行政事業單位財政資金管理困境及對策

敬慧慧

摘要：行政事業單位不以盈利為目的，承擔著服務公眾、管理社會的職能，行政事業單位管理內容繁雜，程序繁瑣，在履行職能和單位管理中存在不少問題，突出反映在行政事業單位資金管理的問題和困境方面。資金是行政事業單位運行的基本保障，資金收支也是單位履職最直接的表現。行政事業單位資金種類和數量眾多，使用方向也千差萬別，資金管理目前問題重重，突出表現在資金性質劃分不明、資金使用流程不清、資金管理職責不分等方面。本文闡述了行政事業單位資金管理的意義，分析了當前行政事業單位資金管理存在的一些問題，并提出了相應的改進措施。旨在通過進一步優化資金管理方法，最大程度提升行政事業單位資金管理水平，提高資金使用效益。

關鍵詞：行政事業單位;財政資金;資金管理;預算管理

當前我國經濟社會發展日益完善，各項規章制度日趨完備，特別是行政事業單位資金管理法律法規逐步健全，使得財政資金使用越來越規范和嚴格，不但有助于行政事業單位自身發展優化，也能促進財政資金發揮最大效益，對國家各方面建設起到積極推動作用。行政事業單位的財政資金管理，直接關系到單位的職能履行和社會服務能力，關系到單位的健康發展。隨著經濟社會健康快速發展，行政事業單位承擔的職能任務日益加重，國家財政撥付的資金越來越多，這就要求行政事業單位必須提高財政資金管理能力，規范合理使用財政資金，為單位自身良好發展奠定堅實的基礎。

一、行政事業單位財政資金管理的意義

（一）發揮政府職能，促進單位健康發展

我國出臺《行政事業單位國有資產管理辦法》，近年來又針對資金使用陸續出臺相關條例，目的就是嚴格資金管理，使財政資金的申請、使用、監督都按照規范程序進行，避免資金浪費和無效支出。行政事業單位承擔著促進發展、保障民生、服務群眾的職能，資金的使用就是公共職能的體現過程，資金的無序管理，不但會造成單位業務混亂，從而影響單位形象和發展，還會引起財政和審計的嚴密監控，進而造成資金申請和使用困難重重，進一步加劇了單位的問題。所以，加強財政資金管理，提高資金管理能力，完善資金管理制度，最大程度發揮財政資金的使用效益，既是單位健康發展的必要選擇，也是在當前國家法律制度進一步完善的前提下，規避風險的唯一選擇。

（二）提高資金管理能力，發揮財政資金效益

目前我國行政事業單位資金主要分為人員經費、辦公經費、一般性項目經費和專項經費等。人員經費用于人員薪資和福利保障，是單位運轉最基礎的資金，也是目前管理使用最為廣泛的資金。辦公經費用于日常辦公，比如辦公消耗品、物業費、水電費等等保障辦公條件的資金，目前也在不斷完善中，近年來嚴格管理的“三公經費”就屬于辦公經費。一般性項目經費是經常性的項目，比如會議培訓、購買網絡版權等等。專項經費是國家為建設某個項目或者完成某項任務，專門撥付、專項管理的特殊資金，也是目前出現問題和管理中困難最多的部分。行政事業單位涉及各行各業，資金使用也涵蓋社會經濟方方面面，對財政資金進行有效科學的管理，是提高各單位資金使用能力，最大程度發揮財政資金效益的必經之路。

（三）進一步落實反腐倡廉

財政資金涉及面廣、金額大，面對的供應方、合作方眾多，沒有統一的尺度，資金管理必然陷入混亂，貪腐也就成了家常便飯，最后導致國家財產損失和單位人才流失的雙重損失。相反，通過規范資金使用，嚴格資金管理，恪守法律制度，完善資金管理制度體系，不但能簡化單位資金管理，還能大幅降低可能出現的財務風險和職業風險，促進單位業務高效運轉，通過加強對資金的監管，有效減少腐敗情況的發生，深化我國反腐倡廉建設。

二、行政事業單位資金管理存在的問題

（一）缺乏完善的資金管理體系

經過近些年的快速發展，我國社會經濟各方面進入新的發展階段，經濟轉型迫在眉睫，提質增速任重道遠，科技創新如火如荼，這就對行政事業單位提出更高要求，對各項工作的開展效率和質量有更高標準，資金管理作為行政事業單位的生命線，必須不斷完善制度體系，提高資金使用效率，提升資金利用效益，以促進社會經濟的發展。目前資金管理體系主要問題表現在以下幾點：

1.制度不完善，沒有健全的資金管理鏈

行政事業單位資金使用靈活多變，各個項目之間資金周轉靈活性大，當前的資金管理制度改革遠遠滯后于資金使用的變化步伐，造成制度管不住、管不好的局面。從源頭的資金申請、預算編制，到執行中的資金使用、資金調整，再到后期的資金使用績效評價，包括貫穿始終的資金監管，現行的制度都有不少需要完善的地方。例如資金申請依靠材料，預算編制依靠程序，資金使用依靠票據，績效評價依靠表達，資金監管依靠舉報。每個環節都重形式、輕實效、重表面、輕實質。只要材料齊全，手續齊備，程序合法，能通過審批，那么實質原則就可能被忽略。制度需要加強對項目資金、專項資金使用產生的效益效果的長期監測和考核。

2.預算編制浮于形式

首先，預算編制注重資金申請，輕效益評估，編制過程程序化、模式化、流程化、延續化，不能及時根據實際情況、上年資金使用效益積極調整更改，尤其是項目資金，只要項目申請通過，基本每年都正常延續，缺乏實地分析和考察，造成項目資金浪費。其次，預算編制不夠嚴謹。項目資金、專項資金支出范圍設定比較模糊，大多數沒有明確的支出范圍，既可以用于項目，也可以用于彌補單位經費不足，造成項目經費、專項經費預算執行難以控制。再次，預算調整程序滯后。預算在實際執行中會遇到較多變化，這就要及時調整項目，或者財政及時收回相關資金，但實際操作中，年度中期調整項目手續極為繁瑣，過程尤其漫長，層層審批關關審核，大多數錯過了項目開展的時間，結果就是原項目資金被用于彌補單位辦公經費，或者通過不正當渠道列入開支。

3.資金使用問題重重

目前行政事業單位資金使用中出現的共性問題，是不能合理支配項目資金、專項資金，造成整體資金管理不統一，不利于各項業務工作的開展。一些單位實際需求與財政下達的資金不相符，造成資金使用問題較多，年末不需要的項目資金結余較多，急需的項目資金缺口較大。有的單位挪用項目經費、專項經費彌補單位辦公經費，造成專項資金賬實不符，賬面上有資金，實際上已支出，年末又未對結余資金收回，造成行政事業單位專項資金的連年沉淀。

（二）缺乏有效的監督體系

行政事業單位資金管理的發展和改革歷經多年，多次進行制度革新，完善程序，并通過試點分批漸進式推廣，目的就是保證資金管理穩妥過渡，逐步經過實踐的驗證不斷完善。目前雖然取得極大成效，但在新形勢下，資金監管依然任重道遠。

1.領導重視程度不夠

首先，對行政事業單位來說，資金申請和預算編制、資金使用等環節都是具體業務部門的工作，且資金使用是日常化的業務，單位領導容易放松對資金使用的重視。其次，單位領導對財務相關知識不了解，對支付流程、使用程序不掌握，放松了對資金使用的管控。再次，對于財政部門來說，主要行政事業單位提交的材料齊全合理，那么資金使用的主體責任就在于申請資金的單位。所以，多種原因就造成目前雖然資金的使用逐漸透明化、程序化，但是絕大部分的監管依然在材料中，通過鑒定材料去審核資金，而非通過實際的使用去監管。

2.審計力度不夠

行政事業單位規模大小各異，內設機構各不同，財務監管制度也不同。資金應用涉及多個層面，項目類型較多，增加資金監管的難度。有的單位管理規范，設置有內審部門，有的單位人員較少，連基本的崗位不相容都無法做到，更別說單獨設置內審部門。大多數單位財務人員既要當“運動員”使用資金，又要當“裁判員”管理好資金使用，這就出現極大的監管漏洞。外部審計大多依靠國家行政審計部門，同級別的審計部門只有一個，人員編制百余人，但行政事業單位卻多達幾百個，人員上萬名，項目更是不計其數，單單依靠審計部門，根本無法進行及時有效的監管。或者等到審計部門核查出問題資金，這些資金早已經通過各種渠道支付出去，造成國家財產的嚴重流失，甚至出現貪腐情況，對行政事業單位的穩定發展產生巨大的阻礙。

（三）資金績效評價形式化

目前我國對項目資金、專項資金實行項目資金績效評價制度，通過對項目開展事前、事中、事后評價，確定項目是否達到預期效果，資金使用是否達到預期效益。這項制度是積極的改革和嘗試，但目前仍處于起步階段，表現出來的問題也較多。

1.績效評價制度不完善

目前績效評價制度過于籠統廣泛，在實際操作中缺乏可執行、可對標的具體措施，導致不能通過績效評價及時發現和糾正資金使用問題，喪失了約束功能，無法發揮監督和制約的作用。一方面，績效目標設置不清晰。行政事業單位資金使用涉及面廣、影響大，項目達到的目標也不盡相同，績效目標的制定標準應充分考慮具體性、針對性、靈活性，以最大范圍適用于行政事業單位各類項目;另一方面，績效評價標準不恰當。行政事業單位工作涉及社會公共事業的各個方面，不同部門標準難以統一衡量。應當根據具體情況，選擇專業的財務人員，經過周密詳細的論證。而當前績效評價工作剛剛起步，各方面還不完善，事業單位普遍缺乏有經驗的專業人員，這就導致標準的選擇主觀性比較大，不同的業務人員，選擇的標準相差甚遠。

2.績效評價結果應用不到位

績效評價結果不公開、不透明，公眾難以了解具體情況，特別是民生項目，老百姓有很大話語權，有些項目好不好，應該老百姓說了算。例如老城區改造、綠化等貼近百姓生活的項目，應該以百姓的口碑作為項目執行的指揮棒，實際執行中卻因為信息不公開，老百姓無法參與項目的監督與評價，績效評價也就流于形式。目前績效評價只在項目結束時進行，沒有在項目執行中提前介入，不能起到預防和調整資金使用的效果，沒有將績效評價與預算管理有效結合起來，更沒有對領導干部進行賞罰，造成績效評價工作浮于表面。

三、提高行政事業單位資金管理質量的對策

（一）建立完善的資金管理體系

行政事業單位應該基于當前的時代背景，建立完善資金管理制度體系。加強領導及職工對資金管理的重視程度，明確職責。科學編制預算，結合相關業務部門，充分溝通資金使用的管理，優化組織機構，完善相關工作人員的層次結構，加強專業人員培訓，力求財務工作專業、精準、高效，從根本上提升資金管理能力，提高預算編制水平，促進單位項目的有序進行。加強預算管理，預算編制要結合自身情況，涵蓋單位業務需求，實事求是申請資金，編報預算，細化資金使用，采用科學的編制方法。預算編制中要使業務部門參與進來，充分討論業務部門的資金需求，財務部門要根據實際需要編制預算，確保實際與預算編制相吻合。完善資金使用流程管理，從根本上改變資金挪用、亂用的情況。加強預算執行監督，嚴格審核預算資金使用與申請不一致的情況，對于專項資金要專款專用，保證專項資金的獨立性，保證賬實相符，與單位辦公經費、一般性項目經費分開核算，保障資金安全。

（二）加強資金監管，健全監督體系

1.提高領導重視程度

建立領導責任制，明確資金管理的領導責任，明確賞罰條款，同時提高領導對財務工作及財務知識的了解，加強對領導財務能力的培訓，使領導懂財務、懂資金。加強業務人員專業能力培養，從思想上認識到資金使用的重要性，建立專業的財務專業人才隊伍，提高資金管理能力，優化現有模式，為行政事業單位的發展奠定扎實的人才基礎。

2.強化審計力度

行政事業單位在資金管理過程中，應加強整體監督，整合內部、外部審計力量，對資金從預算申報到使用和評價開展全流程監督。特別是資金申報、預算編制、項目實施、資金支出、項目竣工驗收等階段，實現全程跟蹤監督，避免國有資產的流失。健全內控制度，確定清晰的內控目標，完善內控流程，轉變被動的資金管理理念，充分發揮內控對資金管理的監督作用。按照財務相關規定，做到基本的內部崗位監督，不相容崗位要配置不同人員，加強內控制度的執行，避免出現交叉管理情況。充分利用外部審計力量，引入社會審計機構，可研究制定常態化的、跟進式的資金審計，改變審計滯后于使用的現狀。

（三）落實績效評價，強化結果應用

首先，建立完善績效評價制度。將績效評價制度作為加強單位資金使用管理，提高資金使用效益的重要手段，促進公共資源合理配置，建立與評價結果相銜接的激勵和約束機制。一方面，要將績效評價貫穿資金活動全過程，尤其要前置到預算編審，進行事前評估預測，及時調整篩查不必要的項目支出，轉移資金使用方向，將資金配置到急需的經過充分論證的項目，提高預算編制與績效評價的相互影響力。另一方面，要加強資金使用過程中的績效評價，及時監控資金使用取得的效益是否與預期一致，及時跟進資金使用進度，對標績效目標，查找差距，剖析原因，及時改進資金流程管理。其次，要建立專門獎罰機制，完善責任追究機制，評價結果優秀的，要優先給予資金保障，加快資金撥付進度，促進資金發揮效益，對評價結果不合格的，要對存在問題進行深入研究和整改，并暫停資金撥付，并考慮是否繼續進行項目實施。將評價結果最大程度運用于預算編制和資金管理過程中，突出以績效評價結果為導向管理和使用預算資金，切實提高資金的使用效率，避免財政資金的浪費。

四、結束語

綜上所述，在當前社會經濟發展中，行政事業單位必須提高資金管理能力，明確資金管理目標，讓資金服務于業務開展，服務于單位發展，整合單位內部外部資源，為工作開展奠定基礎。建立完善的資金管理體制機制，讓資金監督貫穿全過程，充分發揮資金監督的預防作用，提升管理意識，引進高質量財務人員，充分發揮人才優勢，以完善的資金管理體系，促進單位各項工作順利開展。

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