深化行政執法體制改革 提升生態環境保護治理能力

張秕琦

摘要：目前，我國在制定環境法律和執行環境法規方面取得了長足進步，黨和國家非常重視行政執法體制改革工作，但違規執法、執法不力和執法緩慢的問題仍然存在。執法問題的根源在于利益相關者之間產生了利益的沖突，這是主要的原因。法律在平衡利益方面起著重要作用，法律本身并不是真空存在的，相反，在很大程度上它是利益沖突的結果，并且可能因為需要平衡這些利益關系而受到巨大的挑戰。因此，深化行政執法體制改革責任重大，應當引起立法機構的高度重視，從而不斷提升生態環境治理能力，從源頭上確保環境的保護和治理工作順利開展。

關鍵詞：行政執法;體制改革;保護治理;生態環境

一、深化行政執法體制改革的理論概述

（一）我國現有的環境法律

我國的環境法律法規體系創立于1978年，在《中華人民共和國憲法》第二十六條中正式提出，“國家保護和改善人民生活環境和生態環境”。這項規定要求環境保護是憲法的重要組成部分，是國家的重要職責之一。之后，我國加快了構建環境法律體系的步伐，環境保護立法一直在不斷發展。這一制度已經擴大到地方政府職能，包括從控制和預防污染立法到保護和節約自然資源立法。目前，我國環境法包括全面環境保護立法、污染防治專項立法、保護和節約自然資源、把環境保護擴展到其他立法領域、有關環境保護的國際公約和條約的批準。

（二）深化行政執法體制改革

經過幾十年的發展，近年來，我國的環境立法已經形成了一定的基礎，目前我國正在積極制定有效的實施戰略。現階段，環境問題還缺乏嚴格的執法體制作為保障，需要加以關注。如環境法的實施屬于行政機構的管轄范圍，而不是司法機構的管轄范圍。立法機構擁有環境法執行的監督權，但實際上，政府并未合理地行使這一監督權。在我國現有的法律中，缺少其他組織和公民在環境法的參與制度，公眾參與環境管理程度有限。深化行政執法體制改革主要包括設置跨地區環保機構、實施生態環境保護綜合執法改革、流域設置環境監管和行政執法機構等改革措施，以提高環境治理水平。

（三）深化行政執法體制改革提升生態環境保護治理能力的意義

行政執法體制能夠進一步完善保護環境的措施，是社會整體環保意識提高的重要體現。一方面，我國的傳統治理手段出現了環境保護防治職責不清、管理力度不夠、保護能力較弱等問題，深化行政執法體制改革能夠有效解決長期以來形成的諸多問題，并且加強統籌職責，有利于制定出統一的生態保護標準。另一方面，深化行政執法體制改革從源頭上制定了保護生態環境的具體目標，運用現代化的治理手段，能夠盡最大可能減少對環境的破壞，使公眾充分意識到保護環境的重要性。

二、目前我國行政執法體制中存在的問題

我國的環境執法體制，由于監督力度有待提升、機構改革難度大等原因，與生態環境保護相關的行政執法體制缺少切合實際情況的指導。了解目前我國行政執法體制中存在的問題，提出深化行政執法體制改革的有效方法，對于保護環境、合理利用資源至關重要。

（一）環保法律體系尚未完善

自1978年以來，我國形成了比較完整的環境法體系，保障了人民的環境權利，但是，在發展過程中也出現了一系列的問題。其中，一個重要問題就是對法律研究的不足，造成了法律法規與環境保護實踐之間脫節，容易引起執法和守法的懈怠。另一個問題是，立法初期制定法律的速度太快。為了順利完成立法工作，各機構為通過某些法律設定了立法期限。隨后，工作人員過于關注是否通過這項立法，而不是關注法律本身的適用性和可行性。

（二）忽略了公眾參與環境保護的重要作用

公眾參與對提升生態環境保護治理水平至關重要，并且，公眾參與還有利于社會的和諧發展。目前，我國的公眾參與制度還需要在經濟利益與環境保護之間取得平衡，公眾參與程度較低。此外，雖然法律規定了具體保護環境的機制，但給了違法者太多的自由。對于濫用職權或不履行職責的執法人員，環境立法規定只對直接責任人員給予行政處分，而不是刑事處罰。

（三）對環境保護的重視程度不足，缺乏環保意識

國內生產總值是衡量我國經濟能力的核心指標，也是衡量地方政府政績的主要標準。在部分地區，地方政府過于注重經濟利益，忽略了環境保護的重要性。環境法律的實施情況取決于地方政府和環境保護部門。由于國內生產總值的重要性，許多地區政府追求生產總值的增長，而不是全面、協調和可持續的發展。事實上，保護生態環境與經濟增長都至關重要，都需要引起足夠的重視。

（四）環境管理機制受行政法規的約束

環境管理機制及其責任分工的相關規定，常常分散在各種法律和條例中。由于缺乏關于環境管理的明確規定，這些規定經常變化。這一立法空白造成部分城市設立了環境保護管理機構，而其他城市則沒有設立。這些因素都極大地影響了環境管理部門的司法執行機制。

三、深化行政執法體制改革是提升生態環境保護治理能力的有效措施

（一）采用綠色國內生產總值作為標準

綠色國內生產總值是對傳統國內生產總值的補充，它是通過從傳統的國內生產總值中減去自然資源開采和生態破壞的成本計算出來的，換句話說，國內生產總值是根據環境成本進行調整的。傳統的國內生產總值是有限的，因為它只代表經濟發展，而沒有考慮到環境問題。地方政府應該更加關心本地區的環境質量，努力減緩生態惡化的速度。

（二）改革司法管理機制

司法管理機制改革是一個長期的過程，存在一定的困難。改革司法制度包括改革任命法官和法院判例，即改革政治制度。此外，是否應該有一個負責部門來管理所有的非政府組織也是值得思考的問題。我國環境法律體系不斷發展，法律規定與原則之間聯系緊密，政府可以通過制定出適合我國國情的相關法律解決上述問題。

（三）實行“垂直”管理機制

現有的司法管理機制主要受地方黨委指導及高級法院的監督，高級法院負責審判及人事事務。因此，改革司法管理機制的第一步就是要提高司法的獨立性，實行“垂直”管理機制。只有通過這種改革，才能避免地方保護主義，加強基層執法隊伍建設。

（四）完善相關程序，加強公眾參與

我國的環境法律中，只有關于公眾參與的一般規定，缺少概述公眾參與的程序和方法的具體規定，使得公眾的參與程度較低。此外，中國應鼓勵公眾和非政府環保組織的參與。為了平衡的環境執法與監督系統，負責部門應充分履行執法職能、公眾應充分履行監督職能，企業應充分履行自我監督職能。公眾參與到環境的保護和治理工作中，有利于各部門工作的順利開展，極大了提高了執法效率。

四、結語

在我國，與環境相關的法律法規有很多，但缺乏遵守和執行的保障手段。這是由于我國立法目標仍未實現，執法流于表面，對不遵守規定的行為處罰力度不夠，受害人沒有得到適當的賠償，一些環境犯罪行為受到行政處罰而不是刑事處罰等原因造成的。為了克服這些不足，政府應當建立環境監督局，負責現場執法，把環境保護機構轉變為規模較小的獨立實體，改革現有的地方政府績效評估方法及司法管理機制，使法院不受地方政府的影響，建立環境公益立法，從而深化行政執法體制改革，增強公眾對環境保護的參與性。

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（作者單位：青海民族大學政治與公共管理學院）

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