鄉鎮國庫集中支付制度改革取得成效及問題改進

張中華

摘要：為進一步深化鄉鎮國庫集中支付改革，推動鄉鎮財政實施集中支付制度，構建與鄉鎮公共財政相適應的管理體制和運行機制，壽光市決定從2013年12月開始，實施鄉鎮財政集中支付制度改革，首先選擇5個鄉鎮進行試點，然后在2014年全面推開。文家街道是首先進行試點的鄉鎮之一，進入2021年，經過7年多的實踐改革，強化了國庫集中支付業務和能力建設，實現了國庫集中支付業務“無紙化”，取消了紙質憑證資料人工傳遞及交接環節，加快了財政資金撥付到賬速度，完成了預算管理一體化，促進了資金安全和績效提升，鄉鎮國庫管理改革不斷邁上新臺階。

關鍵詞：改革內容；取得成效；存在問題；改進建議

一、改革的主要內容

（一）建立健全制度，夯實集中支付管理基礎。把完善內部監管措施、保障財政資金安全作為重點工作來抓，通過建立完善規范化的國庫管理制度，從日常授權支付的計劃審核審批到預算資金的清算，從實撥單位的撥款、蓋章、支付、回單登記到財政直接支付的額度申請、數據錄入、票據打印，每一個環節，每一個流程都建立起完善的操作規范和準則，確保了經辦人員和審批人員的嚴格分離和合理制約。

（二）優化審批流程，提高財政資金支付效率。出臺了《國庫資金審批操作流程》，進一步簡化審批手續，壓縮審批時限，對集中支付涉及到的每一個財政審批節點包括指標下達、計劃審批、資金審核、資金支付等均作出了明確的時限規定，并納入年度考核，全面提高了財政資金集中支付效率。加強了支付流程管理，做到不混用預算項目、功能科目、政府經濟科目，嚴格規范計劃、支付、撥款、對賬等業務流程，所有環節都被電子記錄和監控，從根本上實現數據的唯一性、完整性和真實性，大大提升財政資金的安全性。

（三）完善賬務處理，健全對賬管理防范風險。定期或不定期開展與預算單位、代理銀行之間的對賬，電子對賬與書面對賬同步進行，定期進行賬證、賬賬、賬實核對。變“過濾網”為“防護網”，實行鄉鎮國庫集中支付電子化，預算單位不用再打印傳統的紙質憑證，從預算單位傳遞過來的直接支付和授權支付的電子數據，電子數據通過電子章加密以后，直接傳輸到代理銀行，減少人為干預影響，推動財政信息化建設的步伐。

（四）推行國庫集中支付電子化管理，打造資金“防火墻”。過去依靠傳統紙質憑證實現支付流程的方式已逐漸顯現出弊端，支付電子化杜絕了紙質憑證、公章的造假風險，提高了財政支付電子化管理安全性。打造數據“傳輸門”，提升支付率，通過電子簽章和電子憑證發送的功能，使得資金支付不再需要逐筆手工簽名、手工蓋章、人工送單，大大節約了傳統紙質憑證資金支付在預算單位、財政、代理銀行和人民銀行間的流轉時間，從而提升了資金支付及清算效率。打造支付“無紙化”，降低運行成本，國庫集中支付電子化使得國庫支付業務從支付申請到清算，實現了全流程的無紙化，有效節約了紙張資源，踐行了綠色環保理念。

二、改革取得的成效

（一）規范了財政收支行為。通過建立鄉鎮國庫單一賬戶體系，鄉鎮預算單位的所有財政性資金全都納入單一賬戶管理，實現了財政資金在一個“池子”內運行，財政支出從一個“漏斗”流出，避免了原來層層撥付、雁過拔毛的弊端，加快了資金流轉速度，財政收支行為納入了規范化軌道。

（二）資金清算更加快捷。實行“無紙化”辦公后，借助于三方電子簽章和控件，財政、人民銀行和代理銀行業務系統實現高速貫通，不再同步產生紙質憑證，徹底告別人工傳遞過程，加快了財政資金清算到賬的速度。

（三）增強了宏觀調控能力。通過改革，過去沉淀在預算單位的財政資金集中存放在鄉鎮國庫單一賬戶，由鄉鎮財政統一調度和管理，提高了資金營運效率，降低了財政籌資成本，增強了鎮級政府宏觀調控能力。

（四）提高了資金運作透明度。改變了原來財政資金具體使用單位和用途財政部門無法及時掌握的現狀，地方財政部門能夠及時了解所有財政性資金的運行情況，有助于預算編制和執行，能夠對地方經濟形勢做出合理的判斷。

（五）開辟了高效支付通道。預算單位無需報送紙質支付申請，足不出戶即可辦理支付。節省了大量人力、物力和時間，真正實現了“讓信息多跑路，讓單位少跑腿”的目標，經濟、社會效益顯著。深化國庫支付制度改革，緊緊圍繞“只跑一次”改革目標，擴大網審范圍，加快審核速度，資金的支付速度和運行效率大幅度提升。

（六）規范了業務操作流程，提升政府服務效能。通過完善制度，優化流程，特別是借助基層數字財政管理系統平臺，實現了鎮級地方財政、代理商業銀行和基層預算單位業務操作系統的快速貫通，實現業務操作、信息反饋和資金流動三者有機結合，正向互相支撐，逆向互相印證，有效制止了違規操作的發生。讓政府部門足不出戶即可聯網辦理支付，支付流程從2天縮短到一小時，實現了財政服務“零距離”，大大縮短了支付流程。

（七）健全了財政資金安全保障機制。通過建立“環環相扣、互相牽制、有始有終”的規范管理鏈條和可追溯、防篡改、防抵賴的控制機制，形成“管、控、防”三位一體“防護網”，實現安全管理質的飛躍。財政資金撥付實現從“打印支付憑證、手工蓋章、人工傳遞”等一系列脫離監控的傳統模式轉變為預算單位辦理支付業務“最多跑一次”的新模式。各預算單位到鄉鎮國庫集中收付中心完成票據審核通過后，無需再到代理銀行辦理支付業務，只需通過中心工作人員“電子簽章”將數據發送至代理銀行，銀行完成支付即可。省去了“跑銀行、排長隊、往返跑單”的過程，也大幅提高財政資金撥付的安全性。

（八）提升了財政管理標準化水平。支付電子化管理按照財政部頂層設計，改變了原有的系統分級部署、數據標準不一、上下不聯網的狀況，打破“信息孤島”，貫通各方業務系統和信息系統，實現支付系統、數據標準、管理規范的統一。實現了無紙化支付全覆蓋，提高了財政監管力。通過電子憑證+無紙化系統，構建財政-國庫-代理銀行-預算單位電子憑證數據共享專網，做到無紙化支付全覆蓋，解決了支付業務紙質憑證繁多復雜、來回跑、人力物力時間成本高、辦事效率低的問題，成功開啟了無紙化支付，節約了管理成本，強化了財政資金支付全流程透明監管，清除了國庫支付環節風險點，提升了財政管理標準化水平。

三、當前存在的問題

（一）部門預算編制不完整。部門預算未按照新《預算法》的要求編制，存在預算編制程序不規范，編制項目不完整；部門預算公開力度不大，預算透明度不高，不能真實、全面反映各預算單位預算編報的質量；不能全面、準確地反映部門各項收支情況，違背了預算編制的完整性原則。

（二）預算執行缺乏剛性、執行不力。未嚴格執行部門預算，存在超預算列支現象。預算實際執行中調整較多，指標和實際支出內容不能做到一一對應，存在重項目支出輕基本支出的現象，違背了“先基本、后項目，保工資、保穩定”的原則。項目支出管理粗放，項目邊界不清，設置不盡合理。項目支出在執行過程中發生的變更，沒有及時按照年初預算規定進行審批，并進行相應的預算調整。

（三）業務量增加導致人員配置不足。目前，鄉鎮財政辦理國庫支付業務人員年齡偏大，人數較少，不適應國庫改革要求。鄉鎮預算編制不夠細化，鄉鎮會計人員崗位設置不足且業務素質亟待加強，部分鄉鎮存在支付方式不規范現象等短板性問題，需要繼續加大改革力度，加強鄉鎮國庫集中支付改革和預算管理一體化建設。

（四）內控執行不嚴，缺乏內審監督。改革后，雖然制定了文家街道各項內部控制制度，明確了內控的目標、原則、方法、職責分工，但在實際執行中未嚴格按照制度執行，對各崗位存在的風險未進行詳細的排查，沒有健全長效管理機制。未實行內審制度，不能確保國庫集中支付業務的安全、高效。

四、改進的建議

（一）預算編制量入為出，收支平衡。根據年初制定的預算方案，強化預算執行剛性。基本支出和項目支出嚴格按照規定用途使用財政資金，預算單位嚴格執行期初預算，從嚴約束預算調劑事項，在實際工作中因增加人員增加的工資性基本支出，應先通過部門預算的基本支出結轉資金統籌安排。同時對不符合支出要求的項目資金和項目周期結束未列支的項目預算資金，財政部門按規定及時收回。堅持科學思維，將預算編制規則內嵌在一體化平臺和預算編制系統中，通過倒逼機制，促進預算編制更加細化、科學，推進“預算-執行-決算”鏈條的“閉環管理”。嚴格按照預算法及實施條例等規定和預算管理一體化要求，做好部門預算編制工作。落實全口徑預算管理要求，預算安排要充分考慮結轉結余資金的存量情況，細化基礎信息管理，完整反映有關情況，加強項目庫管理，認真落實項目全生命周期管理要求，完善項目設置，嚴格經費需求測算，提高預算編制的準確性。

（二）健全管理制度，規范日常工作運行。實行印章管理制度，財政資金撥款印鑒應當由兩人以上專人保管，審核人員保管財務專用大章，支付人員保管財務專用小章，下班時將印鑒放入保險柜，做到專柜保管。合理調整人員分工，強化國庫管理人員財政業務技能，厘清各自職責，做到了凡事有人負責。為確保限時辦結制的有效落實，繼續完善國庫管理工作AB崗制度，將預算內賬戶與財政專戶各設置AB崗，職責義務進一步明確，既明確國庫工作中各自職責，又確保了國庫工作的持續性。

（三）加強隊伍和思想作風建設，科學設崗位。根據工作任務的要求，科學合理設置工作崗位，因工作而宜，因人而宜，制定各自的工作目標，明確工作職責。細化和量化工作標準，做到人人有崗，個個有責。在堅持不相容崗位相分離的前提下，實現高效替補，避免因工作人員脫崗而造成工作延誤。根據實際設置不同組別，合理配備人員。劃分崗位職責，規范審核行為。牢固樹立服務意識，明確個人崗位職責目標，實行逐級分步操作審核，建立健全預算單位之間的互審工作長效機制，對互審中發現問題，及時進行整改。加強思想作風建設，在“嚴、細、深、實、快”上下工夫，善于從大量支出數字中分析問題，進一步做好國庫支付工作。牢固樹立服務意識，切實提高工作效率，堅持按原則辦事，按程序辦事，不越權、不違規，做到廉潔從政。

（四）抓好業務培訓，熟練操作技能。確保相關業務人員能熟練國庫支付賬務處理和操作技能，以“強化干部教育，提升業務素質”培育財政亮點工程為目標，積極探索業務培訓新形式，打造一支技術過硬、素質精干的財會人員隊伍。政策宣傳到位，做好培訓服務，定期在工作群中宣傳、解釋國庫直接支付資金審核有關政策，及時更新信息，同預算單位增強互動交流，以便更好開展國庫支付管理工作。

（五）加強風險管理，提升服務效能。鄉鎮財政部門應當定期對預算單位的銀行開戶進行檢查，及時發現預算單位支付存在的問題，預防和遏制各種違規現象的發生。強化風險意識，圍繞具體問題查短板。嚴格落實財政國庫風險防控各項規定和工作要求，堅持按月做好國庫資金撥付情況對賬工作，確保資金安全、高效運行。提升庫款管理水平和運籌能力，優化庫款支出順序，保障地方政府宏觀經濟穩定運行。堅持規范管理，加強風險防范。對預算單位資金支付涉及資產配置、政府采購、績效評價等經濟事項，嚴格依規依程序辦理，積極配合紀檢、審計等部門對預算單位違反八項規定等行為進行核查清繳。

（六）加強資金監管，提高使用效率。鄉鎮應當以國庫集中支付為依托，把轄區內各站所、各部門涉及財政資金活動均列入資金監管范圍，堅決貫徹執行收支兩條線原則。各項收費、專款和其他的資金也一并繳入資金專戶，履行國庫集中統一支付程序。加強對預算單位基本支出和項目資金的監管，以及一事一議獎補資金、糧食直補、惠農補貼、農村低保等民政救濟資金的監管，提高資金的使用效率。保障審核質量，對預算單位辦理支付業務，按照相關財經法規和國庫支付管理辦法規定審核；財政直接支付是否按照規定程序申報，重點審核項目用款計劃。堅持明晰職責，強化監管力度。一方面，根據《預算法》《會計法》等法規制度，進一步明確財政部門、主管部門、預算單位的職責，督促預算單位全面履行主體責任，增強自覺遵守法律約束意識。另一方面，強化績效考核導向作用，實行事中事后動態監控，將核查結果作為預算單位年度支付工作績效考核的重要依據。

（七）加強內控建設，健全監督機制。堅持問題導向，找問題、補短板，深入排查內控風險點，制定防控責任清單和有效的防控措施。鄉鎮財政所、各預算單位應當通過全員參與，并且充分結合各單位實際情況，應當以制度堵塞漏洞，以程序提高效率，以監督防范風險，確保財政資金安全運行。緊盯內控操作規程，加強日常工作規范，對印章、票據等重要物件憑證，實行交接登記制度，憑證每日清點整理歸檔，印章入柜保管。財政國庫各項業務按照規定“路線”和“規矩”開展，切實保證內控工作有作用、見效果。實現支付對賬無紙化，強化內控水平。通過對財政-國庫-代理銀行之間所有支付信息的共享，各預算單位持財政資金支付申請書及相關資料到鄉鎮國庫集中收付中心進行審核，使得資金支付全環節處于電子化平臺監控之中，加強了資金監管和內控水平。

（八）加強平臺管理，深化財政信息化建設。將鄉鎮財政、預算單位及代理銀行全部納入平臺管理，實現資金支付與監督管理的一體化。建立國庫收支對賬系統，通過網絡傳輸及時掌握國庫收支情況及庫款信息，實現部門之間的預算收支網上對賬，減少手工對賬工作量，不斷提高國庫信息化水平，有效防范國庫資金風險。

（九）建立國庫支付執行全過程動態監控系統。為進一步健全國庫支付執行動態監控系統功能，根據工作實際制定實施方案，針對同戶名轉賬、大額提現、公務卡消費目錄以外的支出等違規事項直接預警阻止，不斷完善動態監控方式，擴大動態監控范圍，建立起國庫支付全過程動態監控機制。資金監控更加透明，借助國庫集中支付“無紙化”系統，真正實現預算單位辦理支付業務“最多跑一次”，預算單位、財政、人行、代理銀行在大幅減輕工作量的同時，借助于電子化控件的支撐，實名進行電子憑證校驗、電子簽章發送等，實現對財政資金用途、明細、流向的全程監控，各主體間相互監督、互相制約，辦理留痕，記錄可查可核可溯。

（十）加強國庫管理，確保資金封閉運行。根據人民銀行提供的實有賬戶數，根據存在的問題提出處理意見，除零余額賬戶以外的逐戶清查，資金納入國庫管理。多環節把關，專款專用，確保國庫資金封閉運行。經總預算會計、指標會計、總預算三方審核，手續完備，所長簽署同意方進行撥付，確保國庫資金支出的嚴密性、完整性、合法性，保證國庫資金撥付的零出錯。

總之，針對鄉鎮財政支出管理薄弱的現狀，深化鄉鎮國庫集中支付，打通了國庫集中支付改革的“最后一公里”，建立了覆蓋縣鄉所有預算單位、涵蓋全部財政資金的現代國庫管理制度，構建安全、規范、便捷、高效的資金支付機制，建立起全流程電子化的財政資金支付體系，降低行政運行成本，提高財政資金支付的效率、透明度和安全性，鑒定了堅實的基礎。