科學的內部控制體系。如今第一個十年即將過去，我國行政事業單位的內控制度建設總體上得到了很大的發展，但由于各種因素，大城市的行政事業單位與小城市的行政事業單位，在內部控制建設步伐上有著很明顯的落差。本文立足于中小城市公立技工院校（以下簡稱院校）內部控制現狀，歸納出技工院校內部控制建設工作的不足，并提出一些建議，期望能夠促進技工院校內部控制工作更加規范化與科學化。

一、內部控制對技工院校可持續發展的重要性

隨著全社會公民意識逐漸加強，廣大群眾對于行政事業單位社會公共服務職能的滿意度與單位廉潔透明度提出了更高的要求，公平、公正、公開、高效是行政事業單位的辦事宗旨，也是現代社會對行政事業單位的基本要求。同樣的，公辦技工院校作為公益類事業單位，其職能是為社會培養合格的技能型人才，從招生方案、師資構成、人才培養方案到專項資金的使用情況與單位財務情況的公開，無不接受著社會與政府的監督。為了適應新的要求，技工院校必須撇除不合時宜的“人治”制度，做出與時俱進的改變，重視自身科學管理體制的建設，這關系到技工院校的可持續發展。因此，響應行政事業單位內部控制建設的號召，評估并明確風險點，做好單位層面與業務層面的內部控制制度建設，使用適當的內部控制方法，切實做好內部監督與評價，是合理保證技工院校培養合格技能型人才目標實現的科學方法。

二、中小城市公立技工院校在內部控制體系建設方面存在的問題

近十年來，經過國家的推廣與引導，內部控制體系建設在中小城市公立技工院校得到了一定程度的重視與發展。院校在單位層面完成了內部控制制度的設計，在業務層面梳理了各項業務的具體流程，內部控制體系建設取得了一定的成效，但對比文件要求，還有很大的待完善空間，主要存在以下幾個問題。

（一）領導層不夠重視，導致制度容易流于形式

院校基本完成了單位內控制度的頂層設計與業務流程的控制設計，但內部控制制度的完善需要經歷較長時間的反復驗證與不斷改進，由于管理層進行管理制度改革決心不足，甚至出現個別領導認為只有財務部門才需要內部控制，沒有必要推行到單位層面與其他業務領域，依舊遵循舊的規章制度，導致內部控制制度在具體實施過程中容易屈服于現實困難，逐漸走樣，達不到預期效果。久而久之，內控制度只能停留在文件上與報告中。

（二）缺乏內部控制的專業人士與專門機構

院校的內部控制體系建設往往由財務部門作為牽頭機構，但由于內部控制工作專業性較強且涉及面廣，特別是針對部門間協調性要求高的業務，如政府采購、資產管理、建設項目、合同管理等，財務人員由于其認知限制，無法全面準確地掌握各種業務的關鍵環節，所以建立內部控制專門部門與配備專業人員對于內部控制體系建設工作至關重要，是建設高質量內部控制體系的前提，是出色完成內部控制工作的基礎，是持續進行內部控制優化的保障。

（三）制度個性不足且滯后于變化

技工院校所處的內外部環境，比一般的行政事業單位更為復雜，內部控制體系的建設必須根據實際情況而呈現出個性化。除了行政、財務、資產管理、采購等常規機構之外，技工院校還有招生、就業、技能鑒定、短期培訓等個性機構，內部控制的覆蓋面要比普通行政事業單位大很多，內部控制體系的建設難度要比普通的行政事業單位高很多，這就要求技工院校在內控制度設計上需要花費更多的人力物力財力與時間。而實際上，為了省時省力，不少院校采用“拿來主義”，沒有按照自身的具體情況而進行研究修改完善，導致“教條管理”現象嚴重，毫無實際指導作用，甚至有些不適合的“拿來”制度，嚴重影響了院校的日常工作效率。同時，隨著時間的推進，院校忽視了制度設計的持續優化，制度建設并非一勞永逸，前期制定的內控制度，會出現不適應院校具體情況，或不適應外部環境變化的情況，導致制度缺陷暴露無遺。

（四）內部控制信息化建設落后

在追求高效率的今日，院校內部層級及部門之間的溝通協調程度，往往依賴于信息化系統的完善程度，在以培養技能型人才為目標的技工院校，大部分精力與財力用于專業教學系統的更新換代，但忽略了院校管理方面的信息化建設，有些業務部門甚至還在用十幾年前的系統，如財務部門的學費系統、人事部門的工資系統等，嚴重滯后于時代發展的要求，業務信息化建設尚且如此，覆蓋全院校的管理信息化系統的構建更加困難，沒有與制度體系建設相匹配的信息化建設，多么完善的制度也只能束之高閣。

（五）內部評價體系不完善

以評促改，形成良性循環。完善的內部評價體系對于持續優化院校內部控制制度具有不可忽略的作用，是內部控制有效運行與不斷完善的重要舉措，從大的方面來講，內部評價體系的建設合理保證了院校內部控制目標的實現，是院校可持續發展的推動器。而部分技工院校的績效評價是為了評價而評價，對于不同的業務部門，除了一些基礎性的通用評價指標之外，針對具體業務的個性化指標幾乎沒有，有個別指標與業務部門的工作不相匹配，成為了“毫無相關”的評價指標，拉低了該部門績效評價的分數，使評價數據的真實性大打折扣。同時，評價指標過于籠統，無法以此來指導教職工的工作，提高教職工的工作積極性，從而失去了績效評價的作用。

（六）內部控制方法在使用過程中執行不到位

內部控制的方法有不相容崗位分離、內部授權審批控制、歸口管理、預算控制、資產保護控制、會計控制、單據控制、信息公開控制、信息技術控制等，各單位應根據自身實際情況，對內部控制方法進行篩選、嵌入內部控制管理體系并嚴格執行。從現狀來看，中小城市技工院校在進行內部控制建設過程中，對于內部控制方法的嵌入工作完成情況較好，但在執行過程中缺少嚴肅性，甚至過于“人性化”。在院校中，很多人還停留在“與錢直接打交道”的財務部門才需要管控的陳舊觀念階段，他們知道出納崗位與會計崗位不相容，但在其他業務部門，管控手段往往被忽略了，例如采購的驗收與出入庫的記錄人員，從資產的驗收到入庫到領用出庫，都由同一個人完成，其中存在很大的操作空間，給反腐倡廉工作留下了很大的隱患;有些管控手段被認為是形式主義，部分崗位的人并沒有認真執行相應職責就給予簽名通過，后續追責則一問三不知。

三、加強中小城市公立技工院校內部控制體系建設的建議

（一）加強領導層對內部控制的重視

領導層不重視內部控制體系建設，往往源于對內部控制的認識不足，除了加強內部控制理論知識的學習，還可以找到行業標桿院校，組織參觀學習內部控制體系建設走在前面的同類技工院校，加強院校之間的交流，從而讓領導層看到實施內部控制的必要性與優勢，加強執行內部控制的決心。同時要加強內部控制的宣傳，編制單位內部控制手冊（或業務部門內部控制手冊）是不錯的方法，可以通過內部控制手冊，普及內控知識、界定部門職責、梳理業務流程，讓中層領導與基層員工對內部控制有所了解，減少業務實施過程中的障礙。院校上下同心協力，將內部控制納入院校的管理體系中，發揮好內部控制規范院校管理，反腐倡廉的作用。

（二）成立院校內部控制專門機構

專業的事交給專業的人來做，事半功倍。萬事開頭難，院校內部缺乏內部控制專業人才，在內部控制體系建設的前期起步階段，可以聘請第三方機構來協助，如協助完成單位層級的制度設置、業務層級的流程梳理以及內部控制方法的選擇與嵌入、個性化評價體系的建設、內控手冊的編寫等;同時，可以選擇財務專業或者管理專業方面的職工進行深度培訓，打造一支專業素養高、專業技能硬的內部控制管理團隊，成立內部控制專門機構，負責內部控制的日常業務與持續優化，最大限度發揮內部控制管理的優勢，推進院校的健康有序發展。

（三）結合院校實際情況設置個性化內控制度

技工院校的業務類型多樣，除了進行全日制培養技能人才的教學業務外，還會涉及短期培訓與就業方面的問題。所以除了常見的行政管理部門（辦公室）、財務科、資產管理及采購科、服務學生的總務科、學生科、教務科及各專業科室等，院校一般還設置有招生科、就業科、技能鑒定科、短期培訓科等特色部門，所以內部控制體系的建設難度會較普通的行政事業單位大很多。從院校層級來看，部門過多、管理幅度過大，無疑給內部控制管理體系的建設帶來了很大的挑戰，院校應盡最大可能精簡部門，合并業務部門，同時參考其他優秀單位的內部控制制度，做到因地制宜，建設具有自身特色的內控制度。

（四）加大內控信息化管理系統的投入

從長遠來看，內部控制體系的建設需要“兩條腿”走路，一方面要持續完善內控制度的設計，一方面要加快內控管理信息化系統的建設。如果“兩條腿”長短不一，制度先行，管理系統跟不上，無法做到匹配，那么制度建設只能限于紙上談兵。院校應加大投入，從部門信息化、多部門整合信息化到全院校一體化、信息化，逐步提升完善內部控制信息化管理系統，把內控規章制度與業務流程固化下來并嵌入到管理系統中，監管實時化、流程標準化、信息完整及時化，最大限度消除人為操作影響因素，實現從“人控”到“機控”，大大提高服務效率與廉潔透明度。同時，依托內控管理系統，加強各業務部門的溝通聯動與信息共享，解決信息孤島的局面，全面實現對院校風險點的管控。

（五）重視內部控制評價體系的建設與運用

內部控制評價是對整個內部控制的有效性進行評價，從而發現制度或運行的缺陷，是內控實施的終點，也是不斷改善內部控制的制度設計與運行的起點，所以評價體系的設計合理與否非常重要。單位層面與不同業務部門的評價指標應具有一定的差別，如院校單位層面組織結構的評價，應充分考慮權力制衡與職責分工的評價指標，而業務部門的評價指標，更多的是考慮業務效果，如就業科則比較適合設置企業滿意度、學生就業專業對口率等指標，而資產管理及采購科，則比較適合設置政府采購比率、盤點盤盈盤虧情況等指標。同時，對評價結果的剖析，也是非常重要的環節，是發現與確定制度與運行缺陷的手段，是內控管理體系持續優化的保障，是院校管理進入良性運行的推動器。

（六）讓內部控制手段嵌入到全院校管理控制與流程控制中去

內部控制手段是內控的靈魂，在設置單位層面的內部控制管理制度時，就要制定好院校的組織框架，確定好各層級各部門的職責分工，做好歸口管理，專人負責，讓教職工知道找誰辦事，同時協調好各部門之間的溝通途徑，特別是單據的流轉程序與信息的共享;其次，授權程度的把握也是一門很深的學問，適當向下放權是提高工作效率的根本，也是院校負責人解放時間，過濾不重要信息的手段之一，把更多的精力用于院校管理。對于小額的日常業務事項，放權到相關部門，例如辦公設備的日常維修支出，把審批權下放到辦公室主任手上;教學、實習所用的低值專用材料的采購審批權，也可以下放到實習科主任等等。

內部牽制機制是內部控制手段最為核心的實施機制，但被很多單位所忽視。內部牽制機制反對權力過于集中，規定所有的業務都應該進行相互監督與控制。如行政事業單位的“三重一大”，即大額資金的使用、重要干部任免、重大問題決策以及重大項目運作制度，還有“國庫集中支付制度”等制度，將內部牽制機制的作用展現得淋漓盡致，并也收到了很好的風險管控效果。中小城市行政事業單位在風險管控方面相對來說比較薄弱，院校應該重視內部牽制機制，把內部牽制理念嵌入到管理制度與關鍵流程中，可以有效防止腐敗現象的出現，減少舞弊的可操作空間，達到廉潔要求。從現狀來看，院校在崗位設置過程中，往往只有財務相關崗位重視崗位牽制問題，其他部門則很少用到。內部牽制制度作為極好的內控手段，應從財務部門擴展應用到院校的所有業務部門，如采購部門、資產管理部門、就業部門、短期培訓部門等。在設置業務部門工作崗位時，就要考慮崗位職權的相互監督與控制問題，從源頭悄無聲息的扼殺腐敗舞弊的念頭。

四、結束語

中小城市公立技工院校想要持續穩定的發展，需要建設科學、合理、先進的管理體系。響應國家號召，順應時代發展，技工院校可以引入內部控制制度，把內部控制的精髓嵌入到院校管理中。

通過對內部控制理論知識的系統學習，掌握內部控制體系建設的步驟。在調查評估院校存在的風險點的基礎上，從院校層面的組織結構、議事決策、關鍵人員等整個框架的搭建，到業務部門層面六大業務（預算、收支、政府采購、資產管理、建設項目、合同管理）流程的管控，要根據具體情況，選擇合適的內部控制手段嵌入到管理制度中，同時要匹配相適合的信息化手段，使內部控制“兩條腿”走，才能走得更遠。重視內部控制機制在實施過程中的監督體系建設，做好內控評價報告，以評促改，使內控管理制度日趨完善，從而實現中小城市技工院校可持續、穩定發展，進而推動整個技工教育的進步。

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