統籌疫情防控和高速公路經營協調發展分析

[摘要]新冠疫情的暴發嚴重滯緩了國內經濟增長，同時也對高速公路經營管理帶來極大挑戰，探索出可行的協調發展路徑對高速公路經營管理極具迫切性。以江蘇省為例，分析疫情對江蘇高速公路經營管理的影響，具體表現在江蘇高速公路車流量、通行費收入、企業盈利能力、項目建設進度等方面。文章分析了該省為統籌疫情防控和高速公路經營管理采取的措施，并據此提出疫情防控背景下進一步優化高速公路經營管理的發展建議，包括深化黨建引領作用、建立應急保障機制、加快數字化轉型、建全人才培養機制等。

[關鍵詞]疫情防控；江蘇高速公路；經營管理；協調發展

一、 引言

2020年起暴發的新冠疫情嚴重滯緩了國內經濟增長，為及時阻斷疫情傳播，各地政府紛紛啟動重大突發公共衛生事件的一級響應，積極采取有效防控措施，包括加強對外地車輛監控、減少不必要外出、強化監管客運場站和交通工具等場所、實行交通管制、關閉集聚性娛樂場所等方式，以減少人員流動，這導致了各地高速公路交通量加速下滑。根據交通運輸部統一部署，2020年2月17日零時起至5月6日疫情防控工作結束，全國收費公路免收車輛通行費，為此江蘇高速公路運營企業通行費收入受到嚴重影響。此外，受2021年7至9月間南京、揚州等地疫情以及2022年3至5月間上海疫情影響，江蘇高速公路運營企業通行費收入均存在一定程度的下滑。

新冠疫情的暴發給高速公路經營管理帶來諸多困難，如高速公路通行費收入大幅下降、車流量降低、高速公路運營成本壓力增強等。通過將新冠疫情生命周期分為征兆期、暴發期、高峰期、后疫情期四個時期，武亞鵬[1]分別研究了2020年4個時間段內湖北省高速公路交通流量變化，研究發現全年高速公路交通流量損失率在24%以上，暴發期和高峰期間車流量損失率將近90%，后疫情期損失率為10%，新冠疫情的暴發對高速公路車流量造成了大量損失。林培群等[2]以粵港澳大灣區主要城市為例，運用客貨車通行量、貨運量、貨物周轉量、客車平均運距和貨車平均運距等關鍵詞，構建了高速公路運輸指標，并設計出強和嚴格兩個疫情防控等級，通過因果分析方法，研究了疫情防控措施等級對高速公路運輸的影響，結果發現強防控措施下，客車市際平均運距存在下降趨勢，而在嚴格防控措施下，客車和貨車市際平均運距得到提升。此外，宋健民等[3]針對性探究了疫情對微觀主體的影響，深度分析了因疫情導致的通行費減免政策對PPP項目運營的影響，發現項目公司會面臨高額的經營性債務、公路運營養護管理剛性支出以及項目運營服務效率降低等困境。

為有效推動疫情防控任務與高速公路經營可持續發展，多位專家學者開展研究并提出相應建議。閆明月[4]利用高速公路流量、新冠肺炎感染人數、百度指數、檢疫站設置等關鍵詞，通過神經網絡方法預測了交通流量恢復時間，為提升高速公路網運行監測能力提供了技術支持。從高速公路投融資視角出發，益煒等[5]研究新冠疫情對公路投融資的影響，并提出針對商業銀行的應對策略。唐一維等[6]分析了高速公路交通擁堵路段的品種流構成，構建多品種網絡最小費用流分配模型，顯著提升了疫情防控下的高速公路保障應急物資運輸的效率。從規范企業社會責任、增強全員責任意識、加強企業文化建設、加快智慧高速建設四個角度，李波[7]提出了疫情防控背景下高速公路經營企業履行社會責任的具體舉措。收費公路項目具有投資規模大、成熟周期長、盈虧平衡難度大等特征，疫情風險沖擊下的公路投建管養項目很難實現收支平衡，對此，劉斌[8]提出了建立動態平衡的成本補償機制，設置專門預算支出科目，建立基于稅收優惠政策的成本補償新機制，建立常態化的政策性貸款、信用維護、信貸展期保障措施等建議，以減輕疫情影響的公路企業債務負擔問題。

綜上所述，新冠疫情的暴發給高速公路經營管理帶來了多重困難，嚴重影響了高速公路通行費收入、車流量、運營成本等。為減輕債務與成本問題困擾，本文以江蘇省高速公路經營管理中心（江蘇高管中心）為例，分析疫情的具體影響及應對措施，并提出相關建議。

二、 新冠疫情對江蘇省高速公路經營管理的影響分析

1. 對江蘇高速公路車流量、通行費收入的影響

從車流量看，自2022年3月份以來，受省內外疫情多點散發、局部暴發等因素影響，全省高速公路車流量相較上年同期出現大幅下滑。以江蘇高管中心為例，其所屬路網3至8月份車流量較上年同期分別下降56.6%、80.7%、64.2%、32.6%、21.4%、15.5%。其中，所屬路網車流量在4月份下滑最嚴重，較上年同比下降80.7%，駕乘人員通過“12345”“96777”熱線反映涉路投訴為39起，同比只下降19%；在8月份，車流量較上年同比下降15.48%，服務投訴為100起，同比上升79%1。因地方地疫情防控需要，增設疫情“查驗點”及部分收費站、服務區臨時關閉或個別路段改擴建交通分流等原因，致使少數車主對“快速暢行、品質服務”不滿，致使服務類投訴增多。

從征收通行費收入看，對應月份收入較上年同期分別下降38.8%、41.5%、18.6%、17.7%、13.4%、15.0%（表1）。對比江蘇交控其他路橋企業，高管中心通行費收入下降幅度明顯增大，高管中心所屬7家管理處通行費征收的下降幅度不一，原來通行費收入貢獻較大的寧通高速，受疫情和相關路網改擴建施工分流等影響，下降幅度較大，完成全年通行費征收目標難度大。

2020年至今以來，江蘇高速公路車流量和通行費收入變化最大的三個區間分別是2020年2—5月、2021年7—9月、2022年3—5月，其中2020年2—5月間，根據交通運輸部統一部署，全國收費公路免收車輛通行費，導致期間每月車流量同比下降64.7%、20.4%、30.3%、10.9%，每月通行費下降70.7%、100%、100%、8.6%；2021年7—9月間，受省內南京、 揚州等地疫情防控影響，每月車流量分別下降2.6%、52.5%、5.2%，每月通行費分別下降6.7%、41.8%、7.3%；2022年3—5月間，受上海等地疫情防控影響，每月車流量分別下降56.6%、80.7%、64.2%，每月通行費分別下降38.8%、41.5%、18.6%（表2）2。

2. 對高速公路企業盈利能力的影響

據統計，2022上半年受疫情和市場因素等影響，省高管中心受托管理的4家企業利潤平均下跌幅度達50%左右。1—8月份，東方路橋公司營業收入較去年同比下降48.81%；東方經管公司營業收入較去年同比下降46.28%；翠屏山賓館營業收入較去年同比下降15.46%；揚子瀝青公司企業營業收入較去年同比增長18.72%。整體而言，企業經營收入增長乏力，尤其是東方經管公司和翠屏山賓館涉及13對服務區，需按政策減免經營商戶3—6個月租金，幫助小微企業共渡難關，因此，托管企業實現全年經營目標面臨巨大挑戰。據測算，1—8月份，高管中心含托管企業實現利潤總額為年度目標值的68.82%，在距年終不到4個月的時間，全面沖刺完成年度各項工作目標和發展任務的形勢依然艱難。

3. 對江蘇高速公路項目建設的影響

近年來，高管中心陸續推動交通基礎設施項目。2022年計劃投資50.84億元，推進平廣、連淮、宿泗等五條交通基礎設施建設項目，完成溧寧、高宣兩條高速開通運營；安排預算9.57億元實施G15共線段路面大修、橋梁護欄安全防護、智慧高速運營等專項工程，提升道路通行品質。然而上半年，受疫情影響，相關工程完成率不足30%，下半年完成任務異常艱巨。

三、 統籌疫情防控和高速公路經營管理的舉措分析

疫情發生以來，江蘇高管中心從加強財政投、深化合作機制、穩固投資能力、加強物資保障、加強項目建設、壓實安全責任等方面采取拖施，統籌疫情防控和高速公路經營，取得較好成效。

1. 加強財政投資

作為省級事業性政府還貸高速公路投融資主平臺，江蘇高管中心深入貫徹落實國家發展戰略，以省市共建、企地合作等形式，利用省級財政促進區域地方發展。新建項目中，溧寧、高宣作為支撐長三角區域一體化的蘇皖省際大通道已順利實施，于2022年9—10月全線建成通車；鹽洛高速宿城至泗洪段作為宿遷市橫向出行的骨架道路，涉及成子湖片區的界集鎮、中揚鎮、屠園鄉、倉集鎮及曹廟鄉，項目的建設對推動成子湖生態旅游業的發展具有重要的意義，將為片區長久穩定脫貧提供有力支撐；擴建項目中，采用“省市共建、以市為主”模式組織建設的江廣改擴建工程，作為江蘇長江以北地區首條四改八高速公路，項目的建成不僅為今后江蘇省推進高速公路提檔升級摸索經驗，而且極大緩解京滬高速、滬陜高速共線段的交通壓力，對蘇中、蘇北地區主動融入長江經濟帶發展格局，打造“強富美高”新江蘇起到保障和促進作用；滬陜高速公路平潮至廣陵段和長深高速公路連云港至淮安段擴建工程分別作為長江經濟帶綜合交通立體走廊規劃的東西向骨架公路和支持“一帶一路”發展戰略的西南向集疏運重要通道，已先后邁入實施階段，預計2024年左右建成。

2. 深化合作機制

與建設單位江蘇省交建局建立“有問題共同解決、有困難共同克服、有風險共同承擔、有經驗共同分享”重要合作伙伴關系，聚焦加強合作、協同創新、資源共享，共同深化項目前期溝通機制、地方訴求協調機制、爭取政策支持機制三大機制。針對高速公路擴建工程的復雜性，為保證施工圖設計組成的統一、完整，江蘇高管中心嚴格按照《公路工程基本建設項目設計文件編制辦法》確定施工圖設計范圍，并與建設主體承建的主體工程做好設計協調事宜，確保各專業交叉設計時不漏項、不重復。工程實施界面原則上按照各自施工圖設計范圍劃分，對于部分由機電及房建工程設計但需主體工程配合實施的內容，由機電及房建工程設計單位向建設主體提供設計圖紙、工程量清單等相關資料，后期交由建設主體實施。江蘇高管中心充分發揮投資主體作為后期運營單位在機電及房建工程方面的專業性，積極承擔擴建項目機電及房建工程建設管理責任。江蘇高管中心與擴建工程主體建設單位江蘇省交建局分別成立現場管理機構，根據工作界面具體承擔相應工程建設管理任務，確保高速公路擴建工程在保障運營的條件下順利實施。此外，江蘇高管中心一如既往保持與高速公路沿線地方的良好合作關系，有力支持地方政府新增互通的合理訴求，其中連云港機場互通已建成通車，南通西站互通等項目正在開展設計工作。

3. 穩固投資能力

圍繞江蘇交控總體部署，發揮低成本政策資金優勢以及靈活的收費期限便利，利用地方政府收費公路專項債發行規模大、還本期限長、利息率低等優勢，主動承接未來社會效益突出、回報期較長的政府投資項目。積極開展投融資政策研究，著力拓展融資功能，成功發行政府專項債券18.7億元，確保重點建設項目資金保障率100%。除即將建成的溧寧、高宣和正在建設中的平廣、連淮、宿泗項目外，高管中心已根據江蘇省交通運輸廳和江蘇交控有關指示精神，有序推進寧宣擴建工程可行性研究；并跟蹤通啟擴建地方工作動向，形成重大項目建成一批、開工一批、儲備一批的態勢。高管中心充分釋放政府還貸平臺的政策優勢，科學發揮投資倍數效應，最大程度利用財政資金效能帶來可觀的長期效益，為持續提升高管中心政府還貸投融資平臺盈利水平、不斷增強自我造血功能、良性地可持續地爭取省級財政資金支持創造條件，對于更高質量地服從和服務于社會經濟發展，推動國有資本保值增值具有重要意義。

4. 加強物資保障

結合轄區疫情防控、復工返程形勢和路網運行特征，機場處提前研判所轄路段大流量路段和擁堵節點，制定完善應對處置預案，細化響應流程和處置措施，以“三個強化”實現物資和人員運送快捷安全。強化應急物資運輸“節點”服務，明確專人負責應急物資運輸保障工作，對下達的應急調度指令安排專人對接路線和時間節點，確保通行順暢。對持有“疫情防控運輸物資及人員運輸車輛通行證”的防疫物資、關鍵原輔料、重要生產生活物資運輸車輛，嚴格落實應急運輸綠色通道政策，確保不停車、不檢查、不收費、優先通行。強化保障生活資料運輸“綠通”服務，落實鮮活農產品運輸綠色通道政策，確保運輸車輛優先便捷通行，確保“米袋子”“菜籃子”產品和農業生產資料在高速公路的正常流通。強化專用通道醫療護送“生命”服務，開放專用道口、安排專人值守和引導，并按重要任務保障要求實施清排障“雙駐點”措施。

5. 加強項目建設

結合養護工程的特點，加強頂層設計、優化組織架構、明確崗位職責、狠抓責任落實，形成了中心監督、兩級管理、全周期運行的工程管理體系。橋隧管養中心作為高管中心內設的橋隧專業化、精細化養護管理機構，成為工程質量兩級管理的重要抓手。江蘇高管中心是養護工程的項目法人，橋隧管養中心履行監督工作職責，各管理處（項目辦）是現場業主代表，中心實驗室作為獨立第三方，對業主代表、監理單位、施工單位的管理行為規范化及工程實體質量進行檢查，現場由業主代表、勘察、設計、監理及施工單位組成五方責任主體，共同保障養護工程的實施質量。江蘇高管中心探索和嘗試養護工程全周期質量管理機制。前期工作階段委托專業咨詢單位開展立項審查，對于重點項目、技術難度大的項目，采用“雙院制”把控施工質量，對于重要結構物，請原設計單位提供技術支撐；施工階段是全周期質量管理體系的重點，采用PDCA循環控制方法，及時改進施工方法與工藝，提升施工質量，對于質量事件堅持“四不放過”原則；后評估階段委托橋梁定檢單位跟蹤觀測養護工程實施效果，并依據監理單位在施工過程中加蓋的橡皮章進行溯源，要求施工單位對于質量缺陷問題進行整改。落實質量監管保障措施，在全周期質量管理體系運行的基礎上，江蘇高管中心制定了首件工程認可制、工程質量預警制、中心實驗室巡檢制等一系列質量監管保證制度。嚴格執行首件工程認可制，首件工程的內外業通過驗收后方可大規模實施，明確質量標準的同時減少了后期返工，提升了施工效率。采取工程質量預警制，著重體現“事前預警、分級響應”的思路，實行紅、橙、黃三色掛牌管理，相應啟動預警及約談、整改流程。中心實驗室巡檢制是質量監管保證制度中的關鍵制度，中心實驗室采用定期檢查、飛行檢查、駐場檢查等多種檢查方式，對養護工程管理行為規范化、原材料試驗及工程實體質量進行多維度評價，在監督工程質量的同時，對現場參建單位進行指導幫助，形成合力共同提升養護工程質量。

6. 壓實安全責任

編制《高管中心養護施工作業現場安全管理辦法》，明確江蘇高管中心、管理處和施工單位等各級安全管理責任，落實安全生產責任，強化各級履職盡責積極性；通過對各級安全管理工作內容的梳理，進一步完善檢查考核機制，保證對安全隱患實行閉環管理。安全教育培訓精細化，針對當前安全管理風險點和薄弱點合理編排培訓課程，邀請專家進行現場講解，并結合視頻、動畫制作等多種形式，更加清晰生動地將安全生產作業的相關知識灌輸到人員腦海中，確保培訓取得實效。安全隱患排查深度化，借助月度、季度檢查等多種方式，采用“四不兩直”等多種手段，通過檢查臺賬、現場、視頻監控等多種形式，深度發掘當前安全管理存在的問題，并針對性地提出完善意見，將安全隱患消除在萌芽狀態。安全應急處置標準化，以《高速公路養護工程施工安全技術規程》（DB32/T 1363-2017）為依據，結合養護作業現場實際存在的安全風險，完善應急組織和響應機制，保證應急預案的合規性和可操作性。同時科學策劃應急演練方案，指導應急演練及評估工作，提升應急救援水平。安全監管流程信息化，利用GIS地圖和智能手機APP等信息化技術，實現養護報備審核、現場檢查、數據報表等工作流程信息化，規范作業管理，簡化工作流程，提升工作效能。高管中心作為對外服務的窗口，路網800余公里沿線的收費站、服務區、清排障等員工全天候都會與社會人員有接觸，疫情防控保持員工“零感染”一絲一毫都不容閃失，對外協同地方守牢“外防輸入”的道路屏障一刻一時都不能懈怠，必須常態化抓好疫情防控。同時，監管道橋隧設施設備、道路施工作業、三大系統維保、網絡安全督查、惡劣天氣特情應對、各類風險隱患排查治理等必須到位，重點部位、崗位及環節的安全監管、措施落實、隱患治理等安全形勢壓力徒增。

四、 結論及建議

本文基于對疫情防控下高速公路經營影響以及可持續發展的文獻研究，梳理了當下疫情防控的影響特征，深入分析疫情防控對全省高速公路車流量、通行費收入、盈利能力、項目建設的影響，以及統籌疫情防控與高速公路經營管理協調發展的重點舉措。為全面統籌疫情防控與高速公路經營協調發展，進一步提升高速公路經營管理質量，本文提出以下建議：

1. 深化黨建引領作用

深化“卓越黨建+現代國企”。協同升級“卓越黨建+現代國企”融合機制，科學推動“黨建+”全方位、立體式、多層面深度融合，助力將黨的建設作為“根”和“魂”貫穿到日常、抓在經常、嚴在平常，一體謀劃、一體推進、一并考核，營造生機盎然的“黨建+”綜合生態圈。高效推進費顯點亮、監控高清改造、道路視頻上云等工程，加強系統授時管理、運行狀態監測、數據審核稽查，扎實做好收費系統并網切換及常態化道路防擁保暢；利用各種時間段，加強員工業務技能培訓；全力做好迎“國檢”工作，加速推進專項工程建設，確保實現全國“爭先奪冠”目標；狠抓安全生產管理，組織安全生產專項整治、“春風行動”等，聚力“消堵消患消險”，高標準接受江蘇交控安全巡查。

2. 建立應急保障機制

建立健全高速公路突發事件應急保障機制，構建綜合性、多元化、全方位的信息收集網絡和有效的緊急預警體系，全面加強集中、統一、高效的應急協調聯動機制建設。完善防控治一體的突發公共衛生事件應急管理體系，確保在重大傳染病疫情、自然災害危機等突發事件前能夠及時啟動。全面提高風險防范意識，加強風險管理，提升高速公路疫情防控水平。嚴控各類聚集性活動。提升窗口人員防護等級，規范收費、清障等崗位人員防護用品佩戴，并落實健康監測。落實服務區、賓館等公共場所的疫情防控主體責任，安排專人測量體溫、提醒佩戴口罩，按照“人物同防”要求實施消毒消殺。加強職工食堂、員工宿舍等人員聚集區域的管理，采取有效措施切斷疫情內部傳播途徑。全力保障應急防控物資的快速通行，按照要求協助疏導，保障地方政府管理有效實施。以“頂格標準”守穩“安全底線”。不斷壓緊壓實各層級、各崗位、各環節安全生產基礎及防范措施，做到安全監管“零時差”、應急保障“零距離”。“常態長效”筑穩“安全基石”。強化風險分級管控和隱患排查治理，不斷提升本質安全。

3. 加快數字化轉型

基于數據共享與協同的基礎上，利用5G、區塊鏈、大數據、物聯網等技術，采用網上受理、預約辦理等方式，提高基礎數據在通行服務、交通執法等重點領域的集成應用，強化高速公路數據統計、匯總、分析、應用能力，提高線上辦事、在線服務與資源共享能力，打造便捷、高效、智能的智慧公路管理模式，提升高速公路行業指導、預警、監管、應急處置等管理能力。進一步提高服務區管理水平，向社會提供高品質服務，高管中心立足管理實際，將技術研究與業務需求有機結合，研發服務區全要素數字化管理平臺，把服務區日常管理事項分為基礎信息、工作監管、社會監督、考核管理、日常檢查、危化品車輛管理等六大功能模塊，結合數字化設施設備的全面應用，實現服務區工作的全流程、全覆蓋管理，切實提高服務區管理效率。采用以收費系統運維監測管理、日常運維管理、備品備件管理為核心的設備運維管理系統，實現對收費站、門架、機房等設備數據錄入與監測、故障報警與自動分析、備品備件出入庫操作與維修保養的系統化管理，為推進機電設備全生命周期管理奠定了堅實基礎，提升機電運維工作效能。

4. 健全人才培養機制

注重“深化改革+人才支撐”，持續優化合目標考核，逐步推動全員績效考核，增強考核結果運用；加強托管企業“放管服”改革，規范決策運行機制，建立差異化、市場化監管體系；加快高層次領軍人才、高水平技能人才、高素質后備人才的內育外引、能上能下，激發人才強企活力。以提質增效為宗旨、學習培訓為抓手、降本增效為目標，秉承問題導向、科學導向、人才導向，建立健全人才培養培訓機制，通過體驗文明服務AI分析、運維模擬操作等系統，多育人才、多解難題、多出成效，為營運管理工作打下堅實基礎，真正做到營運管理“1+1＞2”，形成營運工匠培訓體系，做優工匠人才培育，做強工匠人才梯隊。通過開展訂單培訓、聯合在崗培訓等，制訂適應雙方需求的專業人才培養方案，開展課程開發，實施人才培養模式改革等途徑，強化高素質、高技能人才培育工作。通過“現場化”教學、“文教云”培訓、“數字化”實訓等載體，分層級分批次對收費站長、管理員、調度員、收費員、駕駛員、水電工和廚師等全崗位開展業務培訓、競賽比武和崗位練兵，提高全員崗位業務能力，并打通管理、技術、技能人才三通道，職工既可實現縱向晉升發展，也可實現技能和技術橫向轉換。

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作者簡介：陳如紅（1967-），女，江蘇省高速公路經營管理中心，高級經濟師，研究方向為交通經濟學。

（收稿日期：2022-10-13? 責任編輯：蘇子寵）