比例原則在單邊經濟制裁中的適用

吳越

摘 要：近年來，因單邊經濟制裁引發由實施國與目標國之間甚至與第三國之間糾紛和利益沖突屢見不鮮。在目前未有國際規則明確禁止單邊經濟制裁實施的情況下，對單邊經濟制裁的限制面臨困境。起源于行政法內的比例原則當前已被運用于反措施的國際實踐之中，其在平衡當事國之間的利益沖突以及提供一個判斷出制裁行為是否明顯超出合理界限的要求，解決單邊經濟制裁產生的國際爭端以及利益沖突具有積極作用。當前比例原則在經濟制裁中的適用，無論在實踐層面或是理論層面，仍處于發展之中，促進比例原則在單邊經濟制裁的適用具有重要意義。

關鍵詞：比例原則;單邊經濟制裁;反措施

In recent years， it is not uncommon for unilateral economic sanctions to cause disputes and conflicts of interests between the implementing state and the target state， or even with the third state. In the absence of international rules that explicitly prohibit the imposition of unilateral economic sanctions， restrictions on unilateral economic sanctions face difficulties. The principle of proportionality， which originated in administrative law， is currently applied in international practice with regard to countermeasures， balancing the conflict of interest between the parties and providing a requirement for determining whether a sanction is manifestly beyond reasonable limits， the settlement of international disputes and conflicts of interest arising from unilateral economic sanctions plays a positive role. At present， the application of the principle of proportionality in economic sanctions is still developing， whether in practice or in theory. It is of great significance to promote the application of the principle of proportionality in unilateral economic sanctions.

Keywords： Principle of proportionality; Unilateral economic sanctions; Countermeasures

比例原則起源于國內公法，是調整公權力行為目的與手段關系保護私主體權利的基本原則，具有限制公權力與平衡利益沖突的功能。比例原則這些功能可以為在單邊經濟制裁中用以限制過度制裁下的利益失衡，同時可作為判斷單邊經濟制裁的合法性和正當性的原則之一，以避免不當的單邊經濟制裁。

一、比例原則的基本內涵

比例原則基本內涵是公權力的行使在其目的和所采取的手段之間應該存在相應的比例。i是調整公權力的行為目的與手段之間關系的一項基本原則，其實質在于平衡個人利益與公共利益間的沖突（在行政法領域體現為行政主體目標的實現與相對人權益間的沖突），以期保護個人利益不被過分擠壓和限制。由此可見，比例原則具有限制公權力，平衡利益沖突的功能。

在1958 年，德國聯邦憲法法院在“藥房案”中首次明確闡述了比例原則并確立了比例原則的三階段理論，包含適當性原則、必要性原則和狹義比例比例原則。ii

首先，適當性原則要求行政主體所采取的措施能夠實現目的或至少可以促進目的達成，且該手段（立法、行政決定等法律文件是手段之一）是有效的。在具體考察目的與手段之間關系時，需要確保手段與目的均具備合法性的前提，否則審查將失去意義。

必要性原則，指在同時存在多個可實現目的的手段時，應使用最為必要的，造成最少損害的手段。

狹義比例原則，也稱為相稱性原則，即要求行政主體采用的手段所造成的損害不能超過所帶來的利益，即手段與所追求的目的之間不得不成比例。

二、比例原則的適用

比例原則是源于國內公法的概念，由德國行政法學所首創，對行政法治建設影響深遠，被德國行政法學家奧托·麥耶稱為“皇冠原則”。比例原則最初適用于特別行政法警察法，奧托·麥耶在其1895年出版的《德國行政法》中，首次提出了“警察權力不可違反比例原則”的觀點。iii 1931年的《普魯士警察行政法》中第14條以法律文本形式對比例原則進行規定，“若有多種方法足以維持公共安全或秩序，或有效地防御危害公共安全或秩序的危險，則警察機關得選擇其中一種，惟警察機關應盡可能選擇對關系人與一般大眾造成損害最小方法為之?！?iv實踐中，比例原則被普魯士最高行政法院作為司法審查的內容被引用。在此之后比例原則在理論界和實踐得到迅速的發展和傳播突破行政法領域，向刑法、民法等其他部門法延伸。

而比例原則的國際法適用肇始于武裝沖突法，其限制武力沖突的作戰方法和作戰手段，同時也是國際人道法的基本原則，國際人道法同時還禁止損害過分的攻擊，以及引起過分傷害和不必要痛苦性質的作戰方法和手段v。在“尼加拉瓜軍事和準軍事行動案”中，國際法院指出：“存在一種具體的規則，依據該規則自衛所采取的措施唯有與武力攻擊相稱，并且必須是對武力攻擊所做出的反應，才是正當的，這是一項在國際法上久已確認的規則”。明確了自衛權適用的前提條件，即必要性與相稱性。在1996年“關于核武器的合法性案”中，國際法院進一步確認了“自衛權的行使必須遵守必要性與相稱性的條件”的國際習慣法規則，該規則同時適用于解釋《聯合國憲章》關于自衛權的規定。

三、比例原則在單邊經濟制裁措施中的具體適用

比例原則在單邊經濟制裁的中適用體現在反措施的限制規范與國際實踐上，把握現有反措施的適用情況，是判斷比例原則在單邊經濟制裁領域適用的起點。以國際不法行為作為基礎，為單邊經濟制裁的適用提供參考和指引。

聯合國國際法委員會2001年通過的《國家責任條款草案》對反措施的比例原則進行了規定，“反措施必須與所遭受的損害相稱，應當考慮國際不法行為的嚴重程度以及相關權利”。為國際法反措施比例原則的適用提供了衡量標準，即國際不法行為的嚴重程度和相關權利。

關于反措施最具有影響力的案例是1946年美法之間的“航空服務協議案”，該案審理過程中仲裁庭提出了許多有價值的見解。由于兩國之間對于1946年航空服務協議中的條款存在爭議，法國拒絕來自西海岸的航班在倫敦改變計算標尺，剝奪了美國航空公司在巴黎奧利機場的著陸權。在兩國原則上同意將該爭端交付仲裁后，美國下令取消法國航空公司的某些著陸權作為回應，直至美國航空公司的著陸權得到恢復為止。vi該案不僅涉及美國實施的反措施是否是合理，還涉及合法性的問題，即雙方在通過談判或者將爭端提交仲裁尋求司法解決期間，是否可以進行經濟制裁，美國的這種做法是否違反國際法。一方面，法庭試圖斷言當事方基于誠信原則不應在談判期間實施經濟制裁。但出于國際法的規定以及航空協議關于密切協商條款的考慮，法庭在認定該協議要求的雙方已就可能存在爭議的問題作出真誠的努力后，裁定美國采取的經濟反制措施并不違法，其目的是恢復雙方之間的平等。因此，法庭認為反措施的基礎“應該是對方智慧的博弈，而不是對方的弱點。應該以非常溫和的精神使用它們，并伴隨著解決爭端的真正努力?！绷硪环矫嬲J定美國對法國違約的行為做出的反措施回應符合國際法關于反措施的要求，特別是在目的性和相稱性方面。認為反措施相稱性的判斷只能進行大致評估，不僅要考慮雙方公司受到的損失，也要考慮到由被指控行為引起的原則性問題的重要性。即不僅要比較法國和美國航空公司所蒙受損失，同時還應考慮對法國禁止在第三國改變航空計算標尺這一原則性問題立場的重要性與美國的航空運輸政策與所簽訂除法國外其他國際航空服務協定背景進行考察和比較，這樣看來，美國的反措施與法國的違約行為之間并非是明顯不相稱的。當事國均未能向仲裁庭提交充分的證據以肯定或推翻這些方面的相稱性，因此，仲裁庭只能滿足于一項十分近似的判斷。根據對該案的分析，可以看出反措施比例原則的適用分為合法性與合理性的兩個層級，合法性表現在發起單邊經濟制裁需具備國際合法性。合理性體現在單邊經濟制裁措施應符合比例原則（相稱性）的要求。合法性是合理性的前提，在具備合法性的基礎上考量合理性。

在國際法院審理“加布奇科沃—那麥洛斯工程案”一案中突出了相稱性作為合理反措施的適用前提。vii該案中，國際法院認定斯洛伐克多瑙河水道工程的行為不是合理的反措施，因為其不符合相稱性的要求?！八孤宸タ藛畏矫婵刂埔豁椆蚕碣Y源，剝奪了匈牙利等合理分享多瑙河自然資源的權利，并利用河水改道對奇濟克茲沿岸地區的生態環境造成了持續性影響，因此未能遵守國際法要求的相稱性。”可以看出，國際法院對一國做出的反措施進行合理性審查時，相稱性是是最重要的且優先考慮的要件。國際仲裁法院在“瑙里拉案”一案也確定了相稱性是實施報復（“反措施”）的前提條件之一。viii

四、單邊經濟制裁措施中比例原則的適用問題

（一）缺乏明確的適用標準

比例原則是抽象性的原則，判斷帶有很強的主觀特征。且在具體適用與衡量中涉及到很多的因素，具體到單邊經濟制裁中必然會導致適用的不確定性。因此，比例原則的適用無法避免地因適用領域而存在差別，一個統一的標準未必定是可行且有效的。正如Bagaric和McConvill（2005）所闡述的比例原則：“只有抽象的共識。該原則是如此模糊，以至于斷言它提供了一個有意義的指南會產生誤導?！?/p>

雖然目前現代國際法無法對“比例”作出準確衡量，但比例原則這一自身特征也為其在單邊經濟制裁中的適用和解釋提供一個彈性的空間，以尋求更適合的衡量標準或方法。

（二）經濟制裁的政治性增強適用的不確定性

單邊經濟制裁作為一種外交政策性工具被使用，其主要是為了實現預定的政治目標，在發起和實施中都具有明顯的主觀選擇性。以美國單邊經濟制裁為例：

在單邊經濟制裁的發起上，美國單邊經濟制裁的自由裁量權表現在總統的制裁決策上。首先，總統具有根據自由裁量權決定“境外威脅”是否達到“緊急狀態”，是否需要援用IEEPA的權力行使單邊經濟制裁。其次，總統在確定發起單邊經濟制裁后，根據國際情勢、目標國家狀況以及自身的制裁權限，決定采取何種單邊經濟制裁措施，從而發布行政命令授權財政部制定具體實施條例。

在單邊經濟制裁的實施中，行政機構通常存在以下幾種自由裁量權：第一，認定個人和實體行為是否違規的自由裁量權;第二，認定個人和實體主觀狀態等一般性因素的自由裁量權;第三，針對根據個人和實體行為的違規行為和一般因素，決定回應類型和處罰幅度的自由裁量權;第四，認定個人和實體行為違規行為嚴重程度，是否適用主動披露的法定減輕規則的自由裁量權;第五，做出行政處罰決定后選擇執法和解的自由裁量權;第六，對SDN清單除名的自由裁量權等。

因此，關聯到實施國與目標國的對外政策，給比例原則的適用帶來更大的不確定性。但相反的，在自由裁量空間過大的情況下，適用比例原則能夠規范權力運行，保障被制裁對象的權力或權利，從而避免損害。

（三）當前有限的國際實踐

有學者將一國實施的單邊經濟制裁行為根據行為性質劃分為三種不同類型，即單邊自助性經濟對抗措施、單邊法律性經濟干涉、單邊外交性經濟強制。ix根據該劃分，當前對比例原則的國際規則和實踐集中在單邊自助性對抗措施（“反措施”），比例原則作為國際習慣法規則，能夠運用到國際經濟制裁領域，比例原則的適用不應只限于反措施，應當輻射到單邊法律性經濟干涉和單邊外交性經濟強制的適用之中。

五、結語

目前，國際法尚沒有明確的國際法規則禁止單邊經濟制裁，比例原則的衡量標準的內涵也不明確，但可以確定的是單邊經濟制裁應該受到國際法的限制，而且依據現有的理論與國際法實踐表明，認定單邊經濟制裁措施需要平衡“效果”和“目的”之間的關系。綜合以上的分析，比例原則在單邊經濟制裁中的適用應考慮具體情況。在效果上，不僅要衡量目標國遭受的貿易損失，也要主要對人道主義的侵害等無法估計的損害等。在目的上，要判斷目的是否具有國際合法性，是否與國際社會整體利益相符等。從目前的國際實踐上看，這一原則的探索仍具挑戰性，對其的適用方法需要從國際社會整體利益考量，合理適度地運行行使制裁的國家權力，以提供一個具有規范性和科學性的審查方法。

注釋：

i 陳新民，德國公法學基礎理論[M]，山東人民出版社，2001，368

ii 楊臨宏.行政法中的比例原則研究[J].法制與社會發展，2001，（06）：42-49.

iii 周定平.論突發事件應對的比例原則[J].求索，2008，（09）：149-151.

iv 彭云業，張德新.論比例原則在我國行政法中的適用[J].山西大學學報（哲學社會科學版），2002，（03）：98-101.

v 王鐵崖，國際法[M]，北京法律出版社，1995，633

vi Air Service Agreement Case， UNRIAA， VOL. 18，p.417（1978）

vii Gabcifkovo-Nagyros Projec Case， ICJ Report， 1997， p. 56. para. 85

viii Portugal v. Germany， The Naulilaa Case， Judgment of 31 July 1928， Reports ofInternational Arbitral Awards， Vol.II， pp.1011-1033.

ix 簡基松. 關于單邊經濟制裁的“司法性”與“合法性”探討[J]. 法學， 2007， （1）： 80-87.