信任重塑、組織協同與公共性重構：社會組織參與應急管理的優化路徑

楊秀勇

[摘 ?要]隨著我國全面深化改革的持續推進，社會的多樣性和風險性顯著增高，應急管理主體成長和傳統應急管理模式之間的張力日益凸顯;有效整合社會資源，更好發揮社會組織在應急管理中的獨特功能與優勢，成為提高公共危機治理效能的必然選擇。在現實層面，新冠肺炎疫情防控是當前社會組織參與應急管理實踐的一個重要方面，可以作為檢驗社會組織參與應急管理效果的試金石。通過建構包含能力嵌入、關系嵌入和制度嵌入三個維度的綜合性嵌入式治理分析框架，對公益慈善組織參與新冠肺炎疫情防控的有效性進行考察，可以發現，社會組織在參與應急管理方面存在信任缺失、協同不足、功能錯位等問題，制約著社會組織在應急管理中功能的有效發揮。為提高社會組織參與應急管理的有效性，應以社會組織能力建設實現信任重塑;以社會網絡關系優化實現組織協同;以外部制度環境優化實現社會組織公共性重構。

[關鍵詞]社會組織;應急管理;嵌入式治理;疫情防控

[中圖分類號]C916.1 [文獻標識碼] A [文章編號]1008-4479（2022）02-0094-11

一、研究背景與問題的提出

隨著我國全面深化改革的持續推進，經濟社會不斷發展，社會的多樣性和風險性顯著增高，公共危機和突發事件頻發，應急管理成為一個復雜的治理系統。越來越多的公共管理學者和實踐者意識到政府只是應急管理中的主體之一，“事務越復雜，政府的局限性越明顯，以至于不能僅僅依賴政府單獨決策和提供有效的解決措施”[1]。黨的十九大報告提出打造“共治共建共享的社會治理格局”，賦予了社會組織新的時代意義，使社會組織成為國家治理現代化的重要依托和應急管理現代化的重要推動力量。社會組織作為一種社會自治機制，決策是獨立而分散的，可以對突發危機事件作出及時而有效的反應，滲透到應急管理的各個方面。因此，面對復雜性社會系統，政府必須與社會組織加強合作，發揮社會組織貼近社會、密切聯系群眾和多元靈活的優勢。

通過梳理相關研究發現，學者已經意識到社會組織參與應急管理的必要性和必然性。例如，孔娜娜和王超興認為以政府為單一主體的應急管理模式已經不能適應我國進入高風險社會的情景，培育和動員社會組織參與公共危機事件治理是建構風險防控體系、滿足人們公共安全需求的必然選擇。陶鵬和薛瀾指出有效的社會資源整合和社會力量參與已經成為我國應急管理制度建設的緊迫任務。也有學者敏銳地察覺到社會組織參與應急管理具有明顯優勢，但這種優勢發揮的前提是與政府進行良好的合作。可以看出，學者對社會組織參與應急管理必要性的認識基本達成一致，但對社會組織參與應急管理的有效路徑缺乏深入研究，特別是缺乏對社會組織參與應急管理實踐的現實考證。

2020年初爆發的新冠肺炎疫情，作為新中國成立以來防治難度最大的重大突發公共衛生事件，對國家應急管理能力現代化建設，特別是社會組織參與應急管理實踐提出了重大考驗，再現了社會組織參與應急管理實踐的現實場景。社會組織以其獨特的優勢在新冠肺炎疫情防控中發揮了重要作用，但也暴露出社會組織參與應急管理有效性不足的共性問題。因此，社會組織參與應急管理實踐有何阻滯？社會組織如何更好地參與應急管理實踐？如何提升社會組織參與應急管理的有效性？基于這樣的問題關切，我們通過考察W市紅十字會等公益慈善組織參與新冠肺炎疫情防控的實踐，系統總結社會組織參與應急管理實踐中的行為表現，審視社會組織在參與應急管理實踐中的短板和弱項，為完善中國特色應急管理體系，提高社會組織參與應急管理的有效性提供優化路徑。

二、文獻回顧與理論基礎

（一）社會組織參與：應急管理的重要議題

社會組織參與應急管理具有鮮明的時代背景，既是由人類社會發展的歷史進程決定的，也是由我國特殊的歷史發展階段決定的。首先，后工業社會具有參與和合作的時代背景。“高度復雜性和高度不確定性是在全球化、后工業化進程中呈現給我們的新的社會特征……合作是必然選擇。”[2]（p23）社會組織為我們提供了另一個想象的維度：如果這些組織能夠在非營利和非市場導向的道路上前行，就是一種較好的參與治理方式[2]（p34）。其次，我國正處于社會轉型時期，公共危機事件頻發。一方面，自然災害事件高發。以2019年為例，全年自然災害共造成1.3億人次受災，12.6萬間房屋倒塌，909人因災死亡或失蹤，19256.9千公頃農作物受災，直接經濟損失達3270.9億元[3]。另一方面，公共衛生事件增多，特別是重大疫情和食品藥品管理難度明顯加大。例如，近年來頻繁發生的禽流感疫情和2019年底到2020年初爆發的新冠肺炎疫情等。再次，我國經濟社會發展不均衡導致突發性事件高發。特別是在社會轉型、經濟發展不均衡、政府信任流失、自然環境惡化等因素的共同作用下，我國自然災害和公共危機事件頻發。最后，傳統治理模式的失效。在高復雜性和高不確定性的后工業化進程中，國家治理的失效主要存在三種基本形態：制度性失效、結構性失效和政策性失效。結構性失效是以國家為中心的整體性治理結構的失效。制度性失效是某些規則或具體安排存在明顯缺陷。政策性失效則更為具體，表現為具體治理措施的失效。制度性失效和政策性失效在全球化和后工業社會中已成為國家治理的常態。因此，面對各種危機的發生和傳統治理模式的失效，亟須引入新的治理主體和治理機制來應對高復雜性和高不確定性的后工業社會給人類造成的各種挑戰，社會組織以其獨特的優勢成為國家和政府的應然選擇。

（二）社會組織參與何以可能：理論基礎與現實可能

社會組織參與應急管理具有堅實的理論基礎和充分的現實可能性。其中，公民社會理論、社會資本理論和網絡治理理論為社會組織參與應急管理提供了重要理論依據和支撐。

其一，公民社會理論。該理論認為，公民社會是除國家與市場之外的所有民間關系和民間組織的總稱，各種非國家或非政府所屬的公民組織都是其構成要素，包括非政府組織、社團、公民志愿團體、利益團體、社區組織以及公民自發組織起來的其他民間組織。更為具體地說，公民社會是國家與家庭之間的中介性的社會組織，這些組織在同國家的關系上享有自主權并由社會成員自愿地結合而產生，推動了國家、市場和民間組織良性互動結構的形成。公民社會的成長使政府權力不斷下移，促使政府向社會組織和市場主體分權，使社會組織在社會公共管理中的作用越來越重要，為社會組織參與應急管理提供了理論基礎。

其二，社會資本理論。社會資本是“指社會組織的特征，諸如信任、規范以及網絡，它們能夠藉由通過促進合作行為來提高社會效率”[4]（p216）。首先，社會信任和網絡關系可以提供一項制度機制，促進集體需要的行動產生。其次，居民之間、居民與組織以及組織與組織之間的相互信任，可以形成合作的文化模板，降低組織合作成本。最后，社會資本拓寬了“我們”的集體認同，由信任構成的網絡使我們的命運緊密聯系在一起，從而形塑了一種將“我”變成“我們”的集體認同[5]（p334）。社會資本所強調的社會組織、社會參與、信任、規范和網絡在應急管理中發揮著不可替代的作用。其中，社會組織作為社會資本的重要形式，被學者認為是解決突發事件的最可信賴和最有效的工具之一。

其三，網絡治理理論。網絡治理是指一種有效的公私合作治理，即非營利組織、市場組織等非政府組織廣泛參與到公共服務供給中[6]（p5）。網絡治理理論包含四大治理機制：一是多元參與機制。網絡治理與傳統行政控制的最大區別就在于，網絡治理是由政府組織和非政府組織——社會組織、市場組織和公民個體等眾多行動主體彼此合作而開展的治理。二是信任機制。信任在網絡治理中發揮著黏合劑的作用，是網絡治理良性發展的前提。三是充分協商機制。網絡治理的目標在于通過協商和協調達成目的，參與主體行為的調整是通過協商而展開的互動過程。四是多維度的信息和知識共享機制。信息共享平臺是網絡治理的重要技術支撐，不僅推動了政府內部不同層級之間的信息和知識共享，更重要的是建立了政府與社會之間的信息與知識鏈接。網絡治理理論向我們展示了不同網絡治理主體在社會治理中的高度相關性和必要性。相較于社會治理，應急管理是一個復雜的管理活動，更需要公民和社會組織的積極參與。由此可見，網絡治理理論為社會組織參與應急管理提供了有力的理論支撐。

社會組織參與應急管理除了具有堅實的理論基礎外，還具有充分的現實可能，主要表現在社會組織參與應急管理所具備的獨特功能和優勢。首先，社會組織的靈活性強。應急管理的客體——公共危機事件是一種非常規的社會狀態，具有緊急性、突發性和重大社會影響性等特征，若處理不及時，極易演化成嚴重的社會危機事件。面對公共危機，政府由于自身的層級體系很難做出快速反應，而社會組織作為一種社會自治機制，決策是獨立而分散的，可以靈活調整自己的工作內容和工作方式，對危機做出及時反應。其次，社會組織的社會資本豐富。社會組織具有的豐富的社會資本與強大的社會基礎。一是社會組織志愿性的特點決定了社會組織成員多數是基層社區中的具有強烈社會責任感的民眾，這使社會組織更貼近群眾、貼近社會，可以更準確地把握和了解群眾心理，也更了解危機中民眾的利益訴求，在政府和居民之間起到了良好的中介橋梁作用。二是社會組織追求公共利益，具有非營利性的特點。社會組織目標的崇高性使其具有廣泛的社會凝聚力，社會組織成員在公共危機事件中表現出的奉獻精神也使其更能得到民眾的認同。社會組織的豐富社會資本和強大社會基礎使其具有更有效的危機動員能力，可以在較短時間內最大程度上凝聚和匯集政府力所不及的社會資源。三是，社會組織的專業化程度高。多數社會組織自成立伊始就具有明確的組織目標和宗旨，并基于組織宗旨和目標吸納專業化的組織成員，致力于為自己領域提供專業化服務。

（三）社會組織參與何以有效：對兩種代表性觀點的梳理

社會組織參與應急管理已具備了理論與現實的可能性，那如何提高社會組織參與應急管理的有效性呢？不同學者基于不同方面給出了自己的解答。總體來看，學界主要從政府與社會互動視角和社會組織自身視角對該問題進行了闡釋。在政府與社會組織互動視角下，學者認為需要從以下兩個方面著手提升社會組織參與應急管理的有效性。一是政府應該增加社會組織參與應急管理的制度空間。有學者指出在應急管理中，政府一定要規避在政策制定和執行過程中極易陷入的“政府中心論”問題，即認為政府是應急管理的唯一主體，或者政府處在應急管理的單一主導地位上，其他社會組織或公民處于被動的邊緣位置。要提升應急管理效能，政府需要轉變職能，進行合理授權與放權，培育社會自治體系，為社會組織和公民參與應急管理創造良好的制度環境[7]。二是建立政府與社會組織的合作機制。陶鵬和薛瀾認為需要建立政府與社會組織的合作網絡平臺，將社會組織嵌入到政府應急管理的各個子系統中，明確政府和社會組織在社會網絡中的角色和分工，使政府和社會組織能夠進行深層次互動。向加吾認為，政府在應急管理中發揮主導作用是毋庸置疑的，但僅依靠政府單一主體的力量也是明顯不夠的，政府不僅要把社會組織視為應急管理的重要主體，而且需要建立一個政府與社會組織聯動的應急管理系統，明確政府和社會組織在應急管理中的角色和參與價值，實現兩者的聯動協作。

在社會組織自身視角下，學界認為需要從以下三個方面著手提升社會組織參與應急管理的有效性。一是社會組織“去行政化”。馬全中指出我國社會組織行政色彩濃厚，服務機制不健全、外部監督弱化以及成員素質參差不齊是社會組織參與應急管理效果不彰的重要因素，因此，社會組織去行政化才能回歸其社會自治組織的本質屬性。黃建軍等認為社會組織在財權、事權、活動和場地等方面尚未與政府機關脫鉤，特別是社會組織高層成員的官養現象突出，是造成社會組織行政化的重要原因，因此保證社會組織的獨立性是實現社會組織去行政化的關鍵因素。二是健全社會組織的法律身份。金華認為從政府立法角度進行規范的制度設計，不僅能夠為社會組織參與應急管理提供有效的法律保障，而且也是對社會組織參與應急管理行為的有效規范，體現了政府對社會組織的制度信任。日本作為全球應急管理樣本，擁有各類應急管理法律法規多達40余部，其中，《特定非營利事業促進法》和《災害對策基本法》等法律對非營利組織在應急管理中的角色、功能、地位以及權責進行了明確規定，使非營利組織參與應急管理有法可依、有規可循[9]（p37）。三是加強社會組織能力建設。李書巧認為提高社會組織在應急管理中適應能力和創新能力，一方面需要改善社會組織內部管理，實現內部管理的科學化、規范化、合理化，建立透明、規范的財務管理制度;另一方面社會組織需要建立公共危機應急預案，明確其參與應急管理的基本程序以及組織成員的職責范圍。周學榮認為吸收專業人才是提升社會組織參與應急管理能力的關鍵，社會組織不應以經濟利益吸引人才，而要用組織價值觀和感召力吸引志同道合的優秀專業人才[1]。由以上分析可以發現，關于社會組織參與應急管理有效性的研究主要從政府與社會組織的關系維度和社會組織自身維度兩個方面展開，缺乏整體性分析思路。因此，為闡釋社會組織參與應急管理的有效性，亟須構建整體性分析框架的基礎上，對社會組織參與應急管理的現實場景進行考察，以期優化社會組織參與應急管理的實踐路徑。

三、案例分析：社會組織參與應急管理的場景再現

（一）事件背景及其演進

社會組織參與應急管理已成為公共管理學界和實踐領域的共識，社會組織在應急管理中的作用已經在理論層面得到了充分論證，但現實生活有其自身的發展邏輯，理論的分析并非總能得出實然的結論，在應急管理實踐中，社會組織的作用和效果并不盡如人意。新冠肺炎疫情為社會組織參與應急管理提供了現實場域，特別是以W市紅十字會為代表的公益慈善組織在新冠肺炎疫情防控中發揮了獨特作用，但同時也表現出諸多不足，暴露出社會組織參與應急管理的共性問題。具體事件的演進過程如表1所示。

（二）嵌入式治理：一個綜合性分析框架

社會組織參與應急管理實質上是社會組織“嵌入”應急管理網絡的過程。在現實中，各行為主體既不能脫離社會背景而獨立行事，也不能完全受制于社會外在規范，而是在動態、具體的社會關系中追求自身多重目標的實現[10]。Uzzi認為嵌入性聯系通過合作、信息共享、信任以及共同解決問題等機制，能夠帶來參與主體嵌入性關系行為的改變，例如共同承擔風險、同心協力，從而提高網絡運行績效[11]。專業主義理念認為組織能力在社會組織在嵌入社會網絡過程中發揮關鍵作用，強調社會組織通過雇傭專業的管理人才，提高組織的專業化程度是社會組織發揮作用的關鍵[12]。網絡治理理論認為共同的價值導向、公私合作伙伴關系、溝通協商機制以及迎合居民需求是社會治理的主要目標追求[6]（pp11-15）。任何社會治理活動總是被社會關系、信任和情景所架構[13]。因此，社會網絡理論將組織關系視為“嵌入”的基礎，強調政府部門和社會組織的協商合作關系。新制度主義理論則以組織與環境的關系為基本出發點來考察組織的嵌入效果。在新制度主義看來，政治和法律框架下的管制規則等正式制度和文化—認知觀念等非正式制度是影響社會組織功能發揮的核心要素[14]。通過借鑒社會嵌入理論、網絡治理理論和新制度主義理論對社會組織參與應急管理的多視域解釋，本文提出了一個更具本土化解釋效力的綜合性“嵌入式治理”解釋框架（見圖1）。

1.能力嵌入解釋維度

組織能力被認為是影響社會組織參與應急管理的核心要素。格里克曼（Glickman）與塞隆（Servon）將社會組織的能力劃分為五種：資源動員能力、治理能力、協調能力、網絡能力和項目方案執行能力。同時他們也指出，并不是所有社會組織都具備這五項能力，但大多數社會組織都致力于開發這些能力[15]。基桑（Kissane）和金格里奇（Gingerich）通過對費城的社會組織研究，提出社會組織應該具有以下幾種能力：一是資源獲取能力，包括籌集資金的能力、資產管理能力和財務能力;二是組織能力，包括人力資源能力等;三是網絡能力，包括與公民或其他組織保持良好關系的能力;四是項目執行能力，包括優化服務方式、增加服務對象等;五是政治能力，包括對政策施加影響的能力等[16]。在國內學者中，高紅和樸貞子將社會組織能力劃分為資源動員能力、項目運作能力、自我治理能力以及創新能力[17]。結合已有的研究和中國社會組織的特征，本文主要從社會組織的資源動員能力、組織服務能力和組織管理能力三個方面考察其嵌入應急管理的能力。

2.關系嵌入解釋維度

網絡治理理論強調在引入多元合作主體的基礎上，需要重視組織間的網絡結構和功能，組織間的動態合作對于治理的有效性具有重要作用。在應急管理中，不同主體的合作模式主要有五種類型：指令—執行模式、輔助—決策模式、創新—學習模式、統籌—合作模式和市場交易模式[18]。其中，不同模式適合于不同的應急管理主體。在指令—執行模式下，由上級發出命令，下級完全執行，命令和信息都是由上而下單向流動，因此這種模式適合具有科層組織結構的政府與其所屬職能部門之間;輔助—決策模式則更適合專業機構和其他應急管理主體之間;創新—學習模式適合不同地區應急管理主體之間;統籌—合作模式作為一種可以實現應急管理資源高效配置的模式，既適合政府與社會組織之間，又適合于不同社會組織之間，是社會組織與政府合作的理想模式;市場交易模式則適合于市場組織與其他應急管理主體之間。因此，本研究將基于應急管理主體間的合作模式，從社會組織與政府和市場組織的關系維度進行考察社會組織在應急管理中的嵌入效果。

3.制度嵌入解釋維度

制度主義理論認為，組織或者個人的行動都是內嵌在特定的制度環境之中的，社會中的正式制度和非正式制度都會影響組織或個人的行為[19]。換言之，在制度理論看來，非正式制度和正式制度對社會組織的有效性和行為選擇均具有重要的型塑作用[20]。正式制度包括政策法規等，非正式制度則包括社會文化、社會規范和社會價值等[21]。政策法規直接決定社會組織的地位和角色，文化價值和社會規范根植于社會內部，都影響著社會對社會組織的態度[22]。因此，本研究在制度主義解釋維度中，主要從正式制度和非正式制度兩個方面考察社會組織在應急管理中的效果。

（三）能力、關系、制度：社會組織參與應急管理的效果檢視

影響社會組織參與應急管理有效性的因素有哪些呢？本文將基于嵌入式治理解釋框架，從微觀能力嵌入、中觀組織關系嵌入和宏觀制度嵌入三個層面對公益慈善組織參與新冠肺炎疫情防控的實踐進行考察，以檢視社會組織參與應急管理的實際效果。

1.組織能力不足導致信任缺失

首先，從資源動員能力來看，以W市紅十字為代表的公益慈善組織的資源動員能力呈現出明顯的弱化趨勢，隨著各類輿情事件的發生，W市紅十字會聲譽受損，導致其在公眾中的號召力下降，組織的資金動員能力降低。其次，從組織服務能力來看，W市紅十字會等公益慈善組織作為捐贈群體和受助群體之間的“橋梁”，實現信息、物資的有效對接是其應然職能，但現實中卻出現捐贈者和受贈者的物資流通和信息交流渠道阻滯現象。正如中國公益慈善研究院院長王振耀所言：“如果就是一個物資捐贈的接收站點，那還叫紅十字會？紅十字會應該恢復法律賦予它的主動援助和救助的職能和職責，而對于疫區人員的救援，尤其需要專業化的志愿服務能力。”第三，從組織管理能力看，從最初的“付款回單造假”事件中的“支行”變“之行”，到“口罩分配風波”事件中的數據公示錯誤，均顯示出W市紅十字會等公益慈善組織的管理能力不足的問題。而社會組織自身能力不足，會導致社會組織參與應急管理出現“信任流失”現象，陷入“能力不足—信任流失—能力下降”的循環之中。并且這種“能力不足”會導致政府與民眾的“雙重信任流失”。

2.組織關系異化導致協同不足

首先，在社會組織與政府關系方面。當前社會組織與政府在應急管理中的關系模式更傾向于“指令—執行模式”，即政府將社會組織視為自己的一級政府部門，要求社會組織絕對執行命令，對于一些草根社會組織則采取排斥態度，例如，在新冠肺炎疫情防控中，時任W市市委書記所言：“我們強調所有捐贈的物資一定要通過紅十字會……這么做就是為了我們統一歸口，避免在現在疫情防疫防治的這個過程中由于混亂，被某些人或者有一些人來鉆空子。”其次，在社會組織與市場組織關系方面。市場交易模式作為社會組織與市場組織參與應急管理中的應然模式，在新冠疫情防控中卻面臨重大挑戰，主要表現在社會組織與市場組織對接不暢。在新冠肺炎疫情防控中，W市紅十字會等公益慈善組織缺乏與市場組織的有效合作與對接，直接導致受贈物資調撥效率低下，出現應急物資大量堆積倉庫，無法到達一線抗疫醫院的情況。最終由官方機構“W市新冠肺炎防控指揮部”指派某醫藥集團等市場組織輔助W市紅十字會進行物流管理才真正暢通了物資捐贈和使用渠道;再次，在不同社會組織間關系方面。統籌—合作模式作為社會組織間協作的理想模式，在新冠肺炎的防治中卻沒有充分展現，主要表現為以W市紅十字會等具有官方背景的社會組織與韓紅愛心慈善基金會等民間社會組織的對接不暢，社會組織各自為政的現象較為突出。

3.制度供給不足導致功能錯位

首先，從正式制度來看，社會組織的法律地位不明確。我國很大一部分社會組織實質上成為政府為了在更大程度上合法地獲取基于志愿精神而產生的社會資源，從而更好的實現對社會的治理而主動建構或形式轉換的產物[23]。這些社會組織在應急管理中相對于政府而言主體性缺失，其“公共性”被“政府性”超越，無法彰顯社會組織在應急管理中公共性開拓的社會主體色彩。在新冠肺炎疫情防控中表現為政府對W市紅十字會等公益慈善組織持有一種“工具主義態度”，將其視為執行自己命令的準行政機構，而不是獨立平等的合作主體，排斥社會組織對于政府而言的“主體性”。其次，從非正式制度來看，當前社會價值和社會文化對社會組織的認可度較低。社會組織區別于政府組織的核心特征就是其受“非分配約束”[24]影響，也就是社會組織的非營利性、公益性和志愿性特征。但是，目前社會組織的“獲利”動機明顯，在非營利性外衣的保護下，大肆攫取政府政策優惠和民眾志愿捐贈所帶來的物質利益。特別是近些年紅十字會等公益慈善組織公益腐敗事件不斷被披露以及“郭美美事件”的負面影響，導致其群眾基礎弱化，這也是W市紅十字會等公益慈善組織在新冠疫情防控中“謠言”頻發的重要原因。

四、社會組織參與應急管理的實現路徑

在分析影響社會組織參與應急管理有效性的因素基礎上，要強化社會組織在應急管理中的作用，從組織能力維度、組織網絡關系維度和制度環境維度進行信任重塑、組織協同與公共性重構（如圖2所示）。

（一）以社會組織的能力建設實現信任重塑

我國社會組織特殊的發展路徑決定了其組織能力較弱，而這種“能力不足”導致了“信任流失”，形成“能力不足—信任流失—能力弱化”的循環。從長遠來看，提高社會組織參與應急管理的有效性還需要依靠組織能力建設，要靠組織自主性、有效性和回應性的持續強化[25]。國家提出打造“共治共建共享的社會治理格局”，為社會組織發展提供了重要的政策機遇，社會組織需要充分把握政策機會，通過內外兼修的方式來提高組織能力。

“內”是指完善社會組織的內部治理。社會組織作為一種外部資源依賴型組織，組織資源主要來源于社會捐贈和政府財政扶持，因此，其內部治理結構不可避免的受外來因素制約，具有特殊性。這時，一個高效的理事會成為社會組織提升其內部治理能力的關鍵要素。社會組織的有效治理依靠合理的決策機制和組織架構。社會組織要基于自身的目標和宗旨設定組織架構，確立理事會的構成及其選舉程序，理事會應該包括熱心公益事業的代表、服務對象或受資助者的代表、具有專業能力的代表。此外，還需要健全社會組織的責任追究制度、信息公開制度以及內部監督制度。

“外”是指社會組織功能的發揮，包括社會組織的資源動員能力和組織服務能力的提升。社會組織的資源動員能力是社會組織生存的基礎，社會組織在應急管理中之所以會采取策略性行動，究其原因還是資源汲取能力較弱和資源來源單一。社會組織同其他類型組織沒有本質區別，也是以資源的投入換取一定的產出，唯一的區別就在于社會組織不以營利為目的。但這也導致了社會組織的資源利用效率較低，并且極易受到政府及社會公眾的質疑，出現信任危機;這就要求社會組織使用所吸納的社會資源時做到公開透明與規范合法。同時，社會組織功能的發揮還需要依賴組織服務能力的提升，組織服務能力是社會組織參與應急管理的核心能力。而提升社會組織的服務能力，一方面要求社會組織強化自身專業技術能力，社會組織專業技術能力是其提升組織競爭力，進行服務體系建設的核心競爭力。另一方面，社會組織參與應急管理的成效，最終取決于其組織成員的專業化能力[26]，社會組織需要以自身的價值觀和感召力來感染和凝聚高素質的專業人才。社會組織必須建立一整套符合自身發展宗旨和目標的人力資源開發、配置和管理的運行機制，將專業人才的吸納和培訓納入組織的發展中。

（二）以社會網絡關系優化實現組織協同

組織協同不足是影響社會組織參與應急管理有效性的重要因素，因此，優化社會組織與政府、市場組織的關系成為實現應急管理主體組織協同、提高應急管理有效性的重要內容。

首先，需要重塑政府與社會組織的關系。政府的角色需要從事必躬親、面面俱到的“劃槳者”轉變為負責引導、規劃的“掌舵者”，政府與社會組織的關系應該由行政命令與服從的關系，轉變為互相合作、積極配合、相互依賴的伙伴關系。在應急管理中，政府需要轉變理念，認識到社會組織在應急管理中的主體作用，將社會組織視為重要的合作伙伴。但同時我們也必須認識到應急管理不是一個市場化的過程，應急管理中必須有一個強有力的權力核心進行快速有效的危機決策，政府無疑就扮演這種角色。政府在應急管理中無疑處于核心地位，起到全程指揮和統一調配的作用，政府的協調是實現應急管理多元主體合作治理的前提。為此，政府需要建立與社會組織協調的工作機構，這些部門應該采用臨時機構的方式組建，實行虛擬管理，工作人員采用兼職形式，負責在應急管理中協調與社會組織的關系。

其次，需要優化社會組織與市場組織的關系。在應急管理中，社會組織具有靈活性和密切聯系群眾的優勢，市場組織具有效率和技術優勢，兩者的有效合作、優勢互補是提升社會組織參與應急管理有效性的重要途徑。市場組織具有追求利潤的動機，實現組織利益最大化是其行動依據。這就決定“市場交易模式”是社會組織與市場組織進行合作的重要模式，社會組織可以通過“購買”的方式與專業市場組織進行合作。例如，在新冠肺炎疫情防控初期，W市紅十字會可以及時尋求與專業醫藥物流公司的合作，以提升抗疫物資的接收和分配效率。

再次，需要優化不同社會組織之間的關系。社會組織的資源來源呈現多元化趨勢，但整體來說，社會慈善資源是有限的，這導致社會組織間存在著“合作”與“競爭”的雙重關系，從社會組織間的網絡關系來看，這種“合作”和“競爭”關系都極為重要。因此，一方面需要推進社會組織的類型化發展，以專業化分工促進社會組織之間的良性競爭。另一方面，需要培育樞紐型社會組織，為不同類型社會組織搭建溝通橋梁，實現社會組織功能的聚合。

（三）以外部制度環境優化實現社會組織公共性重構

研究發現，社會組織的行為由制度和資源等多重邏輯形塑而成，優化外部制度環境成為重構社會組織公共性，提升社會組織參與應急管理效能的重要內容。

一是以價值轉變推進社會組織去行政化。一方面政府需要擺脫對社會組織的工具主義的理念和動機，進行“主體性支持”。所謂“主體性支持”就是政府將社會組織視為獨立而平等的合作主體，在應急管理和相關政策制定中全面發展與社會組織的合作關系，從政府支持的角度促進社會組織公共性的增殖。在這一過程中，政府不僅需要以政府購買、政策扶持、財政補貼等方式促進政府資源向社會組織轉移，更為重要的是為社會組織營造良好的志愿參與和社會捐贈的社會環境。另一方面，需要予以社會組織穩定的制度信任。對社會組織參與應急管理在法律上予以保障是給予社會組織穩定制度信任的前提。《中華人民共和國突發事件應對法》《國家突發公共事件總體應急預案》《中共中央、國務院關于推進防災減災救災體制機制改革的意見》以及《突發公共危機事件應急條例》等有關應急管理的法律法規或文件，對社會組織參與應急管理的表述籠統，社會組織參與應急管理的合法性地位仍缺乏具體有效的法律依據，導致在應急管理中社會組織只能以犧牲獨立性換取所需要的資源。因此，需要以法律的形式明確社會組織在應急管理中的角色地位和權力職責等，理清社會組織等治理主體在應急管理中的邊界，加強社會組織參與應急管理的保障和支持等，為社會組織參與應急管理建構穩定的制度信任。

二是，以社會組織非營利性，保障社會組織“為了大家”的公共性增長。“個人—共同性—公共性”是社會組織公共性生長的基本邏輯[27]。可以看出，社會組織公共性的生長原點是“個人”，而要使具有“私”的動機的個體獲得共同性，進而生長為公共性，需要以社會組織的非營利性為保障，即社會組織公共性的增長需要擺脫個體營利的“私”的參與。我國社會組織走的是自上而下和自下而上并行的發展路徑[28]，社會組織要在應急管理中發揮應有作用，必須走自下而上的發展路徑，回歸社會組織的組織本性。社會組織自下而上的發展路徑是以社會成員的公益精神和公共精神為基礎的，公共精神和公益精神并不是人的自然秉性，是建立在社會成員對公共生活的熱情融入與體驗基礎上的。為此，進行廣泛的公共意識教育，營造良好的社會公益氛圍成為一項重要工作。公共意識教育內容豐富，有助于增進公民的公共參與意識、觀念和行為的教育活動均涵蓋在內，包括公民道德教育、社會價值觀教育和法制教育等方方面面。公民習得公共意識后會突破個體的“私”，參與到社會的“公”之中，為社會組織的發展提供堅實的社會基礎。

五、結語

黨的十九屆四中全會提出，必須加強和創新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系。應急管理現代化建設也必須保證在政府的統一領導下，最大限度地引入合作治理理念，實現社會組織在應急管理體系中的內嵌。社會組織參與應急管理實質是“行政吸納社會”的一種表現，但在這一過程中，社會組織具有“雙重屬性”或“雙重功能”，一方面，社會組織參與應急管理可以提供應急管理服務，輔助政府履行應急管理職能;另一方面，社會組織所擁有的社會動員能力，對政府來說是一種社會不穩定因素。因此，政府既有讓社會組織參與應急管理、推進應急管理現代化建設的動機，又有對其進行管控抑或將其排除在應急管理之外的沖動。這時信任重塑、公共性重構和組織協同就變得極為重要。首先，信任不僅可以降低交易成本、減少機會主義行為的產生，而且可以讓政府和社會組織關注長遠利益與共同目標，增進資源共享和信息交換，促進組織合作。組織間的相互信任有利于化解政府對社會組織的排斥心理，促進組織間的溝通，進而維持穩定的合作。其次，社會組織在應急管理中承載著公共利益表達和公共服務供給的功能。社會組織的公共性正是體現在公共利益表達和公共服務供給兩方面，這是社會組織參與應急管理的基礎性條件。最后，組織協同可以打破政府官僚制的封閉狀態，改變政府的規制主義和控制導向等問題，以適應后工業社會高度復雜的應急管理現實。因此，實現社會組織的信任重塑、公共性重構和組織協同是提升社會組織參與應急管理效能的必要而現實的路徑。

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責任編輯范瑞光