新中國成立以來戶籍制度的變遷改革及經驗啟示

唐瓊 吳靜

[提 要]戶籍制度是國家治理的重要手段，是一個特定時期的制度建設，其目的是支持一條特殊的工業化道路。新中國成立以來，戶籍制度變遷改革適應了各個歷史時期的內在需求，為維護社會穩定和促進經濟發展起到了舉足輕重的作用。探究中國戶籍制度的歷史變遷和改革歷程，找到其內在經驗啟示，能進一步把握中國戶籍制度的運動規律，了解不同時期戶籍制度功能的變化，掌握經濟社會發展的一般規律，對進一步深化戶籍制度改革具有一定意義。

[關鍵詞]戶籍制度;歷史變遷;改革歷程;經驗啟示

[作者簡介]唐 瓊，中共湖南省委黨校（湖南行政學院）研究中心副教授，國家行政學院博士后，碩士生導師，研究方向為區域經濟;（湖南長沙 410006）吳 靜，中共岳陽市委黨校經濟學教研部講師，研究方向為區域經濟、農業經濟。（湖南岳陽 414000）

[基金項目]湖南省社會科學成果評審委員會課題項目“湖南健全城鄉基層治理體系對策研究”（XSP22YBC489）

黨的十九大報告提出破除戶籍制度造成的勞動力市場分割。二元戶籍制度是一個特定時期的制度建設，其目的是支持一條特殊的工業化道路。在新中國成立初期的經濟發展狀況之下，二元戶籍制度有其存在的合理性，并在一定程度上為社會發展作出了貢獻。然而，在新型城鎮化進程發展的實踐中，戶籍制度本身的二元結構及其附加利益，提高了農民進城的門檻，農村人口在城鎮定居落戶的自由受到嚴重限制，二元戶籍制度已成為中國新型城鎮化發展的制度性障礙[1]。為加快戶籍制度改革，政府部門緊鑼密鼓地采取了與之相關的一系列的改革舉措。改革的本質是讓公民平等享有公共服務權利，保障農村人口的各項權益，真正落實以人為本的新型城鎮化戰略。

一、中國戶籍制度的歷史變遷

（一）城鄉二元制戶籍制度的開端（1949-1956年）

新中國戶籍制度始于1950年《關于特種人口管理的暫行辦法草案》，其關鍵是對重點人口的管理。

《城市戶口管理暫行條例》（1951年）適用于城市常住人口，具體要求是登記管理人口的出生、死亡、遷入、遷出等事項。這是新中國成立后最早的戶籍法規。至此，我國基本實現了統一的城市戶口管理。

1953年4月3日，政務院簽發了《為準備普選進行全國人口調查登記的指示》，全面部署人口普查工作。同時，頒布《全國人口調查登記辦法》《人口調查登記表填寫說明》《人口調查登記表樣式》等政策文件，并在全國各大報刊上發表公布，由此開啟了新中國第一次“點名報數”。在1953年頒布的《中共中央關于糧食統購統銷的決議》中，政府對農村所有農戶實行糧食計劃收購，并規定了收購和計劃供應的范圍。

1954年，我國政府多部門聯合發布通告，建立了農村戶口登記制度。1995年頒布《關于建立經常戶口登記制度的指示》，其主要作用是通過戶籍政策制度有效控制農村人口流動。文件要求將人口以及戶口變動情況進行登記管理。各級行政單位必須實行年度戶口登記。由此，我國城鄉的戶口登記工作實現了統一。同年頒布的《關于城鄉劃分標準的規定》認為，城鄉之間的經濟條件和生活方式都不同，因而城鄉人口要分別計算，并明確將人口分為兩種屬性，即農業人口與非農業人口。至此，政府對農村人口流動的監管變得更加嚴格，城市和農村處于隔絕狀態，城鄉二元的社會管理結構已經初見端倪。

1956年2月，按照國務院指示，戶口登記管理工作被公安機關接管，建立了“戶警結合”的戶籍管理模式。同年3月，全國第一次戶口工作會議明確規定了戶口管理的基本任務，并要求爭取在一段時期內建立一套比較系統的戶口管理制度。

總體而言，這一時期內，登記居住人口的個人基礎信息是戶籍制度的主要功能，但也逐漸向界定家庭和個人身份轉變，并以此為基礎對人口進行分類管控。這一階段，城市與鄉村之間的人口流動相對自由，但制度所體現出來的功能呈現放大的趨勢[2]。

（二）城鄉二元戶籍制度的確立（1957-1958年）

《中華人民共和國戶口登記條例》（1958年）的實施，開啟了戶籍法制化管理的新征程。條例主要對戶口遷移審批和憑證落戶兩項制度與程序上進行安排。條例將農業人口準予遷入城市的情況分為三種：一是進城務工，并獲得城市勞動部門頒發的招聘證明;二是農業戶口的學生被城市學校錄取，具有錄取證明;三是持有城市戶口登記機關簽發的準予遷入證明。在辦理遷入的程序上，需要提交戶口遷出地申請到常住地戶口登記機構。從這一條例看出，在當時農村人口遷入城市只有三個途徑：一是工廠招工;二是考上大學;三是在部隊表現優秀，復員后分配在城市。該文件是我國第一次采取法律形式嚴格限制農民流入城市，控制城市間人口流動，并明確提出區分“農業戶口”和“非農業戶口”，“農”與“非農”二元格局確立。城市與農村之間從隔絕變為城市建立高墻，阻擋城鄉之間的人口流動，城鄉分化的經濟模式由此根深蒂固[3]。條例出臺之初，在國家“快速工業化”的指引下，城市出現勞動力供不應求，大量農業人口以工廠招工的形式進入城市。因而，在1958-1959年期間，人口轉移表現為農村遷往城市。

（三）城鄉二元戶籍制度的發展（1959-1978年）

1959年至1978年是城鄉二元戶籍制度的發展階段，戶籍管理總體上處于制約遷移。

1959年至1961年間，國內自然災害的頻發，致使國民經濟遭受重創，農村和城市都面臨糧食危機，農村出現大面積饑荒，城市糧食供應嚴重不足。鑒于此，1961年中央政府出臺了《關于減少城鎮人口和壓縮城鎮糧銷量的九條辦法》，以行政命令方式要求在3年內，減少2000萬以上的城鎮人口。

《關于加強戶口管理工作的意見》（1962年）強調嚴格控制農村人口流入城鎮，全面開放人口從城市流向農村;對于想進入大城市的城市人口，要根據實際情況制定相應的政策。在當時的背景下，許多知識分子響應國家號召“上山下鄉”，大量的城市人口轉變為農業人口。

1963年，公安部界定了“非農戶口”和“農業戶口”，指出“非農戶口”是吃國家計劃供應的商品糧的人口。“農業戶口”是吃自給糧的人口。通俗來說，“非農戶口”是通常所說的“吃國家糧、吃皇糧”的人。此后，“農業戶口”“非農戶口”普及化。

《公安部關于處理戶口遷移的規定（草案）》（1964年）嚴格限制人口向上級市鎮遷移，它不僅包括農業人口遷入城市、集鎮，還包括集鎮人口遷入城市。此規定完全封堵了人口由農村進入城鎮的道路。

1966年至1976年，十年“文革”動蕩，經濟發展遭受致命性重創，人民生活物資極其緊缺。戶籍管理工作的重點，依舊是嚴格控制農民遷往城鎮，以控制城鎮物資供應不足的狀況。

1977年頒布的《關于處理戶口遷移的規定》，標志著戶籍管理制度的完整形成。該文件首次提出“農轉非”概念，并規定了處理戶口遷移的基本原則，此后又出臺了控制“農轉非”的指標措施。該措施規定：每年批準轉為非農戶口和準予遷入市鎮的指標，不得超過批準市鎮非農人口數的0.15%。“農轉非”指標化提高了戶口潛在的價值，某種程度上，城市戶口自帶的屬性加強了社會等級意識。

在這一時期，國家在制度層面制定了一系列的政策法規，其導向是限制人口的流動，戶籍也因為城鄉之間的分化而產生了附加價值[4]。客觀地說，這些限制性政策在推動經濟發展，控制人口從而維護社會穩定方面的作用顯著。但隨著經濟的發展，戶籍制度的弊病不斷顯現，人為地造成了城鄉之間、人與人之間的不平等。

（四）城鄉二元戶籍制度的調整（1979—1996年）

1978年我國踏上了改革開放的漫漫征程。在此期間，城市與農村分化的戶籍制度進入調整階段。1978年“關于真理標準的討論”極大解放了人們的思想，經濟也嘗試著由計劃體制向市場體制轉軌，生產力極大被解放，生產積極性被激發，各行各業一片生機勃勃。這一時期，社會活力競相迸發，全國約有1.5億的農村勞動力離開“黃土地”去城市營生，促進了一部分勞動力向非農產業的轉移。究其原因，一方面，改革開放初期，各種生產要素的活力被激發，城市建設、各行各業的發展對勞動力的需求巨大;另一方面，在廣大農村地區，以家庭聯產承包責任制方式實施農村土地制度改革，削弱了土地對勞動力的束縛。農村勞動力打破傳統的就業模式，進入城市尋找新的機遇。不可忽視的是，這一階段政府逐漸放寬對人口遷移的限制，在改革開放大幕拉起之時，農村人口大規模地向城市流動，“民工潮”在各發達城市此起彼伏，農民工成為非農產業中的主力軍。

1980年，多部門聯合發布了《關于解決部分專業技術干部的農村家屬遷往城鎮由國家供應糧食問題規定》，在“農轉非”指標控制方面有所放寬，譬如科技骨干、部分邊防軍官等為社會發展作出杰出貢獻者的農村家屬，可被納入城鎮戶口。“農轉非”的指標數量有所增加，不到當地非農業人口的2%即可。

跨入20世紀80年代，日益增多的農村剩余勞動力，使得大量農民選擇進入城鎮尋求發展，政府不得不調整政策，引導農民進行轉移，小城鎮戶籍制度逐步放開。

1984年11月3日頒布實施《國務院關于農民進入集鎮落戶問題的通知》，這一文件改變了集鎮落戶的規定，即口糧自理情況下，在集鎮務工、從商者以及長期穩定在鄉鎮企業務工的農民及其親屬，準予落戶集鎮。這一文件衍生出第三種戶口形態——“口糧自理”戶口，然而口糧自理戶口與城市戶口在權益方面依然有差別。“口糧自理，落戶集鎮”政策經歷了初期被追捧，集鎮人口加速增長到后來緩慢下降的過程。在政策導向下，各地區逐步實行與自身更貼合的戶籍管理。“地方合法城鎮居民戶口”逐漸在全國多個省、自治區、直轄市得到廣泛應用。

1985年7月，公安部出臺《關于城鎮暫住人口管理規定》，將公民長期在非戶籍地居住納入合法范疇，對人口流動進行深入的規范化管理。一是暫住證制度，申請暫住證的條件是年滿16周歲且暫住時間超過3個月的人口;二是通過與常住戶口所在地的戶口管理機關和雇傭單位合作，管理暫住時間較長的外來人口;三是寄住證制度，寄住證是針對外來人口暫住時間較長的，將其戶口狀態變更為寄住，并給予其寄住證。

同年9月，《中華人民共和國居民身份證條例》明確規定，身份證可作為公民身份的憑證，由此打破了“一戶一簿”的限制。

二、中國戶籍制度的改革歷程

20世紀90年代，我國經濟體制改革不斷深化，農民工大規模遷移。為了控制城市人口數量，合理分流務工人員，黨中央選擇小城鎮作為戶籍改革的試驗區。

（一）全面推進小城鎮戶籍政策改革（1997—2001年）

根據公安部1997年5月頒布的《小城鎮戶籍管理制度改革試點方案》，允許將滿足條件且已就業生活在小城鎮的農村人口，納入城鎮常住人口范圍，并為其辦理城鎮常住戶口。文件規定不允許向落戶小城鎮的人口收取城鎮增容費。從表面上看，城鎮似乎是向農村人口敞開大門，但實際上，在小城鎮落戶依舊十分艱難。具體體現在以下幾個方面：一是進行戶籍制度改革的是小城鎮，農民與大中城市依舊是格格不入，大中城市的落戶門檻依然高不可攀;二是將在小城鎮擁有合法的自建房或者商品房，作為農民進入小城鎮的硬性條件，此舉措變相提高了小城鎮的落戶門檻;三是承包地和自留地必須在農民入城落戶時選擇無償退出，農民入城的機會成本和風險太高，挫傷入城落戶的積極性。

1998年公安部發布《關于解決當前戶口管理工作中幾個突出問題的意見》，針對新生兒落戶、夫妻分居、老年人贍養和其他落戶條件四個方面的問題進行變革。新生兒落戶遵循自愿隨父或隨母原則;如果夫妻分居，對已投靠配偶所在城市，并超過一定的居住時間期限的，依據自愿原則落戶;投靠在城市里子女的老人，男性大于60周歲、女性大于55周歲，可以在子女所在城市落戶;針對其他落戶情形，在城市投資、購買商品房的公民，其本人與共同居住的直系親屬，均可申請城市定居。這一舉措進一步放寬了農民進城所必備的條件：一是放寬中等城市的落戶數量;二是擁有和保留農村承包地和自留地的農戶也可申請在城市落戶。小城鎮的戶籍改革在爭取農民合法居民身份上邁出了堅實步伐。

2000年出臺的《關于促進小城鎮健康發展的若干意見》提出，凡是在縣級市區或者縣級以下的小城鎮固定生活（包括有固定居住場所、固定的職業或穩定的生活來源）的人口，遵循自愿原則轉為城鎮戶口，已轉為城市戶口的農民依法享有城市居民的待遇。

（二）大城市戶籍政策改革啟動（2002—2012年）

經濟飛速發展造成大城市外來人口迅速膨脹，各種戶籍制度的制約使得外來人口與本地人口之間的待遇落差大，不同身份間所享有的社會福利與權益天差地別，造成大城市社會矛盾日趨尖銳，大城市的戶籍制度改革迫在眉睫。

2001年，鄭州等多個大城市率先將“擁有合法固定居所、職業固定和收入穩定”三個條件作為準許落戶的標準。由此，大城市戶籍制度進入“條件準入”階段。然而“條件準入式”的改革之路在鄭州并不順暢。由于落戶條件放寬，使得人口大量流入城市，城市面臨人口急劇增長的壓力，所以只能在戶籍管理方面進行嚴格控制。

大中城市進行的戶籍改革舉措都側重于建立統一的城鄉戶籍制度。2001年，江浙一帶的部分地區，取消農業和非農業戶口的試點，將戶口統稱為居民戶口，城鄉分化的二元管理體制轉變為城鄉一體的一元管理體制。截至2010年，已有20多個省（包括自治區、直轄市在內）統一了城鄉戶口登記制度，不再區分農村戶籍和城市戶籍。盡管在戶口上沒有了城市與農村的區別，但農村人口依舊屬于弱勢力，在教育、醫療、就業等生活的方方面面與城市人口有著巨大差異。

在全面深化改革的大潮流中，各大城市都依據自身發展需要，紛紛探索創新戶籍制度改革的內容。2008年，深圳市為了加強流動人口管理，推出居住證取代暫住證的措施，居住證讓持有者享有戶籍人口的部分權益。2008年至2010年間，居住證管理制度在我國十幾個城市得到廣泛運用。2010年，廣東省創新性提出“積分入戶”，指標量化農民工入城落戶的條件[5];重慶市在“綜合配套、自愿有償”原則的指導下，全面啟動戶籍制度改革;成都提出了新型戶籍管理制度，實現了戶口登記地和居住地的統一。

（三）戶籍制度改革多領域推進（2012年至今）

黨的十八大報告提出，要加快改革戶籍制度，有序推進農業轉移人口市民化，努力實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，之后戶籍制度等多個關鍵領域已開始改革。2013年中央出臺一號文件加快改革戶籍制度，落實放寬中小城市和小城鎮落戶條件。2014年發布的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》（以下稱《意見》），明確規定城鄉戶口登記將統一，將全面推行居住證制度作為當前實施戶籍改革的目標，并強調要健全人口信息制度管理。“十二五”時期，全國城鎮人口實現年均2000萬的速度增長，城鎮化率年均提高1.23%。2018年年末，全國擁有8.3億城鎮常住人口，常住人口城鎮化率達59.58%，然而戶籍人口的城鎮化率僅為43.37%，水平較低。上述數據在城市內部表現為：城市的流動人口數量大，多為城市務工的農民。受城鄉戶籍制度分割的限制，外來人口無法實現有效管理，流動人口的權益無法得到有效保障，為社會發展埋下了諸多隱患。在《意見》中，根據城市間不同的人口規模制定了不同的落戶對策。對于建制鎮和小城市，落戶的限制全面放開;對中等城市，劃定的落戶條件，實施有序開發;對大城市，制定合理的落戶政策;對特大城市，嚴格控制落戶的人口規模。黨的十九大報告指出，通過戶籍制度改革挖掘人口潛力以釋放紅利，提高全要素生產率，將促進中國經濟未來發展。

實現人口內部公共服務的均等化是戶籍改革的根本目的。居住證制度作為過渡性的政策，既是對大城市暫住證的替代，更是落實公共服務均等化的載體。居住證制度具體是指：滿足一定條件的城市流動人口，可申請城市居住證，其目的是讓不符合落戶條件的城市人口，憑借居住證享有同等的基本公共服務。同時，在2016年的戶籍制度改革措施中，按照各城市可容納的人口規模、發展能力和自身的承載能力，擬定居住、參與社保年限和合法擁有住房（含租房）等各方面要求，以防止門檻過高而導致政策失效。整體而言，2014年至今的戶籍制度改革，在保障流動人口享有平等的公共服務與基本權益上做了制度安排。

三、基于新中國成立以來戶籍制度的歷史變遷及改革歷程的經驗啟示

（一）戶籍制度的歷史變遷體現了不同時期戶籍制度功能的變化

制度的變遷見證了制度所承載的功能的變化。不同時期，戶籍制度的變革與調整使得戶籍制度在人口控制與管理方面的作用不盡相同。人口信息統計和身份定位是不同時期戶籍制度所共有且最基礎的功能。根據學者嚴士清研究[6]，本文整理出不同時期戶籍制度的派生功能（見表1）。

在戶籍制度確立之初，人口信息統計功能效果最為顯著。受戶籍制度的管控，不遷移戶口的人口流動是非法的，因此嚴禁不遷移戶口的人口流動。戶籍地、就業地、居住地三地一致是我國戶籍制度管理一大特色。在戶籍制度調整階段，因經濟發展而采取的一系列舉措，使得大量流動人口涌入城市，導致“人戶分離”，弱化了人口信息統計功能。身份定位功能是指人口的等級身份和地域身份定位。等級身份定位，是指按照標準將人口劃分為城市和農村人口兩種身份屬性，隱藏在兩種屬性背后的福利政策有明顯差異。城鄉分離的登記制度是等級身份定位功能得以實現的前提條件;戶籍制度對人口流動遷移的嚴格限制，使得戶籍身份難以變動，而劃分等級身份的功能得以實現。不同的等級身份定位享有的資源不同，農民的權益往往受到侵害。地域定格功能是指根據人口出生的地理位置，定格相對應的地域身份。與身份定位功能相同，受二元制度的制約，人口的所在地域也難以更改[7]。因此，最終形成了戶籍制度的地域身份定格功能。戶籍的地域定格功能源于限制戶口的遷移。在戶籍信息采集登記工作進行時，空間屬性必不可少。二元戶籍利用人口信息所具有的空間屬性，限制區域間戶口遷移。在控制人口流動、實行城鄉差別待遇方面，身份定位功能化提供了條件。

（二）戶籍制度演變過程體現了經濟社會發展的一般規律

歷史唯物主義辯證法認為經濟基礎決定上層建筑。任何一種制度的變化都是經濟起決定作用。戶籍制度必須與經濟發展相統一，并符合生產力發展的要求。新中國成立之初，面臨內憂外患，資本主義國家虎視眈眈，集中力量進行經濟生產是首要選擇。由于資源稀缺，為保證城市的發展，“割裂式”的二元戶籍管理制度應運而生[8]。

在改革開放的浪潮中，人們的生產活力被激發，經濟建設成為社會發展的重心，市場經濟體制逐步完善。這些在人口流動方面的表現是，經濟發展勢頭強勁的城市和小城鎮均出現人口大規模地流入[9]。政策的地域性差異和資源的異質性，區域間發展差距日益突出讓“割裂式”二元的戶籍管理結構逐漸向“滲透式”轉變，戶籍制度與經濟社會之間相互制約又相互促進。因此，再不顧經濟發展狀況，盲目推行戶籍制度一元化，就會造成極大的負面影響。譬如在我國東南沿海相對發達的小城鎮，由于制定的戶籍制度改革措施與社會發展狀況不相符合，最終只能以提高落戶門檻為代價，戶籍改革舉措并未收到實效。除此之外，一些省市忽視區域間的差距，致使戶籍制度改革名存實亡[10]。

（三）戶籍制度的演變過程促進了社會結構的進一步優化

戶籍制度的演進不斷更新著社會的人口結構。在戶口制度變遷過程中出現“自理口糧戶口”“藍印戶口”、城市居住證改革等，讓城市中的外來人口，在居住、就業、醫療等方面的問題得到一定程度地解決，外來人口的各項權益與本地人口相一致的要求，得到制度性保障。諸如此類，有利于社會結構優化的戶籍制度改革舉措，得到廣大居民的認可而不斷向前推進。反之，阻礙社會結構優化的戶籍制度則難以為繼[11]。當前，我國正處于經濟轉型升級關鍵時期，戶籍制度改革要腳踏實地，改革步驟和目標要根據經濟發展狀況制定，以達到不斷優化社會結構為目標。

（四）在鄉村振興大背景下實現城鄉人口雙向自由流動

結合目前社會發展狀況，鄉村要振興必須走中國特色社會主義的城鄉融合發展之路。通過戶籍制度的變遷可以看出，人口對于居住地的選擇，其首要標準是經濟發展程度。經濟發展越好，其所提供的社會公共服務水平越高，人們在生活中的獲得感和幸福感就越高，對人口的吸引能力越強，而一個地方的發展又離不開人口要素。在現實中，大量優秀人才“擠破頭”甚至“內卷”往大城市涌，形成人口的單向流動，愈發加劇了城鄉發展不平衡。這些在教育資源上體現更為明顯，譬如深圳一些小學的任課老師，甚至是清華北大等國家高水平院校的博士生，而中西部農村的小學，一個代課老師需要肩負幾門課程的講授。那么深圳的學生與中西部農村的學生在初等教育中已體現出差別，他們享有的教育資源是不均等的。鑒于此，要在人才特別是專業型、復合型人才的城鄉流動上做文章。另一方面，隨著城市發展體現出來的各種“城市病”，城市人口的生存空間被擠壓，一部分城市人口，尤其是城市退休人員，對鄉村充滿向往與追求，這部分人是否能夠再返回鄉村發揮余熱，以及如何返歸鄉村發揮余熱，都是值得我們深思和研究的問題。

[參考文獻]

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[11]施慶.新中國成立以來城鄉關系的歷史考察與發展趨勢展望[J].老區建設，2020，（4）.

[責任編輯：上官濤]

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