新冠疫情防控中城市老舊社區的韌性研究

李彥琛 謝媛

摘 要：社區韌性管理作為一種全新的理念，為疫情沖擊下加強社區風險防范等方面提供了行動方向。介紹社區韌性的概念及社區韌性評估維度，并根據老舊社區自身特點對現有評估維度進行完善。以疫情期間相關政策文件解讀和社區工作開展內容為基礎，探討城市老舊社區在疫情防控工作開展中暴露的社區韌性問題，發現城市老舊社區在組織機構、人員管理及基礎設施方面存在不足，并針對老舊社區自身特點提出社區韌性改善建議。

關鍵詞：疫情防控;城市老舊社區;社區韌性

中圖分類號：C916.2? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2022）01-0055-03

引言

2020年的新冠疫情對我國社會造成了巨大沖擊，人們的日常生活受到影響。社區作為人們日常生活的重要載體，城市社區的現狀在極大程度上影響著城市居民的生活狀況和精神狀態。增強城市社區韌性是實現城市安全和可持續發展的戰略選擇，通過加強社區韌性管理實現城市社區與高度不確定性的外部環境及內部因素的共生共存，提高社區對抗外在與內在風險的能力。

城市老舊社區主要是市場化改革之前由政府、單位出資建設的職工社區，相對于新型商品房社區而言，此類社區多處于老舊城區，房屋產權歸屬情況復雜，規劃設計不夠科學，配套設施及公共服務水平難以滿足居民需求，存在著大量歷史遺留問題[1]。因此，在新冠疫情沖擊下，如何進一步提高老舊社區的社區韌性是需要思考的重要問題。

一、社區韌性理論

社區是維護社會穩定的基本防線，具有管理上的自治性、功能上的綜合性和管轄上的區域性的特征[2]。社區韌性理論進一步將韌性與社區管理相結合。

（一）韌性與社區韌性

戈德沙爾克認為，韌性城市主要是可持續的物質系統和人類社區的結合體，物質系統主要包括各種城市基礎性設施，而人類社區則強調以人為中心構成的各種人類組織，如學校、社區、醫院等，具有明顯的人群高聚集性特征[3]。從城市管理的角度，提高城市韌性也就是通過運用城市管理理論和方法，提高城市物質系統和人類社區的對抗風險和災害的能力，提高城市抵抗力和自愈能力。社區韌性（Community resilience）作為韌性在城市內部空間最具實踐意義的典型代表，近些年來受到許多學者的關注[4]。同時。社區韌性是城市韌性的理念、技術和內涵在更精確空間尺度上的演繹，其目標和重心也會隨著社會、政治、經濟等背景的變化而不斷變化[5]，不同時期、不同類型的社區韌性評估衡量標準也有不同。

（二）社區韌性評估維度

隨著韌性理論在社區治理中的廣泛應用，社區韌性的評估受到了越來越多的關注。國內學者的部分研究總結借鑒了國外社區韌性評估的相關經驗，介紹了國外社區韌性評估的相關框架和方式。部分研究則將視線轉向國內，探究國內社區韌性評估的本土經驗，并進一步搭建適合我國社區韌性評估的相關框架。韓東松在明確韌性社區在城市防災的作用的基礎上提出了社區韌性的評估維度。組織機構及社區居民構成社區的社會系統，社會系統及物質空間環境共同構成社區;組織機構包括居委會、業委會和物業企業等，承擔著社區的組織管理職責;社區居民是防災建設的主要參與者;物質空間環境包括社區建筑、道路、基礎設施、綠地等[6]如表1所示。

在韓東松的社區韌性評估中，其主體主要側重于普通社區，因此在將次社區韌性評估維度運用于老舊社區的韌性評估時需要考慮到老舊社區這一評估主體的特殊性。老舊社區與普通社區的物質空間是基本一致的，包括社區的基礎設施、綠地、道路等等。而老舊社區的社會系統相較于普通社區的社會系統則更為復雜，牽扯主體也更為多樣。老舊社區作為市場化改革之前由政府、單位出資建設的職工社區[1]，當前老舊社區的社區管理與服務離不開政府機構的幫助。此外，由于老舊社區建設相對久遠，社區自身的服務能力相對較弱，社區公共服務對非營利組織等第三方機構的幫助有著較大的需求，因此在老舊社區韌性的研究中，組織機構維度不僅應考慮社區居委會、業委會及物業公司，還應將政府及第三方機構納入評估維度。

二、新冠疫情下老舊社區的防控工作

城市老舊社區在落實新冠肺炎疫情防控的過程中，以政府為主導，基層黨員充分發揮先鋒模范作用，社區居民及志愿者主動參與配合[7]，以嚴防外部輸入和加強內部監管的方式，注入大量人力以保障社區居民生命安全。在疫情初期，相關政策文件對與疫情相關的社區管理的方方面面都提出了要求，要求把社區防控工作作為疫情防控的基礎環節抓緊抓好，切實做好疫情監測、信息報送、宣傳教育、環境整治等工作，全面落實聯防聯控措施。這一系列要求對老舊社區管理的內容和力度都提出了更嚴格的要求，疫情初期如何更好地構建構筑群防群治的嚴密防線是老舊社區工作的重點。隨著疫情的逐步穩定，相關政策文件也將社區管理的重點向重點幫扶和日常服務精準化轉移。如何進一步提高社區服務質量，更好地為社區內需要幫扶的對象提供精準化的服務也是城市老舊社區需要進一步思考的問題。

在社區防控工作中，老舊社區的組織機構需要承擔起提高社區服務能力，合理安排社區防控工作重點等職責構建社區防控的嚴密防線，主要包括組建社區疫情防控工作隊伍、調查小區人口的基本生活與出行狀況、管控社區人員和車輛出入、開展環境衛生治理和督查、特殊重點人員管理、防控知識宣傳等。同時，老舊社區服務的社區防控工作離不開社區居民的密切配合和參與，老舊社區居民需在組織機構的安排下配合進行人口摸排，開展基本生活和出行狀況管理等工作。組織機構在社區居民的配合中把握老舊社區居民的人口構成、年齡分布、生活需求現狀，更好地提供優質社區服務。此外，老舊社區疫情防控工作對老舊社區的道路、綠地等基礎設施及超市、公園等配套生活設施提出了更高的要求。在疫情防控工作中老舊社區的物質空間部分需加強基礎設施的日常維護和消毒工作，完善社區配套生活設施，以保障疫情防控階段社區居民的安全及生活需求。

三、防控工作中城市老舊社區的韌性問題

新冠疫情的暴發對社區工作提出了更高的要求，對社區的服務能力及水平也帶來了更大的考驗。而社區基礎配套設施、社區成員管理狀態及社區科學管理水平和智慧化水平相對處于劣勢的城市老舊社區在新冠疫情的沖擊下其社區韌性短板更加暴露出來。根據老舊社區韌性評估維度，通過對老舊社區韌性防控工作中的組織機構、社區居民及物質空間的考察，老舊社區的韌性問題主要集中于以下三個方面。

（一）社區組織機構力量薄弱，社區服務能力較低

社區內部組織機構服務能力較低。由于老舊社區多為市場化改革之前政府、單位出資建設的職工社區，部分老舊社區一味依靠政府管理，缺失物業管理及社區管理人員，居委會等機構建設不足，社區自身管理服務能力低下。同時，老舊社區缺少專業社區管理人員，缺少專業的物業管理團隊和社區管理人員以及具有處理突發公共衛生事件理論知識和實踐經驗的社區工作人員，因此，在面對新冠疫情時社區管理缺少系統、可執行的應急預案。即使制定了應急預案，內容也都比較宏觀，缺少對自身特點等具體情況的考慮，缺乏針對性和可操作性[8]，面對疫情時難以有效安排疫情防控工作，這使得老舊小區在新冠疫情防控過程中應對風險能力較低。

老舊社區外部組織機構支持不足。社區作為疫情防控的重要防線，承擔著大量的疫情防控工作，這要求社區必須具備充足的社區服務力量和較高的社區服務能力以滿足社區疫情防控的需要。在市場化改革后政府不再全權對老舊社區管理負責，如何實現老舊社區內政府職能由主導向合作的轉變，成為創新社區治理的一大難題[9]。同時，老舊小區社區基礎設施老舊，自身管理水平相對落后，對外吸引力相對較差，社區與非盈利組織等第三方組織合作較少，社區成員獲得和消費特定基礎設施及服務的機會也相對較低。

（二）老舊社區老齡化問題嚴重，社區人口流動量大

在疫情防控中，社區需承擔組建社區疫情防控隊伍等任務，而老舊小區自身存在著居民多和老齡化等社會性問題[10]，這些問題在一定程度上導致社區疫情防控隊伍難以組建。老年人等弱勢群體相對于青壯年來講對社區服務內容及社區服務水平有著更高的要求，而老舊社區的社區服務人員及社區保障相對較少，社區居民多元化的需求難以得到滿足。

城市老舊小區以其相對較低的房租，多成為務工人員的居住選擇，社區人口流動性大，老舊社區人員統計信息不對稱問題較為突出，這使得疫情期間老舊小區難以準確獲得住戶信息，導致疫情期間的出入管理及隔離管理等防控工作都難以開展，對社區疫情防控造成壓力。此外，老舊社區中的外來人口相對較多，由于非本地戶口的制約，以及自身租客的身份，僅把社區作為單純提供住所的地域概念，其參與公共活動的積極性和融入社區的意愿都很低[10]。面對疫情防控社區居民較少主動參與社區疫情防控，在一定程度上降低了老舊社區在疫情防控工作中的社區韌性。

（三）社區規劃落后，基礎設施陳舊

老舊社區規劃建設老舊，配套生活設施較少，社區自身難以滿足社區居民日益多樣化的生活需求，而隨著疫情期間的社區封閉管理，老舊社區居民日常生活需求更難得到滿足。此外，由于老舊社區房屋產權歸屬復雜，社區建設難以隨城市建設要求做出改變，社區公共空間浪費相對嚴重，先進智能服務技術難以引入，而疫情期間老舊社區更難開展大規模社區建設以滿足社區居民需要。

同時由于老舊社區建設年代較早，社區空間環境設施落后，基礎設施超荷載使用嚴重且存在不同程度老化現象，如電力設施老化、供水管道陳舊、排水設施不能滿足需求、供暖管道老化、環衛基礎設施不達標，社區空間的基礎建設和基礎設施亟須更新建設[11]。而面對新冠疫情的沖擊，社區疫情防控工作對社區基礎設施及建設提出了更高的要求，但老舊社區房屋產權復雜，社區建設老舊難以開展大規模的基礎設施換新工程，因此缺少充足的基礎設施和配套服務是老舊社區急需解決的難題。

四、總結與建議

新冠疫情的發生是對老舊社區韌性的一次嚴峻考驗，針對老舊社區在疫情防控工作中在組織機構、社區居民和物質空間三方面暴露出的社區韌性問題，提出以下建議。提高社區管理水平，優化社區服務隊伍建設，加強政府、社會組織及社區之間的合作，通過政府監管、組織幫助及社區自治構建基層社區治理共同體，有針對性地開展老舊社區管理服務，精準施策，完善落實中央政策指導，提高社區管理服務人員的專業性;充分發揮網格化管理的作用，提高社區居民歸屬感，做到入網入格，有針對性地開展社區工作就必須要加強社區網格化建設。在此基礎上，老舊社區還需進一步挖掘社區自身特色，通過特色服務和活動的開展促進社區區民的人際交往，提高社區居民的情感認同;加強社區整體規劃，完善社區基礎設施建設，加強老舊社區的社區整體規劃，從社區微更新入手，從現實問題出發，以群眾需求為導向，利用低成本的方法，對社區內微型公共空間和老舊建筑進行提升改造[11]，因地制宜，改造社區環境，提高綠化程度，規劃閑置用地，同步完善社區軟硬設施，建立長效維護機制。

隨著城市化的日益推進，城市人口日益增多，城市給社會和居民帶來的優勢和風險都在不斷增加，提高城市社區的社區韌性是提高城市整體治理水平，增強社會應對風險能力，提升城市居民歸屬感與幸福感的必經之路。隨著城市規劃建設的不斷發展，一成不變的老舊社區難以跟上時代發展的速度。老舊社區必須根據時代和社會的變化，不斷進行改變和提升，增強社區服務管理水平，從而適應社會和城市居民不斷變化的需要。因此，在社區韌性研究中應更突出老舊社區主體的特殊性，根據社會發展要求探索老舊社區韌性重點，構建老舊社區韌性評估框架與維度，針對老舊社區的薄弱點提升社區韌性，從而增強城市發展活力。

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[11]? 顧大治，瞿嘉琳，黃麗敏，姜薇薇.基于多元共治平臺的社區微更新機制優化探索[J].現代城市研究，2020，（2）：2-8.

Abstract：Community resilience management，as a brand-new concept，provides a direction for action to strengthen community risk prevention under the impact of the epidemic.This paper first introduces the concept of community resilience and the dimension of community resilience assessment，and perfects the existing evaluation dimension according to the characteristics of the old community itself.Based on the interpretation of relevant policy documents and the content of community work during the epidemic，this paper discusses the community resilience problems exposed by the old urban communities in the development of epidemic prevention and control，finds that the old urban communities are inadequate in organization，personnel management and infrastructure，and puts forward suggestions for community resilience improvement in view of the characteristics of the old communities themselves.

Key words：epidemic prevention and control;the old communities of cities;community resilience

[責任編輯 辰 敏]