渝東北三峽庫區國家公園體制創建路徑研究

摘要 生態文明建設已經成為中華民族永續發展的千年大計。截至目前，三峽庫區生態環境建設取得了一些成就，但是仍然存在一些問題。通過借鑒國內外國家公園發展現狀，探索渝東北三峽庫區國家公園體制建設，以加快推進渝東北三峽庫區生態文明建設進程，走可持續發展道路，改變三峽庫區脆弱的生態環境現狀，實現生態與經濟效益的雙贏。

關鍵詞 渝東北;三峽庫區;生態文明;國家公園體制;創建路徑

中圖分類號 TU 986.5+4文獻標識碼 A文章編號 0517-6611（2022）04-0079-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2022.04.021

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Study on the Establishment Path of National Park System in the Three Gorges Reservoir Area in Northeast Chongqing

CUIYan-ling

（College of Marxism of Dali University， Dali，Yunnan 671003）

Abstract The construction of ecological civilization has become a millennial plan for the sustainable development of the Chinese nation.Up to now， the ecological environment construction of the Three Gorges reservoir area has made some achievements， but there are still some problems.By drawing lessons from the development status of national parks at home and abroad， this paper explored the construction of national park system in the Three Gorges Reservoir area in northeast Chongqing， so as to accelerate the process of ecological civilization construction in the Three Gorges Reservoir area in northeast Chongqing， took the path of sustainable development， changed the fragile ecological environment status in the Three Gorges Reservoir area， and realized the win-win of ecological and economic benefits.

Key words Chongqing northeast;Three Gorges Reservoir Area;Ecological civilization;National park system;Establishment path

基金項目 2021年云南省教育廳科學研究基金項目“大理州鄉村振興試點村生態環境治理研究”（2021Y355）。

作者簡介 崔艷玲（1996—），女，重慶人，碩士研究生，研究方向：馬克思主義基本原理。

收稿日期 2021-05-13;修回日期 2021-06-11

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央提出了一系列關于生態文明建設的重要論述并創立了習近平生態文明思想[1]。渝東北三峽庫區作為相對特殊的經濟地理單元，其特殊性主要體現在“一定位”（長江上游重要生態屏障）、“二弱”（工業基礎弱、產業發展弱）、“三大”（大庫區、大山區、大農村）、“四區”（移民聚居區、連片貧困區、生態脆弱區、限制開發區），同時也面臨著生態保護與民生改善的突出矛盾。在渝東北三峽庫區探索國家公園體制的建設能夠響應可持續發展理念，保護渝東北生態系統發展的完整性;響應經濟建設理念，增強渝東北旅游經濟發展的持續性;響應文化保護理念，還原渝東北自然文化遺產的原真性[2]。

1 渝東北三峽庫區生態文明建設的舉措和成就

近年來，在習近平生態文明思想的指導下，渝東北三峽庫區的生態文明建設取得了很大成效，主要體現在以下幾個方面。

1.1 進行植樹造林、發展經濟林木，森林覆蓋率大大增加

習近平總書記每年都參加首都義務植樹活動，也在不同場合提出植樹造林是功在當代、利在千秋的事，要把植樹造林這份事業一直傳承下去[3]。渝東北三峽庫區的各政府和人民聽從總書記的號召進行植樹造林，近年來渝東北三峽庫區森林覆蓋率有所增加。

受地形地貌影響和當地經濟發展需要，渝東北三峽庫區的生態環境日益敏感而脆弱，由于耕地多、石漠化土地多、高效林地少，植樹造林難度較大。針對庫區人多地少、人地矛盾突出等問題，為最大限度減少土地裸露，所以在推進庫區生態屏障建設中，庫區各地大面積造林與零星植樹相結合，大力發展經濟林，實現“增綠”與“增收”相結合，開展生態治理與修復。啟動實施退耕還林任務時，大量發展以柑橘為主的經濟林，既帶動當地居民致富，又順利推進綠化實施。目前，庫區各地“企業林”和“大學林”星羅棋布，眾多業主投資栽植的經濟林和苗圃隨處可見，大大增加了植被覆蓋率。通過發展果林經濟，三峽庫區既加快森林覆蓋率的進程，又促進經濟發展，提升就業率，增加當地居民收入，例如忠縣營造的沿江百里“柑橘長廊”、奉節打造的萬畝油橄欖基地和臍橙基地、萬州的玫瑰香橙基地，已經形成濱江景觀林帶、中山產業林帶、高山防護林帶的“三帶”景觀。

渝東北三峽庫區森林覆蓋率大大增加，整個渝東北三峽庫區已經初步形成復合穩定的森林生態系統，生態環境得到明顯改善。

1.2 加強生態環境保護，實現與文化、旅游深度融合

渝東北三峽庫區有豐厚的歷史文化底蘊，人文旅游資源較為豐厚，為生態文明建設提供了有利的自然環境條件。

三峽庫區各區（縣）政府著力加強庫區水環境保護、自然生態修復和庫區周圍綠化，嚴格控制重點生態保護區的經濟活動，禁止或淘汰環境污染性產業，提高有限資源的利用率，推動資源的科學開發、適度開發、有序開發，促使三峽庫區經濟的綠色發展、循環發展、低碳發展，深入挖掘長江三峽地區特色文化資源的內涵，將生態環境建設與文化、旅游相融合，打造渝東北“三峽風情鄉村生態”旅游帶，已建成諸如三峽移民紀念館、云陽龍崗國家地質公園、萬州大瀑布、巫溪紅池壩、奉節白帝城等多個國家4A、5A級旅游區（點）。

渝東北三峽庫區有關部門將當地生態優勢與豐厚的文化底蘊和旅游資源相結合，促進了當地生態旅游產業的快速發展。

1.3 調整產業結構，加大對污染的治理

早在2007年，重慶市就開始把三峽庫區重慶段作為一個獨立的單元進行專門統計。渝東北三峽庫區的11個區（縣）經濟發展迅速，產業結構不斷優化，各個地區加大對污染的治理，為生態文明建設奠定了堅實的經濟基礎。

三峽庫區各區（縣）紛紛建立產業發展負面清單，采取控制企業污染物排放總量與濃度的措施，加快工業污染源頭期限治理的措施，取得了一系列階段性的成功。政府對庫區內的工業生產、農業生產進行全方位的監測，并且定期公布監測結果，嚴格目標考核，取締、關停了一些重污染源，淘汰落后、污染大、效率低的工藝設備，推行清潔生產、綠色生產、低碳生產，提高農藥與化肥的產品質量和利用率，大力發展綠色種植，多使用有機肥料，發展綠色蔬菜種植，降低了由于農藥、化肥的過度使用而造成的水土污染情況。

渝東北三峽庫區的11個區（縣）通過調整產業結構，加大對污染的治理，將生態優勢轉換為經濟優勢，使得經濟發展水平也有了很大提升，是生態文明建設的又一重大舉措。

1.4 完善農村基礎設施，縮小城鄉生態環境差距

農村生態環境作為生態文明建設的重要組成部分，直接關系到農村的經濟發展和農民的生活水平。近年來，渝東北三峽庫區農村的基礎設施逐漸完善，城鄉生態環境差距逐漸縮小。

為推進庫區內現代農業的生產與發展，需要建設一系列的基礎配套設施。特別是對水利、交通、能源等基礎設施，土地礦產資源開發與利用方面，以及農業、社會保障、教育、科技、衛生、計劃生育、文化、環保等方面的專項補助資金[4]，對三峽庫區基礎設施建設的資金投入非常大。近年來，政府加大財政資金投入，加強農村基層設施改造，修建小型農田水利工程，筑牢農田堤壩，防止農田內水的流失，疏通水流通道，并用石塊修建土地里的水流通道，為水流通道固形;修建大型水利工程，包括高效節水灌溉設施、泵站、灌排系統、溫室、污廢物處理等設施;修建鄉村公路，完善鄉村交通網絡系統，使農村家家戶戶通公路;完善供電系統和天然氣供應系統，保證農村每戶人家都能夠使用電力資源和天然氣，不再使用原始的燒柴煮飯方式;完善移動通信網絡系統設施，家家戶戶都能夠使用電話、互聯網等移動通信設備。

通過完善基礎設施建設，農村生產生活污水和垃圾都得到了有效治理，使農村的生態環境得到了極大的改善，大大縮小了與城市生態環境的差距。

1.5 加強宣傳教育，群眾生態意識增強

進行生態文明建設，不僅需要政府各部門的頂層設計和合理規劃，還需要調動廣大人民群眾的積極性、主動性和創造性。渝東北三峽庫區通過各種形式的宣傳教育活動，使群眾的生態意識有了較大提高。

自從生態文明建設理念提出以來，渝東北三峽庫區各區（縣）就努力向廣大人民群眾宣傳生態文明相關理念，通過各種途徑不斷提高人民群眾的生態意識，如互聯網、報紙、宣傳墻、廣告、電視、廣播。同時，將生態文明理念納入各級各類學校的教育體系中。通過宣傳教育，群眾的生態意識明顯提高，認識到了環境對個人生產生活的重要關系。近年來，越來越多的群眾主動閱讀各類新聞，了解三峽庫區生態文明建設現狀，支持三峽庫區的生態文明建設，并且會通過從日常點滴小事做起，積極響應生態文明建設號召，逐步樹立節約資源、保護環境、綠色消費、低碳消費、生態優先等意識。

隨著渝東北三峽庫區關于生態環境保護宣傳教育活動的不斷展開，當地人民群眾的環保意識有了顯著提高，從而會主動投入到生態文明建設的事業中。

渝東北三峽庫區各區（縣）以五大功能區發展戰略為契機，從當地的實際情況出發，通過植樹造林、發展經濟林木，文化和旅游深度融合，調整產業結構，完善農村基礎設施，加強宣傳教育等措施，使庫區生態環境質量得到極大提高。

2 渝東北三峽庫區生態文明建設存在的問題

2.1 地質災害時有發生，水土流失依然嚴重

渝東北三峽庫區地質地貌獨特，生態環境相對脆弱，加之人為三峽工程的建設，使生態環境的脆弱性加劇，生態環境呈現進一步惡化的狀態，嚴重制約了三峽庫區經濟發展和生態文明的建設。

三峽水庫庫容較大，水庫蓄水后，三峽兩岸山體下部長期處于浸泡之中，山體滑坡、塌方和泥石流等地質災害頻繁發生，而且超過70%的地質災害都是突發性地質災害，三峽庫區滑坡集中分布在重慶萬州至巫山地段的峽谷地段以外的低山區，每年夏季三峽庫區腹地的部分區縣多暴雨，分流雨水的河流不足，也引發了一系列的地質災害和水土流失，造成眾多居民受災遇難。在2020年夏季，由于暴雨襲擊渝東北三峽庫區，導致庫區水位上漲，庫區周圍多個鄉鎮發生滑坡，同時阻斷了交通使救援隊伍不能及時到達，所以三峽庫區的地質災害防治形勢依然十分嚴峻。

渝東北三峽庫區出現崩塌、滑坡等地質災害的隱患點較多，且會引發新的地質災害導致水土流失的現象大大增加，加重了當地生態文明建設的負擔。

2.2 法律體系約束較少，執行力度不強

任何文明的發展都需要法律的支持，都需要個人的自律和政府的他律相結合。生態文明理念成為熱搜也有一段時間，國家也已經形成了一套完整的關于生態環境的法律體系，生態文明建設也逐漸能夠做到“有法可依、執法必嚴、違法必究”的局面。

我國現在實施的“新環保法”——《中華人民共和國環境保護法》，雖然是目前我國最嚴的環保法，但是它里面涉及的內容是我國普遍存在的問題，對各個地區特有的問題并沒有詳細闡述。目前對三峽庫區生態文明建設最有效的法律就是《長江三峽工程建設移民條例》，其中對庫區生態文明建設作出了相應的規定。但是，渝東北三峽庫區的部分群眾對尊重自然、保護自然的意識不夠強，特別是貧困山區的群眾更為嚴重，許多污染企業也總是推脫責任，逃避懲罰。渝東北三峽庫區生態文明建設專門的法律涉及較少，精細化程度還不夠，許多執法部門的執行能力有待提高。

由于還缺少相關的地方性政策，所以地方性法規的舉措還亟待完善，通過規范上升到法律層面的措施還相對較少，不斷完善關于生態文明進程中的法律體系、不斷加強有關生態環境的制度建設，對于渝東北三峽庫區生態文明建設意義重大。

2.3 科技研發不足，缺少技術支撐

科學技術是第一生產力，也是渝東北三峽庫區進行生態文明建設的第一推動力，沒有有效的科學技術作為支撐，渝東北三峽庫區的生態文明建設無從談起。

現階段而言，渝東北三峽庫區利用科學技術以有效推進生態文明進程還相對有限。2021年作為全面建成小康社會的決勝之年，如何將科技發展與生態保護和脫貧攻堅相結合，實現綠色、健康、高速的經濟發展，這是當前渝東北三峽庫區所面臨的一個非常迫切的問題。目前，庫區季節性的水位變化所引發的消落帶問題，需要進行生態系統設計、植被構建技術、生態恢復技術的探索。同時，庫區對庫區生態環境建設的科研資金投入不夠，開展國際科學技術交流活動較少，就無法借鑒國內外成功經驗，找到有效的科學技術來治理庫區脆弱的生態環境難度較大。

通過科學技術手段來治理渝東北三峽庫區的生態環境脆弱的局面才是行之有效的辦法。但就目前而言，庫區對生態環境保護的技術研發較少，缺少相應的技術保障。

3 探索國家公園體制建設路徑，加快生態文明進程

3.1 立足實際定規劃

從十八屆三中全會到2021年的十九屆五中全會，我國都在逐步展開創建國家公園為主體的自然保護體系，打造綠色生態保護系統，實現人與自然和諧相處。但是就總體而言，國家公園體制的概念、創建緣由以及創建路徑的一致看法始終沒有形成明確的目標，其原因在于每個地區在創建國家公園的實際過程中遇到的具體問題和實際情況是有所不同的，必須要結合當地的特殊情況采取相應的措施，因地制宜地制定發展規劃[5]。就渝東北三峽庫區的整體情況來看，一方面，優越的地理環境、豐厚的生態資源及政治經濟的穩定發展都需要合理地進行規劃和使用，要圍繞落實推動重慶五大功能區制度、建立庫區國土空間開發保護制度以及劃定庫區生態保護紅線等制度設計渝東北國家公園體制創建的規劃。另一方面，就存在的生態破壞、人地矛盾之爭、科技含量不高以及人、財、物力不足等問題要結合渝東北三峽庫區國家公園體制的建設進行整治和解決，不斷完善庫區生態文明制度建設，深化庫區生態文明體制改革，從而研究和規劃出符合渝東北實際情況的國家公園實施方案。

3.1.1 堅持生態保護第一原則。

黨的十九大報告指出要實行最嚴格的生態環境保護制度，建立以國家公園為主體的自然保護地體系[6]。2017年出臺的《建立國家公園體制總體方案》中明確把“生態保護第一”作為國家公園的核心內容。

渝東北三峽庫區地理環境十分特殊，占地面積廣闊，重巒疊嶂，地形崎嶇，容納了處于重慶長江黃金水道沿線的11個區縣，其中涵蓋了主要旅游景區（點）、溫泉、森林公園及自然保護區等。多山多水的地理環境營造了良好的森林覆蓋面，地形的難以開發反而較好地保持了原有的地形和生態植物，為渝東北三峽庫區國家公園的創建提供了良好的生態資源。然而，現代化的人類生活使庫區的居民對當地的生態環境造成一定威脅，如地質災害、水土流失、環境污染等現象也時有出現，這也加大了生態保護的難度。早在2015年，國家發展和改革委員會等13個部門通過的《建立國家公園體制試點方案》中也明確指出：“試點省份要堅持生態保護第一原則，將自然生態系統和文化自然遺產保護放在首位，試點工作要最大限度服務和服務于保護”[7]。因此，渝東北三峽庫區創建國家公園體制以保護自然環境和自然資源為主，把對生態系統的保護放在第一位，按照生態系統的脆弱程度進行分層次管理。

在堅持生態保護第一的原則下推進渝東北三峽庫區國家公園體制的建設，這也是遵循了尊重自然、順應自然、保護自然的客觀規律。

3.1.2 堅持互利共贏、優勢互補的合作理念。

渝東北三峽庫區包含了11個區縣，各地區之間形成了一個共同的目標，產生了密切聯系。作為渝東北三峽庫區國家公園的建設者和受益者都應當為當地國家公園的創建出謀劃策，貢獻力量。

在創建渝東北三峽庫區國家公園的過程中，應根據具體情況改變各區域現有保護地發展模式，針對本區（縣）發展規劃中存在的優缺點與其他區（縣）進行協商，共同研究出適宜的發展方案。將產業生態化與生態產業化協同推進，實現經濟發展與生態發展的雙贏結果。萬州區是繼重慶主城區之后的第二大城市，地處三峽庫區腹心，政治、經濟等在渝東北擁有較高的實力。開州區、豐都縣、云陽縣、奉節縣等區（縣）都擁有不同程度的豐厚資源，包括礦產資源、水能資源、土地資源和生物資源等，且近年來各區（縣）的第一、二、三產業在不同方面都取得了較大進展，為國家公園的創建奠定了堅實的物質和經濟基礎。

渝東北三峽庫區各區（縣）集中進行優勢互補、平等協商、共同治理，在打造渝東北三峽庫區國家公園的過程中形成高效率、高質量的操作方案，有條不紊地進行規劃步驟，實現優勢互補、合作共贏的雙贏局面。

3.2 防微杜漸靠法治

完備的法律體系是渝東北三峽庫區施行國家公園的一項重要保障。黨的十九屆四中全會明確提出了要推進國家治理體系和治理能力現代化[8]，法治不僅是治國理政的基本方式，而且還是保證各項工作順利開展的準繩。

在我國現行的正式法律中，沒有一個完整明確的關于“三峽庫區國家公園體制”的法律依據。雖然少數地方性的法律法規籠統地規定了國家公園的開發、保護、規劃、管理等工作，但是并沒有明確地分劃出地方政府及各級部門的權與責。這會對渝東北三峽庫區具體實施創建國家公園的過程中造成難以逾越的鴻溝。

因此，在渝東北三峽庫區探索創建國家公園過程中，需要靠法律和科學的管理來作為其體制正確順利實施的保護屏障。

3.2.1 因地制宜探索法規政策。

結合渝東北三峽庫區的實際情況，制定完善符合當地國家公園規劃的法律制度，是生態文明建設重要環節，也為渝東北三峽庫區國家公園體制的建設提供法律保障。出臺相應的法律法規和政策具有重要的理論意義和現實意義。

現階段實行的法律體系不能滿足國家公園體制這個“舶來品”建立的需要。因此，在創建渝東北三峽庫區國家公園體制時，需要制定出臺一系列具有權威性的國家公園建設的法律規章和規定性文件，包括用法律的形式明確各級部門的職權和義務、保護對象、對國家公園的保護和管理以及對資源破壞和損害承擔的法律責任等內容，并且從渝東北三峽庫區的實際情況出發，制定出適合國家公園體制創建的法律和相關制度來規范國家公園建設，這也是實現美麗中國建設的基本途徑。同時，構建科學合理的法律規劃和政策來創建渝東北三峽庫區國家公園體制實現自然資源的有效利用。結合渝東北三峽庫區的自然資源優勢發展生態旅游業，既保證了自然資源的原真性和完整性，又帶動了當地經濟的發展，也達到了人與自然和諧相處的目的。

隨著國家公園體制試點工作在全國范圍內的有序推進，為渝東北三峽庫區國家公園體制的建設打下了基礎。借鑒成果試點地區國家公園法律制度規劃經驗，結合渝東北三峽庫區的實際狀況，制定適合的法規和政策。

3.2.2 監管部門統一規范化管理。

為了避免權責不清、重復建設、交叉管理，需要理順渝東北三峽庫區各監管部門的關系，深化自然生態保護管理體制改革，建設保護優先、適度開發的國家公園體制。

《建立國家公園體制總體方案》中指出相關部門要依法對規劃進行管理監督，十九大報告提出要對設立專門的機構監管自然生態，生態環境部就承擔了此項任務。渝東北三峽庫區各生態環境局應該通過采取各種制度，如完善規劃檢查制度、工作報告制度和嚴格的考核制度來約束各區（縣）監管部門，以防止權力沒有用到位。

保護地管理問題之中，部門間嚴重的割裂性和碎片化是渝東北三峽庫區國家公園體制管理的當務之急。渝東北三峽庫區創建國家公園體制應探索多塊牌子整合歸并，明確界限，實行統一管理的體制機制，使得管理制度更加明確化、規范化、法律化。

3.3 眾志眾創共分享

國家公園的性質決定了其“全民發展、全民共享”的特征。在我國生態環境建設過程中，公眾參與還相對較少。但是全民參與卻越來越被認為是環境政策啟動、實施和完善的一個重要組成部分。通過建立健全公眾參與體系，提高公眾參與能力是渝東北三峽庫區創建國家公園體制的一項重要工作。

3.3.1 賦予公眾參與國家公園建設的法律權利。

想要促進渝東北地區公眾參與的積極性，形成公眾的普遍意愿和志向，就必須向大家明確自己與國家公園的關系，包括公眾參與的義務和責任以及應當享受的權利。

許多國家也都通過制定相關的法律法規讓公民享有合法的環境知情權，參與環境事務決策權和環境訴訟參與權。在英國，《最高法院法》《環境信息條例》和《信息自由法案》中都有明確規定公民參與環境建設的合法權利，這對解決環境治理與保護的過程中有效發揮公眾的積極性、主動性，彌補政府以及各部門在處理環境問題的不足上發揮著舉足輕重的作用[9]。因此，渝東北三峽庫區在國家公園體制的創建中探索科學、有效的公眾參與機制是非常必要的，這能有效地確保公眾的知情權與參與權，發揮公眾的主體作用。

通過賦予公眾參與國家公園建設的法律權利，使公眾參與國家公園的管理具有合法性并不斷探索完善相關的體制機制，實現保護與利用雙贏的局面。

3.3.2 保證利益主體深度參與創建。

創建國家公園是一項十分復雜而艱巨的任務，僅靠國家政府的力量是不夠的，社會利益主體作為國家公園的受益群體，首先得是利益的建設者，在渝東北國家公園的建立、規劃、保護、管理和運行等環節都應積極主動地參與進去[10]。

渝東北生態涵養發展區現有常住人口約800萬，廣泛的群眾基礎需要國家和政府極力引導，促使利益主體參與到建設中去。在這一過程中，可以鼓勵公益性組織和相關利益主體參與其建設和管理，從而最大限度地發揮利益主體的積極性，進而確保渝東北三峽庫區在國家公園體制建設中能有效發揮各方的作用。

在渝東北三峽庫區國家公園體制建設的過程中，充分吸收利益主體的意見和建議，通過多元參與、充分討論、利益平衡等程序，審慎地展開實施步驟，是創建符合渝東北人民利益的國家公園的重要保證。

參考文獻

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