新修訂《檔案法》對電子檔案管理新要求研究

摘 要：2021年正式實施的新修訂的《檔案法》，就檔案信息化作出了專門規(guī)定，對電子檔案管理提出了新要求。本文首先從數(shù)據(jù)、存儲和標準三個方面探討了新時期電子檔案呈現(xiàn)出的新特點，并以電子檔案存儲為視角，從電子存儲種類、存儲介質(zhì)、存儲標準和存儲技術(shù)等四個方面提出了新時期電子檔案面臨的諸多新挑戰(zhàn)。再從新修訂的《檔案法》關(guān)于電子檔案信息化目標、應(yīng)用化實踐、法律依據(jù)和發(fā)展方向等四個方面，針對新修訂《檔案法》關(guān)于電子檔案管理新要求，提出相應(yīng)的改進措施，為做好新時期電子檔案管理進行了有益探索。

關(guān)鍵詞：《檔案法》;電子檔案;新要求

概述

根據(jù)《企業(yè)電子文件歸檔和電子檔案管理指南》的相關(guān)規(guī)定，電子檔案是指具有憑證、查考和保存價值并歸檔保存的電子文件。近年來，隨著計算機信息技術(shù)、辦公OA系統(tǒng)的應(yīng)用以及檔案數(shù)字化工作的開展，我國無論是行政機關(guān)還是企事業(yè)單位，電子檔案的數(shù)量和規(guī)模都呈現(xiàn)出快速增長態(tài)勢，電子檔案存儲容量從GB級達到TB級，甚至PB級。2020年6月，十三屆全國人大第十九次會議修訂的《檔案法》（又叫新修訂的《檔案法》），于2021年1月1日起施行。又鑒于電子檔案數(shù)據(jù)呈現(xiàn)的新特點、標準規(guī)范的新要求、存儲情況的新變化等，迫切需要采取新的更加有效的措施，以進一步抓好新時期電子檔案管理。

1 電子檔案新特點

電子文件包括文本文件、命令文件、圖像文件和數(shù)據(jù)文件等多種形態(tài)，具有信息非人工識讀性、存儲高密度性、信息與載體可分離性及系統(tǒng)依賴性等優(yōu)勢，與傳統(tǒng)檔案管理相比，在數(shù)據(jù)、存儲和標準等方面呈現(xiàn)出諸多新特點：

1.1 數(shù)據(jù)

與傳統(tǒng)檔案相比，電子檔案數(shù)據(jù)信息來源、數(shù)量、類型、技術(shù)等方面呈現(xiàn)出多樣化、高增長態(tài)勢。從來源來看，電子檔案來自機關(guān)內(nèi)部辦公軟件、電子政務(wù)系統(tǒng)應(yīng)用、業(yè)務(wù)軟件應(yīng)用、通用文字處理軟件等多個渠道;從數(shù)量來看，隨著各種應(yīng)用軟件的應(yīng)用，電子文件及檔案呈現(xiàn)出大幅增長態(tài)勢，存儲的容量從GB級達到TB級，甚至PB級;從電子檔案類型來看，電子檔案包括圖像文件、視音頻文件、文本文件等，其中，視音頻文件數(shù)量少，但占用存儲空間大，圖像文件數(shù)量多，占用存儲空間大，而文本文件則是占用存儲空間占用小，但數(shù)量多。

1.2 存儲

傳統(tǒng)檔案存儲介質(zhì)載體主要為紙質(zhì)類，而電子檔案的存儲介質(zhì)載體則呈現(xiàn)出多樣化特點，且不同存儲介質(zhì)的存儲模式也有較大差異。目前，電子檔案的存儲介質(zhì)載體包括磁帶、光盤和磁盤;存儲的設(shè)備有光盤庫、磁帶路、磁盤庫;而存儲的介質(zhì)類型又分為SAS盤、SATA盤、DVD-R和LTO磁帶。從存儲技術(shù)來看，電子檔案存儲包括離線存儲和在線存儲。包括SAN存儲技術(shù)、NAS存儲技術(shù)和DAS存儲技術(shù)，其中主要存儲技術(shù)是SAN，即存儲區(qū)域網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，該存儲技術(shù)具有災(zāi)難恢復、數(shù)據(jù)保護及安全防護等優(yōu)勢。

1.3 標準

目前，關(guān)于電子檔案管理的相關(guān)標準、規(guī)范主要包括《檔案法》《電子文件歸檔與管理規(guī)范》《磁性載體檔案管理與保護規(guī)范》《電子檔案管理系統(tǒng)通用功能要求》《公務(wù)電子郵件歸檔管理規(guī)則》《產(chǎn)品數(shù)據(jù)管理PDM系統(tǒng)電子文件歸檔與電子檔案管理規(guī)范》《電子檔案存儲用可錄類藍光光盤BDR技術(shù)要求和應(yīng)用規(guī)范》《版式電子文件長期保存格式需求》《基于XML的電子文件封裝規(guī)范》《文書類電子文件元數(shù)據(jù)方案》《電子檔案管理基本術(shù)語》，等等，這些標準、規(guī)范和要求，成為新時期電子檔案管理的現(xiàn)實遵循[1-3 ]。

2 電子檔案新挑戰(zhàn)

2020年新修訂的《檔案法》正式于2021年1月1日實施，該法將“檔案信息化建設(shè)”作為單獨一章予以立法規(guī)定，增強了電子檔案管理的法治化，對電子檔案管理提出了更高標準和要求。但電子檔案管理的現(xiàn)狀又面臨著諸多的挑戰(zhàn)。以電子檔案存儲為例，其所面臨的挑戰(zhàn)主要有：

2.1 存儲種類繁多，非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)占比大

據(jù)不完全統(tǒng)計，電子檔案存儲的格式有近二十種。目前，實際應(yīng)用中使用比例較高的存儲格式包括DOC、TXT、JPEG、WAV、MP3、MP4、TIFF、XML、XLS等，這些電子檔案數(shù)據(jù)信息以非結(jié)構(gòu)化為主，不利于用數(shù)據(jù)庫二維邏輯表進行表達。數(shù)據(jù)的非結(jié)構(gòu)化，給電子檔案存儲的穩(wěn)定性、安全性提出更高要求。且電子檔案非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)存儲簡便，但事務(wù)性訪問難以實現(xiàn)，后期存儲的電子檔案數(shù)據(jù)信息備份、遷移及恢復難度大，增添了諸多新挑戰(zhàn)。

2.2 存儲介質(zhì)較多，存儲可靠性難以確定

從電子檔案存儲介質(zhì)來看，包括了光盤、磁盤、磁帶、云盤等多種介質(zhì)。不同存儲介質(zhì)的使用年限、注意事項等受內(nèi)外部影響因素不同，加劇了電子檔案存儲的不可靠性。從外部影響因素來看，磁場、光照、溫度、濕度、塵埃，以及有害氣體、介質(zhì)使用頻率、使用方法都會影響到電子檔案存儲介質(zhì)的穩(wěn)定性;從內(nèi)部影響因素來看，存儲介質(zhì)的生產(chǎn)材料、染料層或記錄層材料的使用、磁頭或盤片的材料等，也會影響到介質(zhì)存儲穩(wěn)定性。

2.3 標準規(guī)范豐富，貫徹落實及時性不夠

目前，關(guān)于電子檔案的收集、存儲、整理、保護、查詢利用等均陸續(xù)出臺了眾多的標準和規(guī)范，為電子檔案的規(guī)范化、法治化提供了重要外部保障。但從這些標準規(guī)范的落實來看，由于宣傳力度不夠、思想認識不到位、檔案從業(yè)者業(yè)務(wù)素能、電子檔案管理資金相對短缺等諸多因素，導致業(yè)已出臺的豐富的標準規(guī)范在實際執(zhí)行過程中未得到及時有效落實。如《電子文件歸檔光盤技術(shù)要求和應(yīng)用規(guī)范》，就電子檔案存儲介質(zhì)光盤的選擇、應(yīng)用、保存、維護及檢測均提出相應(yīng)要求，但在實際執(zhí)行過程中，一些部門或單位并未嚴格按照標準執(zhí)行。

2.4 技術(shù)更新較快，核心技術(shù)自主性不強

近年來，信息化技術(shù)的快速發(fā)展，及其在檔案管理中的深度融合應(yīng)用，使得電子檔案管理中應(yīng)用到的技術(shù)日新月異。但據(jù)調(diào)查統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，電子檔案存儲的介質(zhì)及設(shè)備大多為國外企業(yè)生產(chǎn)，國產(chǎn)品牌的存儲介質(zhì)在市場應(yīng)用中的占比份額較小，一些核心技術(shù)仍然為國外公司掌控，給電子檔案安全和保密帶來嚴峻挑戰(zhàn)。“棱鏡門”、“郵件門”、海康威視設(shè)備被監(jiān)控等，這些都給電子檔案的安全性、可靠性帶來嚴峻挑戰(zhàn)。

3 新修訂《檔案法》對電子檔案管理新要求

2021年1月1日實施的新修訂的《檔案法》，專門新增了一章“檔案信息化建設(shè)”專章，共7條，占全部53條款的13.2%，其中，明確規(guī)定了“電子檔案”與“傳統(tǒng)載體檔案”具有“同等效力”，并提出可以以“電子形式”作為“憑證使用”。但也提出“電子檔案”應(yīng)“來源可靠”“程序規(guī)范”“要素合規(guī)”等相關(guān)規(guī)定和要求。總體來看，新修訂的《檔案法》對電子檔案管理提出的新的要求主要特征為：

3.1 明確電子檔案信息化目標

新修訂的《檔案法》第37條第一款明確要求“電子檔案應(yīng)當來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)”。這也是電子檔案信息化管理所要實現(xiàn)的目標。從其內(nèi)涵來看，“來源可靠”是對其真實性的要求。檔案原始屬性便是真實性，這也是檔案根本價值所在。雖然電子檔案與傳統(tǒng)檔案載體、形式差別巨大，但電子檔案來源、背景信息、內(nèi)容、邏輯結(jié)構(gòu)應(yīng)與形成時相一致，確保來源真實可靠。“程序規(guī)范”是對其可靠性的要求。電子檔案的產(chǎn)生、收集、整理、歸檔、移交及保存應(yīng)與傳統(tǒng)文件全生命周期各環(huán)節(jié)程序一致，且每一個環(huán)節(jié)都應(yīng)規(guī)范，并符合相關(guān)法規(guī)及標準要求。“要素合規(guī)”是對其完整性的要求。構(gòu)成電子檔案的內(nèi)容、結(jié)構(gòu)、背景等相關(guān)元數(shù)據(jù)信息應(yīng)完整。

3.2 注重電子檔案實踐應(yīng)用

新修訂的《檔案法》第37條第二款就電子檔案的效力和要求提出了明確規(guī)定，即“電子檔案與傳統(tǒng)檔案具有同等效力”。這為電子檔案的實際應(yīng)用提供了法律依據(jù)，使電子檔案在實踐應(yīng)用中更具可執(zhí)行性。此外，“電子簽名”、“電子簽章”、時間戳等技術(shù)的應(yīng)用，都為電子檔案的證明力提供了技術(shù)支撐。《關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》《電子簽名法》《關(guān)于辦理刑事案件收集提取和審查判斷電子數(shù)據(jù)若干問題的規(guī)定》等相關(guān)規(guī)定則賦予了電子檔案以相應(yīng)的證明效力。可見，電子檔案已從理論全面邁入社會實踐，新修訂的《檔案法》就電子檔案實效性也提出新標準。

3.3 明確電子檔案法律依據(jù)

新修訂的《檔案法》第37條第二款同時規(guī)定“電子檔案可以以電子形式作為憑證使用”，這里的“憑證使用”當然是“法律憑證”，即從《檔案法》意義上承認并明確了電子檔案的法律依據(jù)和法律地位，從而為行業(yè)及主管部門電子檔案信息化發(fā)展提供有力支撐。從電子檔案的產(chǎn)生過程來看，離不開信息化網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，以及計算機信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)設(shè)備。認可電子檔案的法律地位，是推行電子檔案“單軌制”的重要支撐。計算機信息技術(shù)迭代迅速，“互聯(lián)網(wǎng)+電子政務(wù)”的深入推進確保電子檔案的法律證明力，同時也對電子檔案數(shù)據(jù)信息真實性、安全性、實效性提出更高要求。

3.4 明晰電子檔案發(fā)展方向

新修訂的《檔案法》用7條明確了電子檔案建設(shè)的主體、效力、相關(guān)要求等，這為行政部門、機關(guān)團體、企事業(yè)單位電子檔案建設(shè)和發(fā)展明確了發(fā)展方向。例如，電子檔案信息化建設(shè)應(yīng)納入各級政府發(fā)展規(guī)劃，檔案館、機關(guān)、團體、企事業(yè)單位及其他組織都應(yīng)加強檔案信息化建設(shè)及電子檔案管理信息系統(tǒng)建設(shè)，并明確提出電子檔案管理系統(tǒng)建設(shè)應(yīng)與“辦公自動化系統(tǒng)”“業(yè)務(wù)系統(tǒng)”相互銜接。此外，新修訂的《檔案法》賦予了電子檔案以同等法律效力，這就使得電子檔案所記載的信息數(shù)據(jù)可以直接作為法律效益判斷依據(jù)，而不必非以載體移交為依據(jù)。這些新變化、新要求，也為電子檔案發(fā)展進一步明確了方向。

4 適應(yīng)新修訂《檔案法》電子檔案改進措施

根據(jù)新修訂《檔案法》關(guān)于電子檔案管理的新要求，需要從來源可靠、程序規(guī)范和要素合規(guī)三個方面提出更有針對性的舉措，不斷推動新修訂《檔案法》背景下的電子檔案管理。

4.1 來源可靠

電子檔案是適應(yīng)信息化時代檔案發(fā)展的現(xiàn)實需要，“來源可靠”要求電子檔案的母版——傳統(tǒng)載體檔案或初始電子文件來源要可靠，從他處接收或下載的電子檔案來源上要可靠，上傳到電子檔案運行系統(tǒng)中的電子檔案來源可靠。因此，確保電子檔案“來源可靠”需要做好背景記載、來自合規(guī)系統(tǒng)，并滿足必要考證等。為此：1）要系統(tǒng)安全可靠。系統(tǒng)的安全可靠環(huán)境是確保電子文件質(zhì)量至關(guān)重要的因素。系統(tǒng)的安全可靠包括電子文件形成環(huán)節(jié)的安全可靠，也要包括電子文件歸檔及移交環(huán)節(jié)的安全可靠。為確保電子文件內(nèi)容、背景、結(jié)構(gòu)等在流轉(zhuǎn)過程中不發(fā)生信息缺失，應(yīng)將流式文件轉(zhuǎn)換為版式文件，從而生成內(nèi)容固化的電子文件。2）元數(shù)據(jù)及封裝包形成。根據(jù)《基于XML的電子文件封裝規(guī)范》的相關(guān)規(guī)定，可采用嵌入式、封裝、關(guān)聯(lián)式等形式確保元數(shù)據(jù)與電子文件之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系，從而維護電子文件管理的質(zhì)量和要求。3）數(shù)字簽名。文件業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)應(yīng)具有數(shù)字簽名模塊，用戶角色與私鑰賬號綁定，通過數(shù)字證書登錄系統(tǒng)，保障由此所形成的電子文件組織或個人身份真實有效[4-5 ]。

4.2 程序規(guī)范

要求電子檔案的收集、存儲、調(diào)用等必要程序應(yīng)滿足相應(yīng)規(guī)范性要求。例如，電子檔案數(shù)據(jù)要確保無篡改、無拼湊、無偽造變造等情形;能夠表現(xiàn)其所承載內(nèi)容，并確保自始至終內(nèi)容完整，可視為原件;復制件的，應(yīng)確保能夠真實、完整、準確反應(yīng)其原件內(nèi)容;電子檔案數(shù)據(jù)內(nèi)容、關(guān)聯(lián)信息、附屬信息、訪問操作日志及系統(tǒng)環(huán)境信息等能夠互相印證其電子檔案的真實性。可結(jié)合部門實際，制定相應(yīng)的規(guī)章制度，如《電子文件歸檔管理技術(shù)規(guī)范》《電子文件長期保存工作規(guī)范》等，并在后期的實際執(zhí)行過程中不斷的建立健全電子檔案管理，始終保證電子檔案程序規(guī)范[6 ]。

4.3 要素合規(guī)

要素合規(guī)突出要求電子檔案完整性，而要滿足電子檔案管理的完整性要求，就需要做到：始終堅持電子檔案的來源、事由、全宗原則，既要在數(shù)量上，更要在質(zhì)量上確保電子檔案要素的完整性。此外，還要確保電子檔案滿足規(guī)范化要求，從字跡、圖像、聲音、效力等方面要達到具體的規(guī)定和要求，切實避免電子檔案因部分因素不合格而出現(xiàn)失真失效等問題。例如從電子檔案添加環(huán)境及附屬信息來分析電子檔案的收集、生成、存儲、傳遞、保存的相關(guān)環(huán)境要素、協(xié)議及外圍信息是否符合要求;從電子文件數(shù)據(jù)內(nèi)容、關(guān)聯(lián)信息、附屬信息及訪問日志、系統(tǒng)環(huán)境等印證其內(nèi)容的完整性和效用性[7 ]。

參考文獻：

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作者簡介：孫璐（1984— ），大學學歷，遼寧省信息中心館員，主要從事檔案信息化、檔案數(shù)字化、電子檔案管理研究。