基于利益相關者理論的城市房屋征收動拆遷工作探索

摘 要：房屋征收動拆遷是指拆遷實施單位依照政府的授權，依法對被拆遷人給予補償安置，動員被拆遷人在搬遷期限內完成搬遷，并妥善安置被拆遷人的行為，是舊區改造、重大工程項目建設的前期工作。文章借鑒利益相關者理論，綜合運用問卷調查法、訪談法、文獻研究法、歸納法、演繹法、案例分析法、比較分析法、三維公共政策分析法等開展研究，分析確定動拆遷工作的利益相關者。動遷居民、動遷公司和政府是對立統一的利益相關者，以三者之間的兩兩關系研究為切入點，從相互關系的現狀、存在的問題、改善關系的對策三個層面進行分析研究。

關鍵詞：利益相關者;城市房屋征收動拆遷;政策

中圖分類號：F299.24 文獻標識碼：A 文章編號：1005-6432（2022）05-0014-07

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2022.05.014

房屋征收動拆遷工作涉及利益相關者多，政策性強，牽涉面廣，涵蓋動遷居民、動遷公司、政府等眾多利益主體，涉及經濟、政治、文化、社會、生態等各領域。隨著時代的進步，動拆遷工作已成為城市科學發展和可持續發展的公共政策。開展動拆遷的利益相關者關系和政策研究是解決拆遷矛盾的現實需要，是穩妥推進國家城市化進程、促進城市科學發展的必然要求，是做好動拆遷工作的前提和基礎，有利于促進中國特色的民主法治建設。

筆者認為動拆遷難的根本原因是動遷居民、動遷公司、政府對于動拆遷工作的利益訴求和評價不一致，同時在政策制度上缺乏有效的調整、調節和調解。動拆遷工作是一項公共政策，對各相關主體的利益關系進行合理合法的調整，進而規范各主體的行為是做好動拆遷工作的關鍵。

筆者把動遷居民、動遷公司、政府作為平等的利益主體，提出需求導向型動拆遷新模式，形成共同目標、擴大共同利益、建立健全溝通協商機制。認為公開透明是動遷居民、動遷公司、政府三方良性互動的潤滑劑和助推器。引入人工智能、大數據手段賦能動拆遷工作，結合新形勢和新法規的要求，設計了一套權責清晰、運轉順暢的拆遷流程。

1 導論

開展動拆遷的利益相關者關系和政策研究是解決拆遷矛盾的現實需要，是穩妥推進國家城市化進程、促進城市科學發展的必然要求，是做好動拆遷工作的前提和基礎。

土地征收屬于政府行為，政府作出土地征收決定，發出征收拆遷許可證后，拆遷公司負責土地上房屋等附屬物的拆遷，動員居民簽約搬遷，做好居民群眾的思想工作。動拆遷是指拆遷實施單位依照政府的授權，依法對被拆遷人給予補償安置，動員被拆遷人在搬遷期限內完成搬遷，并妥善安置被拆遷人的行為。

城市是人類文明的標志，是經濟、政治和社會生活的中心。城市化的程度是衡量一個國家和地區經濟、社會、文化、科技水平的重要標志，也是衡量國家和地區社會組織程度和管理水平的重要標志。動拆遷工作是城市舊區改造、重大項目工程建設的基礎性工作，關乎城市發展與民生，與老百姓的切身利益密切相關。開展動拆遷的利益相關者關系和政策研究是做好新形勢下動拆遷工作的前提和基礎，有利于促進中國特色的民主法治建設。動拆遷工作涉及利益相關者多，政策性強，牽涉面廣，涵蓋動遷居民、動遷公司、政府等眾多利益主體，涉及經濟、政治、文化、社會、生態等各領域。隨著時代的進步，動拆遷工作已成為城市科學發展和可持續發展的公共政策，其是一項系統工程，被稱為天下第一難。據統計，生活在舊區舊里的居民絕大部分都有想通過動拆遷改善居住條件的意愿，但當真正實施動拆遷的時候，有相當部分居民又不愿意簽約搬遷，“想動遷，盼動遷，動遷來了遷不動”，動拆遷工作是一個熱點且難點問題，也是一個必須要解決的問題。國家加強以改善民生為重點的社會建設，《物權法》《國有土地上房屋征收與補償條例》和《上海市國有土地上房屋征收與補償實施細則》的出臺，對動拆遷工作提出了新的更高的要求。政府、民眾、媒體、社會各界對動拆遷的關注和報道很多，但學術界對于動拆遷工作的系統性、理論性、實踐性研究較少。從公共政策的視角，采用利益相關者理論開展動拆遷工作的研究將對如何破解動遷難題提供理論指導，為豐富動拆遷工作的理論建設做貢獻。開展動拆遷的利益相關者關系和政策研究，對于進一步完善動拆遷政策，又好又快地做好動拆遷工作具有重要的現實意義?；诶嫦嚓P者理論的動遷居民、政府和動遷公司的互動關系研究，為民主決策、依法行政提供基礎，也將為中國特色民主政治建設和法治建設提供一個全新的視角。

2 文獻綜述和相關研究

2.1 國內有關動拆遷的利益相關者關系和政策研究

根據我國《憲法》和《土地管理法》規定，城市土地屬于國家所有。國內關于動拆遷領域的研究主要是以問題為導向，著力減少拆遷矛盾，加快拆遷進度[1]。江怒（2006）認為拆遷的法律關系主要體現在兩個方面：一是民事關系。即政府與土地使用者、政府與房屋拆遷人之間的出讓或劃撥合同提高以及房屋拆遷人與被拆遷人之間的拆遷合同體現了他們之間是一種平等的民事關系;二是行政管理關系。這主要體現在政府與房屋拆遷人之間的房屋拆遷許可，以及政府由于管理和經營城市與房屋拆遷人和被拆遷人之間形成的行政管理與被管理的行政關系[2]。張國樑（2009）借鑒新制度經濟學有關理論對做好動遷工作進行探索，認為破解動遷難題，要建立健全陽光動遷操作機制，公開、公平、公正地安置動遷居民[3]。徐明前（2004）分析了上海中心城舊住區更新改造中遇到的動拆遷矛盾、邊際成本與效益以及政策調整等現實難題[4]。萬勇（2006）提出拆遷補償安置的基本原則，即市場化原則、扶貧濟困原則、三“公”原則（公眾使用、程序公正、補償公平）和和諧均衡原則。對于拆遷補償安置的標準，要從過去的封閉式決策走向開放式決策[5]。

長期以來，對動拆遷工作主要從法律上、經濟上進行研究。事實上動拆遷工作是一項公共政策，運用利益相關者理論，對各相關主體的利益關系進行合理合法的調整，進而規范各主體的行為是做好動拆遷工作的關鍵。

2.2 利益相關者理論對于動拆遷的借鑒意義

“每個人奮斗所爭取的一切，都與他們的利益有關”[6]。利益是社會關系的表現，是由主體的需要和客體的屬性及功能兩者之間的對立統一關系構成，只有在主體的需要與客體滿足主體需要的特定現實關系中，才談得上有無利益問題。故利益屬于關系范疇，而非主體或客體范疇，這個關系尤指社會關系。正如馬克思所說：“利益本身是社會所決定的利益，而且只有在社會所創造的條件下并且使用社會所提供的手段才能得到”[7]。因此，利益是由于客體資源的匱乏，與主體需求之間形成了矛盾，從而導致了主體與主體之間、主體與客體之間的相互關系。筆者認為這個觀點對利益的內涵說明得比較科學合理。因為拆遷活動的立項，使動遷居民、動遷公司和政府三者之間建立聯系，產生了各自的利益。

利益相關者管理理論是指企業的經營管理者為綜合平衡各個利益相關者的利益要求而進行的管理活動[8]。與傳統的股東至上主義相比較，該理論認為任何一個公司的發展都離不開各利益相關者的投入或參與，企業追求的是利益相關者的整體利益，而不僅僅是某些主體的利益[9]。國內有學者綜合了上述觀點，認為“利益相關者是指那些在企業的生產活動中進行了一定的專用性投資，并承擔了一定風險的個體和群體，其活動能夠影響或者改變企業的目標，或者受到企業實現其目標過程的影響”。這一定義既強調了投資的專用性，又包括了企業與利益相關的相互影響。

借鑒企業利益相關者理論，我國城市房屋拆遷中產生的利益或者被重新分配的利益是各方利益主體相互爭奪的目標，他們是拆遷過程的參與者，也是利益分配的參與者。動拆遷工作的利益相關者，即是在政策過程產生利益關系，從而與政策過程發生雙向影響的個人和團體。城市房屋拆遷不僅與房屋相關，還與房屋所在的土地相關，房屋拆遷的目的是重新獲得土地，并重新定位土地的用途。動拆遷工作的主要利益相關者是動遷居民、動遷公司和政府。政策的制定是利益關系的合理合法調整。在政策的制定、實施與評價中不能只是一般的提倡參與，而是要在程序上讓與政策有直接的利益相關的人員或其代理人參與政策過程[10]。動拆遷的矛盾可以分為三類：動遷居民與動遷公司的矛盾;動遷居民與政府的矛盾;動遷公司與政府的矛盾。其矛盾的根源在于動遷居民、動遷公司、政府三者之間的利益關系沒有理順。從大量的動遷拆法律法規、政策、研究文獻和有關報刊資料文章來看，目前動拆遷工作模式主要有兩類：政府主導型和市場主導型。其一，政府主導型：由政府出資并委托市或區所屬的國有房地產開發企業組織實施，政府既是出資人，又是組織者，政府直接財政撥款，同時牽頭組織實施，并承擔協調職能和仲裁職能。另外，政府又是被動遷居民利益的總代表，呈現強勢政府的特征。該模式的優點是速度快、效率高。缺陷是政府過于強勢，動遷居民的利益訴求難以表達，容易激發動遷矛盾，損害干群關系。其二，市場主導型：通過房地產開發經營，利用土地級差進行動遷。開發商與政府簽訂委托拆遷協議，政府給動遷公司頒發拆遷行政許可證，動遷公司實行拆遷任務包干制，有很大的自主權。該模式的優點是政府不直接參與拆遷，有利于動遷居民表達利益訴求。缺陷是動遷公司自主權太大，缺乏有效監督，容易損害動遷居民利益，延緩拆遷進度。

本文在已有拆遷模式的基礎上，結合頒布的國有土地上房屋征收條例和有關城市動拆遷工作實踐，依據利益相關者理論，把動遷居民、動遷公司和政府三方作為平等的利益主體，以三方兩兩相互關系研究為切入點，提出需求導向型拆遷新模式，使三方良性互動，進而做好舊區改造和重大項目建設拆遷工作。三方相互關系研究模型見圖1。

3 動遷居民與動遷公司相互關系研究

3.1 動遷居民與動遷公司相互關系的現狀

動遷居民與動遷公司是一對相互依存的矛盾對立統一體，拆遷活動把兩者緊密聯系在一起，產生各自的利益訴求。在某大型城市拆遷基地被拆遷戶抽樣調研問卷中，對于是否愿意動遷，97%選擇愿意;3%選擇不愿意。對于傾向于用哪種方式交流動遷事宜，13%選擇自己到動遷辦公室交流;63%選擇讓動遷工作人員上門交流;24%指定地點交流。對于是否相信動遷公司關于拆遷工作的宣傳內容，33%相信; 7%不相信;60%視情況而定。對于如果拆遷過程中有實際困難，會向誰求助，7%選擇動遷公司;87%選擇政府部門;6%選擇其他（如法院、律師等）。對于動遷公司的安置補償工作主要為誰考慮，40%認為為老百姓考慮;13%認為為拆遷人考慮;47%認為為政府考慮。對拆遷過程中動遷公司的評價，無人選擇滿意;43%選擇基本滿意;37%選擇不太滿意;20%選擇不滿意。見圖2。

從調研中可見，動遷居民和動遷公司在根本目標上是一致的，都想通過動遷獲得自身的利益，但在具體的操作過程中存在差異。當前兩者的關系更多地表現為對立，而不是統一。動遷公司在動遷居民中缺乏公信力，大多數居民認為安置補償工作的出發點和落腳點不在老百姓，對動遷公司的評價較低。從新聞媒體的報道和拆遷實踐中，動遷居民和動遷公司的矛盾時有發生，有的還很嚴重。

3.2 動遷居民與動遷公司相互關系存在的問題

3.2.1 動遷居民和動遷公司的利益訴求不同

動遷居民擁有房屋的所有權和土地的使用權，這兩種權利都將隨著拆遷的進行而發生改變，土地使用權被地方政府征收，房屋所有權被消滅?！白∮兴印笔蔷用竦淖罨拘枨?，居民的利益隨著上述兩種權利的改變而發生巨大的變化，在城市房屋拆遷過程中，居民的利益與拆遷的聯系最為緊密。

動遷居民的利益訴求如下四點。

第一，充分的拆遷安置補償?！段餀喾ā返谒氖l規定：征收單位、個人的房屋及其他不動產，應當依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益;征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件。任何單位和個人不得貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補償費等費用?！秶型恋厣戏课菡魇张c補償條例》第二條規定：征收國有土地上單位、個人的房屋，應當對被征收房屋所有權人給予公平補償。第十七條規定：作出房屋征收決定的市、縣級人民政府對被征收人給予的補償包括：被征收房屋價值的補償;因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償;因征收房屋造成的停產停業損失的補償。市、縣級人民政府應當制定補助和獎勵辦法，對被征收人給予補助和獎勵。拆遷安置補償是動遷居民的核心利益。居民最關心的也是安置補償是否達到心理價位。

第二，動遷工作的知情權。傳統的動遷模式是政府部門單方面作出拆遷許可，動遷公司到社區張貼拆遷公告，直接告知居民要動遷，這種方式讓居民很反感。

第三，動遷工作的參與權。據調研顯示，居民對于動遷公司有哪些工作需要改進，55%的居民認為缺少參與渠道。對于拆遷政策存在的問題有哪些，53%的居民認為參與度不夠。見圖3。

第四，要求安置房屋所在社區的配套設施齊全。據訪談，動遷居民對于動拆遷的理解和訴求，不單單是拆遷補償安置的問題，還牽涉就學、就業、就醫的“三就”問題。對于中心城區的老百姓來說，有的動遷居民寧愿住在面積小點的老房子，也不愿意搬遷到郊區的大房子，因為附近就有較好的學校、醫院和就業機會，而且生活時間長了，也習慣了，安土重遷，產生感情，不愿意搬遷到別處。動遷居民對于拆遷安置，僅僅補償一套面積更大的房子是不夠的，普遍要求安置社區要有較好的配套設施，例如學校、醫院、商場、交通等便民利民設施。

動遷公司在拆遷過程中扮演了實施者的角色，在政府和動遷居民之間起著承上啟下的作用。其受拆遷人委托，依據拆遷政策，對居民進行拆遷動員，簽訂拆遷補償安置協議，落實安置補償。

動遷公司的利益訴求如下三點。

第一，多出動遷戶數，取得更多的勞務費。目前動遷公司主要有兩大類：一是隸屬于政府部門的純國資動遷專業公司;二是隸屬于房產企業集團的子公司。動遷工作不得以營利為目的，動遷安置款和勞務費分離，?？顚Ｓ谩趧召M以簽約戶數結算，獲得更多的勞務費是公司的核心利益。

第二，縮短動遷周期，減少運營成本。動遷工作的順利進行需要投入大量的人力、物力和財力。基地的周期越長，耗費的資源越多，運營的成本越高，獲得的利益就越少。

第三，控制動遷矛盾，營造和諧氛圍。動遷矛盾隨著拆遷工作的推進而產生。如果動遷矛盾激烈，會阻礙動遷推進，造成惡劣的社會影響，損害動遷公司和政府的形象和聲譽，它就像木桶理論中的短板，在關鍵時刻甚至會決定整個拆遷工作的成敗。

3.2.2 動遷居民和動遷公司對待強遷的態度截然不同

據調研，所謂“釘子戶”的比例大約占被拆遷戶總數的5%，強遷戶約占0.5%～2%。對于強遷，65%的居民不贊成，認為違反人權。31%的居民認為應視情況而定，對無理取鬧者應該強遷。只有約4%的居民贊成強遷。對于強遷的態度，拆遷公司與居民恰好相反，拆遷公司中約68%的受訪者表示贊成，32%的受訪者表示視情況而定，反對的鳳毛麟角，見圖4。

動遷公司與動遷居民對強遷態度的巨大差異，給拆遷工作的后期收尾階段帶來了巨大的壓力。強遷就像一把雙刃劍，當使用這把劍時，一方面可以震懾對方，另一方面可能會傷著自己。強遷如果處理不當，會造成難以調和的動遷矛盾，產生嚴重的社會危害，甚至會顛覆整個動遷過程，此為強遷的蝴蝶效應。蝴蝶效應是指在一個動力系統中，初始條件下微小的變化能帶動整個系統的長期的巨大的連鎖反應。這是一種混沌現象。蝴蝶在熱帶輕輕扇動一下翅膀，遙遠的國家就可能造成一場颶風。

3.2.3 動遷居民對動遷公司缺乏信任

導致這一問題的原因，一方面是動遷公司以往動遷模式弊端的累積;另一方面是動遷居民權利意識的提高。在計劃經濟時期，國家控制了一切資源，無論是市政動遷還是商業動遷，在政府的號召下，民眾都會自愿并且無條件接受動遷。當計劃經濟向市場經濟轉軌后，在私人領域，政府逐步放松規制，在強調公共利益的同時，也注重維護個人權益。有了拆遷許可后，政府賦予了動遷企業很大的自主權，而配套的制衡監督機制并沒有跟上。下面用博弈論來分析動遷誠信的缺失問題。博弈論的基本目的是了解策略選擇，也就是說，了解人們或組織在預期自己的行為會影響其他人的行為時會如何行動[11]。安置方案和操作口徑公布后，簽約正式開始，動遷公司一個個地和居民談判，做思想工作。假設動遷公司A與動遷居民B被關在一個房間，沒有其他人在場或參與。B對原有安置方案不滿意，要求增加安置款才肯簽約。A的主要任務是完成戶數，同意增加1萬元，但要求B保守秘密協議，不對外公布，在一對一封閉的談判環境下，B獲得的信息不完全，覺得自己比別人多拿了安置款，同意簽約。在封閉的一對一環境下，安置款的多少取決于雙方談判能力的大小。有的居民為了得到更多的安置款，委托有能力的、有社會關系的人士來跟動遷公司協商談判，也可以稱為“動托”?！皠油小崩米约旱纳鐣P系上下活動，為動遷戶謀取超出正常補償標準的安置款，并從中抽取利益。面對這些“動托”，有時候動遷公司也無可奈何，只能妥協讓步。由動遷公司暗箱操作完成，這種做法一開始可能是有效的，由于信息的不對稱，拆遷戶多覺得自己得利;時間一長，沒有不透風的墻，拆遷戶之間一比較，同質的房屋價格落差非常大，就會產生相對吃虧感，不滿意了。慢慢地就不再相信動遷公司，形成了早走吃虧的社會普遍心理，沒有誰愿意第一個簽約。市場經濟體制不斷完善的過程，也是個人權利意識逐步提高的過程。這使群眾利益沒有穩定的預期，也不知道利益的底線究竟是什么，為了讓自己的利益最大化，“等、拖、鬧”就成為動遷居民的邏輯選擇。

4 動遷居民與政府相互關系研究

4.1 動遷居民與政府相互關系的現狀

以某大型城市拆遷基地為例，項目總用地面積9371平方米，其中規劃道路用地765平方米，規劃可建設用地8606平方米。地塊涉及拆遷居民約368戶，新里以上房屋17戶，二級舊里以下房屋351戶，含個體工商戶31家。拆除居住房屋建筑面積為7856平方米，其中二級以下舊里房屋建筑面積為7458平方米。被動遷單位21家，拆除房屋建筑面積1920平方米。調查表明，該地塊居民居住條件很差，要求改造的愿望非常迫切。資料顯示，地塊內人均居住面積低于7平方米的住房困難戶約225戶，占全部動遷戶數的六成以上，部分居民屬于享受最低生活保障群體。通過動遷，將拆除“馬桶”約300只，這將極大地改善原住居民的生活質量，同時可減輕區政府對“廉租”和“低?！比巳旱呢斦С?。當地政府作了地塊項目評估分析報告，從項目特點、投資成本、投資回報、動遷工作、風險控制等方面進行了全面的分析，得出以下結論：其一，啟動該地塊是改善民生的有效舉措之一。幾乎都是二級舊里以下房屋，涉及使用馬桶的住戶300余戶。啟動該地塊改造將從根本上改善居民的居住條件，同時為完成政府的舊區改造任務創造條件;其二，啟動該地塊對于合理配置土地供應，完善建設用地儲備制度具有積極意義。《國務院關于促進節約集約用地的通知》提出，要充分發揮市場配置土地資源基礎性作用，完善建設用地儲備制度。啟動該地塊有利于進一步合理配置土地供應，充分發揮土地儲備杠桿作用;其三，啟動該地塊存在經濟和社會風險，但風險應屬可控范圍。通過深入細致研究工作方案，充分發揮多方合力，建立事先預警和迅速處置機制，可有效防范可能遇到的各種風險，使各類矛盾處于受控狀態。

從以上案例可以看出，對于動遷居民要求通過舊區改造改善居住條件的愿望，政府要從項目特點、投資成本、投資回報、動遷工作、風險控制等方面進行全方位的評估。政府對動遷居民的回應是間接的，但一旦動遷項目啟動，政府與動遷居民之間的相互影響是直接的，這種影響既有積極的一面，也有消極的一面，積極影響就像及時雨，融洽干群關系;消極影響就像屋漏偏逢連夜雨，損害干群關系。

4.2 動遷居民與政府相互關系存在的問題

4.2.1 動遷居民與政府的利益訴求不同

從上述案例可知，動遷居民想要改善居住條件要求舊區改造，政府實施舊區改造出發點是基于自身的利益，例如經濟增長、改善民生、合理配置土地供應、防控社會風險等。政府利益是地方政府通過城市房屋拆遷形成的滿足政府管理需要的社會資源。動遷居民的利益訴求前文已分析，此處不再重復。政府的利益訴求如下三點。

第一，經濟利益。是指房屋拆遷中獲得的經濟型收益，如土地使用權出讓金的直接性收益、房地產稅費等間接性收益。近年來，城市房地產市場發展的熱潮使土地的增值利益巨大，出讓土地使用權，獲得土地出讓金成為地方財政的一項重要收入，俗稱土地財政。一些地方政府官員甚至提出“經營城市也就是經營土地”的口號，可見，土地增值的收入相當可觀。面對有限的土地資源，政府通過舊城改造的方式來重新獲得土地，再轉手賣給開發商獲得土地的增值收益。同時，政府引導土地級差地租不斷提高，使城市土地得到更多、更有效的利用，產生強大的乘數效應，促進城市經濟發展。

第二，政治利益。是指政府和政府官員通過房屋拆遷獲得的政績。當前對政府官員的考核主要以GDP增長和民生改善為導向，而舊區改造是兩者的結合體。實施舊區改造拆遷工程，有利于招商引資、有利于改善城市面貌、有利于改善居民的居住條件。而且舊區改造拆遷工程是看得見、摸得著、見效快的投資，為政府所推崇。

第三，權力租金。在城市房屋拆遷制度中，政府擁有對該領域的審批權，負責劃定拆遷區域和發放拆遷許可證，這些都是壟斷性的資源，從而為獲得權力租金提供條件。

4.2.2 公權與私權的平衡問題

政府代表公權力，而居民的私有財產神圣不可侵犯。動遷居民是納稅人，想通過動拆遷實現自己的利益訴求，政府有義務為動遷居民服務。同時政府從公共利益出發，有權力作出房屋征收決定，發出拆遷許可證。動遷居民和政府在根本利益上是一致的，但在具體利益上會有差異。政府代表公共利益，動遷居民的利益是具體的。個體利益服從公共利益，但政府不能“以多數人的名義”漠視“少數人的利益”。強勢群體不在乎動遷;中間階層能接受動遷;弱勢群體在意動遷，往往將動遷的機會看成“最后一根救命稻草”，想通過抬高補償價格，“一錘子買賣”來解決自身的保障和發展問題。弱勢群體的這種要求是否合理？有關部門是不是要考慮他們的利益訴求？如果考慮了，對于其他群體是不是公平？

5 動遷公司與政府相互關系研究

5.1 動遷公司與政府相互關系的現狀

動遷公司是動遷工作的實施單位，政府是動遷公司的管理部門，政府委托動遷公司做好動遷工作，動遷公司需要獲得政府的授權許可開展業務工作。動遷公司與政府是相互依存的關系。但動遷公司一般代表政府開展工作，其行為關乎政府的聲譽和形象。動遷居民一般把動遷公司與政府等同起來，把動遷公司行為與政府行為聯系在一起。如果出現野蠻拆遷，造成不好的影響，政府官員要承擔連帶責任。

從管理的政策法規來看，政府對動遷公司提出了很高的要求，但存在動遷隊伍整體素質不高的狀況，不利于管理制度的落實。從事動遷工作的大多是50歲左右的人，他們或是退休，或是下崗后選擇做動遷，學歷低、流動性大、事業心不強。以某動遷專業公司（該公司是某市重大工程實事立功競賽優秀公司）為例：有員工271人，其中在編人員30人，占11%;外聘人員241人，占89%。年齡層次45周歲以上的204人，占75%;35歲以下的36人，占14%;35～45歲的31人，占11%。在編人員作為公司的核心人員，占管理崗位的77%，在編人員中具有大專以上學歷的17人，占57%。但外聘職工中大多數是高中以下學歷。

5.2 動遷公司與政府相互關系存在的問題

第一，動遷成本不斷提高。以某市為例，實行居民安置款與動遷公司服務費“兩費分離”管理做法?！皟少M分離”使動遷的成本進一步明細，讓動遷居民和動遷公司利益分離，從機制上保障了動遷居民的權益。從功能上看，“兩費分離”著重保障動遷居民的利益，但在動遷成本的控制上，缺乏有效的調控手段。筆者借鑒諾貝爾經濟學獎獲得者、美國著名經濟學家弗里德曼提出的矩陣模型[12]，分析動遷成本攀升問題。

第一種情況：A是用自己的錢為自己花，適用動遷包干制，動遷公司懂得控制動遷成本，但會存在損害老百姓利益的情況;第二種情況：B是花別人的錢為自己，不會節約，適用“兩費分離”動遷模式。從實踐看，因為動遷補償款的多與少跟動遷公司沒有利益關系，政府部門對動遷實施單位的考核更注重動遷進度而不是動遷成本，所以有的基地在收尾階段，為了盡早完成任務，動遷補償款大大超過預算，而由于相關部門缺乏有效的考核手段和相應的監督機制，難以限制動遷成本的無序擴展，標準不統一，前后不一致，使社會誠信受到很大沖擊，增加了動遷居民對動遷工作的不信任感。在動遷補償上，老百姓怕絕對吃虧，還怕相對吃虧，這種做法會使動遷的成本越來越高;第三種情況：C是花自己的錢為別人，懂得節約，但可能花得不對，變成浪費;第四種情況：D是花別人的錢為別人，最沒效率。

第二，動遷隊伍的素質狀況與動遷工作的高要求不相適應。動遷工作關乎民生、關乎城市的發展，其政治性和政策性都很強，做好動遷工作要求職工既要熟悉動遷法律法規，掌握心理學，有良好的人際交往和溝通能力，還要講政治，善于做人的思想工作。也正因為動遷隊伍整體素質不高，導致動遷公司的名聲不佳，這與動遷公司要承擔的重大工程任務是不相稱的。文明動遷、依法動遷、陽光動遷需要有高素質的動遷隊伍。

6 提高動拆遷工作水平的思路和策略

動拆遷工作利益相關者多，政策性強，牽涉面廣，涵蓋動遷居民、動遷公司、政府等眾多利益主體，涉及經濟、政治、文化、社會、生態等各領域。隨著時代的進步，動拆遷工作已成為城市科學發展和可持續發展的公共政策。把利益相關者理論融入公共政策研究，不僅有著深遠的理論意義，而且有著重要的現實意義。從公共政策的本質看，它是依據特定時期的目標，在增進與分配社會公共利益中所制定的行為準則。

第一，建立需求導向型拆遷新模式，使動遷居民、動遷公司、政府三方良性互動，形成共同目標、擴大共同利益，建設共享機制。動遷工作的利益相關方都有自身的利益訴求，要承認三方正當的利益訴求，通過制度設計平衡好三方的利益關系，暢通利益表達渠道，完善利益協商手段。發揮好動遷居民、動遷公司、政府的作用，建立制度化的利益協調機制，把三方打造成利益共同體、事業共同體、命運共同體，最大限度地調動三方的積極性。需求導向型拆遷新模式見圖5。

要讓動遷居民、動遷公司、政府三方良性互動，關鍵是公開，這是三方互動的潤滑劑和助推器，同時也無形中規定了三方活動的邊界。要充分發揮新聞媒體的作用，積極宣傳引導，讓三方都了解征收補償的水平線、政策的底線、法律的紅線。把動遷有關信息全公開，政府要公開拆遷立項理由，拆遷安置法律法規，拆遷安置程序。動遷公司要公開安置補償方案及補償安置結果。動遷居民要公開房籍、戶籍信息。只有公開透明，在陽光下操作，才能做好動遷工作。

第二，充分運用人工智能、大數據手段賦能動拆遷工作，建立一套權責清晰、運轉順暢的拆遷流程。例如安置補償協議電子化、智能化，動遷居民和動遷公司既簽訂紙質協議，也簽訂電子協議，并上網公開，協議上標記二維碼，利益相關者可掃碼查看征收房屋概況、安置補償情況、經辦人落實情況，政府隨時隨地遠程監督，可追蹤溯源，不可篡改，既充分保障利益相關者權利，也夯實利益相關者責任。制定完整、完善的拆遷流程，讓動遷居民、動遷公司、政府三方良性互動。流程要把動遷居民、動遷公司、政府三者有機連接起來，制定細分步驟，建立量化指標及監督機制，規定公開透明的實施辦法，每一步都有章可循、有據可查，像流水作業，確保程序嚴密，開展工作順暢自然。

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[作者簡介]黃杜，中共黨員，公共管理學碩士，經濟師，深迪半導體（上海）有限公司，總裁特別助理、黨支部書記。