三次分配與慈善信托監督機制

山茂峰

2019年，黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》首次指出，“重視發揮第三次分配作用，發展慈善等社會公益事業”。2021年8月17日，中央財經委員會第10次會議進一步明確“構建初次分配、再分配、三次分配協調配套的基礎性制度安排”。三次分配是踐行共同富裕的重要舉措，而慈善信托作為慈善活動的重要表現形式，在三次分配中有著舉足輕重的地位。慈善信托功用的發揮離不開詳盡、完備的慈善信托激勵和保障制度體系。新時期，慈善信托的行政監管應處于輔助和有益補充的地位，而信托（關系人）監督機制為慈善信托監督監管體系的核心。本文意在明晰我國慈善信托監督機制的立法構造與問題所在，探尋時代特色鮮明、功能貫通、體系協調的慈善信托監督法制的完善路徑，進而助力于慈善信托事業健康有序發展，使其在三次分配時代更高質高效地服務于實現共同富裕目標。

現行慈善信托監督（監察人）模式的構造及問題

信托監察人監督機制為我國慈善信托（關系人）監督的基本制度設計。

監察人意定取代監察人法定

2016年我國《慈善法》第49條以慈善信托監察人由委托人意定的模式改變了《信托法》第64條公益信托監察人強制設置的立法模式。大陸法系的“信托監察人”一詞來源于日本信托法，其時名為“信托管理人”，可以存在于私益信托和公益信托之中，并且其設置與否可由委托人自行決定。我國慈善（公益）信托監察人法定模式采用我國臺灣地區“信托法”第75條，由《信托法》第64條予以立法確認。盡管公益信托和慈善信托應當各有側重，但《信托法》和《慈善法》在信托種類上并未將二者區分開來。可以說，《慈善法》第49條第1款委托人根據慈善信托需要設立信托監察人是對《信托法》第64條公益信托中“信托文件應當確定監察人、公益事業管理機構補充指定監察人”法定強設模式的取代。從法理上講，法定強設模式是對委托人意思表示不合目的與比例的干預，畢竟《慈善法》是在私法的基礎上生發出來的。而且，自愿是我國政經體制下慈善信托和三次分配的制度底色，意定模式是我國慈善信托監察人制度的應然選擇。

對監察人的約束從單項義務轉向雙重義務

《慈善法》第49條第2款通過明確監察人為委托人的“看門人”，為監察人設置了雙重約束。根據《慈善法》第50條，經由《信托法》第59條鏈接到《信托法》第20～23條，委托人對受托人有查閱知情權、損害賠償請求權等廣泛權利。《慈善法》第49條第2款還建立了監察人對委托人就受托人違反信托目的的報告制度。而在英美信托法中，委托人在信托有效成立后基本脫離信托關系，除非信托文件明示為其保留一定權利。東亞大陸法系國家在信托立法中拔高委托人地位的做法源自1922年日本的《信托法》，這是大陸法系按照合同理論和物權法邏輯生硬繼受《信托法》的結果。但是，2007年日本修改《信托法》，減少了委托人的法定權利，并且對約定保留權利的范圍設定界限。此謂對傳統信托立法的回歸。而中國通過《慈善法》第49條，為監察人設定了向委托人負責的義務，進一步強化了委托人地位。并且，這使得監察人從根據《信托法》第65條對受益人單向負責，轉變為維護委托人、受益人利益的雙重義務約束。

監察人意定模式監督乏力之態勢初顯

在監察人法定義務設置方面，監察人對受益人、委托人負責的雙重義務約束模式對信托監察人的功能定位及職能履行都提出了挑戰。在監察人的職權、義務和責任等具體制度設計方面，《慈善法》和2017年原銀監會、民政部發布的《慈善信托管理辦法》都沒有明確監察人的職權、義務和責任等規則體系，這或許不利于監察人監督職能的履行。此外，就慈善信托本身而言，慈善信托目的公益性模糊的系統性難題，可能同樣制約著我國慈善信托以監察人意定模式為核心的監督機制的功能發揮。

慈善信托監督隱憂來源

邏輯制約：信托當事人的監督失靈

監察人的選任機制和職責定位表明，《慈善法》對委托人監督權的有效發揮持有更多的期待，但此立法預設目的恐落空。其一，委托人監督權利法定的正當性不足。委托人和受益人利益并非完全一致。委托人對信托保留過多權利容易滋生其“獨特利益”，以致逐漸背離信托目的。其二，委托人監督權利法定欠缺必要性。委托人意欲保留監督權利完全可以在信托文件中約定。其三，委托人監督權利法定面臨適應性障礙，影響體系秩序與效用。對于公募型或開放式慈善信托而言，委托人人數眾多，這容易增加受托人運行成本，弱化慈善信托比非營利法人更靈活的優勢;慈善信托不受永續存在的限制，法定委托人監督權很可能增加委托人死亡或注銷登記后委托人確定的煩惱。

受益人缺位使得受托人對受益人法定信義義務約束付諸闕如。一般認為，對于慈善信托而言，受益人不應是特定人。但是不特定的受益人無法或難以行使非財產性受益權，以監督受托人履行信托義務。這意味著強制執行慈善信托的主體缺位。盡管根據《信托法》第49條受益人可以實施《信托法》第20～23條規定的委托人對受托人的一系列監督權，但這些權利讓慈善信托中未經確定的受益人去行使既不合理，也不現實。

體系掣肘：信托目的公益性的不確定性

慈善信托目的的公益性具有不確定性，這一定程度上會抑制監察人維護信托目的的主動性和能動性。根據《慈善法》第3條、《慈善信托管理辦法》第7條，公益性為慈善信托的最終衡量標準，其種類呈開放性。在慈善信托中，“公共利益的內容會因每一種慈善目的之不同而變化”。從具體受益對象的確定上來看，不同目的的慈善信托在受益對象公眾性的要求上應有所區別。目前來看，并無成熟的判斷標準用于判斷慈善信托的公益性與否。

對于某一特定信托而言，是否屬于《慈善法》范疇的慈善信托若存在疑問，不僅影響最終受益之人的合理確定，而且使得受托人的信義義務約束因目的不確定、受益對象不確定面臨空洞的規制基礎。這還會使得信托監察人從對委托人、受益人兩面負責逐漸完全轉向委托人一面，更為委托人偏離初始的、真正的慈善目的提供“合理理由”。

針對性的實操規則欠缺：監察人的職權、義務、責任未定

《信托法》未明確公益信托監察人的職權、義務和責任等規范，《慈善法》監察人意定模式之下似乎更無規定監察人職權等必要。結合《慈善法》第49條、第50條與《信托法》第65條規定來看，慈善信托監察人的職權實際上趨于收縮。但是，明確監察人的職權、義務和責任等具有現實必要性。2016年《慈善法》出臺之前，公益信托數量只有幾十個;出臺之后，截至2021年12月25日，全國慈善信息公開平臺上慈善信托備案數已達740條，財產總規模共計368694.87萬元，其中選擇監察人的信托占70%左右。這樣一來，無論是從提供裁判規范的角度，還是從提供慈善信托設立范本的角度，都有必要對慈善信托監察人的職權等問題進行統一規范。

強化慈善信托監督的路徑選擇

路徑研判：各主體量能分工，形成體系合力

強化慈善信托監督，一方面需要協調好慈善信托監督與外部行政監管的關系，另一方面需要做好慈善信托監督內部各主體間的分工與協作。慈善信托、慈善是個人的事情，國家干預應減少到最小程度。慈善信托監督與外部監管聯系最緊密之處體現在，慈善信托目的公益性的不確定這一體系性難題的分工應對上。判斷某種信托目的是否符合慈善信托目的，實際上是對該信托是否值得享受法律的優待特別是稅收優待的政策考量。與稅收優惠政策的直接掛鉤，意味著這已經是不宜私主體負責的社會公共范疇，信托目的公益性與否的決斷性問題應屬于慈善信托的行政監管范疇。私主體在此僅可發揮輔助作用。

在慈善信托監督的內部分工上，監察人僅可作為輔助性監督的制度設計。監察人意定模式雖是我國現行慈善信托監督的主要制度依托，但法治建設的歷史經驗告訴我們，即使是作為內部人的公司監事也僅能發揮有限的監督功能。而且，信托監察人應具有獨立性，職能履行過程與效果不能為委托人所控制與評價。在監督主體配置上，鑒于利益沖突關系的存在，委托人不宜作為監督主體，《慈善法》第49條第2款明顯存在一定的誤區。

認清慈善信托區別于私益信托特殊性之所在，是解決慈善信托監督問題的突破口。傳統的私人信托制度體系是在委托人與受益人利益一致的基礎上，以運行自如、邏輯流暢的信義義務約束受托人的信托關系為中心構建的。慈善信托不可能僅憑借監察人甚至委托人補強受益人缺位導致的信托目的不能達成。選擇維護受益人利益的主體是關鍵一步。

直面關鍵問題：倡行慈善組織作為“受益人”

倡行慈善組織作為“受益人”可與慈善信托關系的利益結構和規則體系激勵相容，也不會增加不必要的制度實施成本，是改進慈善信托監督機制的關鍵舉措。這里首先應澄清一個觀念誤區：在信托設立時，慈善信托的受益人不能是特定受益人。以受益人是否為不特定多數人作為判斷慈善信托與私人信托的標準，其實是對慈善信托的誤讀。從慈善信托受托人處取得信托財產的人并不是信托受益人，這些人只不過是管道，而最終的利益獲得者是公眾，公眾才是真正的受益人。筆者認為，不宜拘泥于受益人不特定的形式要求，受益人為特定主體無礙于慈善信托制度目的的實現。在域外法制上，英美法系沒有建立公益性信托的監察人制度，受托人違背職責管理信托事務，損害信托利益的，英國法律授權總檢察長、美國法律授權各州檢察長可代表公共利益采取包括起訴受托人在內的必要行動。實際上，選擇適格且稱職的主體代表應當受益的人是保障信托目的實現的關鍵。

鑒于三次分配的自愿邏輯、現行慈善信托監督監管機制的體系秩序與慈善組織在慈善活動中的重要功用，可以倡導委托人選擇慈善或公益性組織為“受益人”。從概念上講，慈善是利他行為，受益者當然可以是個體而仍然具有公益性。在功能上，慈善組織等非營利性組織作為“受益人”，具有專業性、非利益相關性，利于監督功能的發揮。而且，鑒于慈善組織的專業性和非利益相關性，還可由其在職能履行過程中對慈善信托是否具有公益性作出初步解釋和判斷，以更好地服務慈善信托目的。從可操作性上來講，慈善組織作為“受益人”可應對受托人信托執行容易脫離信托目的的難題。實踐中，慈善信托的具體落實一般離不開專業慈善組織的組織優勢和活動經驗，除了特別簡單的慈善事業的執行和實施外，一般都需要引入慈善組織作為特定慈善活動的實施者。慈善組織常常是慈善信托中慈善活動部分的事務執行人。作為慈善活動事務執行人和“受益人”的慈善組織在保證慈善信托公益性的實現上目的一致、體系協調、功能契合。

至于慈善組織本身的監督問題則無需因慈善組織同時作為“受益人”和慈善活動事項的事務執行人而格外警惕。一方面，慈善組織并不因委托人和受托人的委托或選任而對二者負有信義義務;另一方面，主管部門根據《慈善法》對慈善組織的慈善活動進行監管本來就是其應有責任，監管范圍有所重合。監管事項還要包括慈善組織是否謹慎勤勉、督促受托人以保證信托目的實現，實際上，保證信托目的實現本身即是稅收優惠正當性的必然要求，這必然需要行政監管予以保障。

在立法設計上，修改《慈善法》明確慈善組織為“受益人”，不僅在立法技術上不具有現實可能性，而且在觀念上或一時難以接受。可在《慈善信托管理辦法》上增設條文，鼓勵委托人選擇慈善組織作為可以行使“受益人”權利的信托事務執行人，對于已備案的長期性的慈善信托，主管部門可根據慈善信托目的向受托人推薦相應的慈善組織作為事務執行人，并以委托人是否接受慈善組織作為執行人的情況作為選擇性監管的重要依據。

輔助性監督設計：健全慈善信托監察人法治體系

信托監察人輔助監督作用的發揮離不開健全的法制體系。在具體立法設計上，基于《慈善法》的體例結構，監察人規則在《慈善信托管理辦法》中明確較為妥當。在信托監察人法制的建設與完善上：功能定位層面，監察人應擺脫委托人的束縛，獨立服務于信托目的;監督內容方面，監察人不僅要監督受托人，還要監督作為“受益人”的慈善組織，而且監察人的選任、任職資格與變更都應當服務于監督內容。

為保障監察人監督職能的實現，在監察人選任上應作消極資格的限制。監察人不能是受托人或其利害關系人。還應當要求監察人在一定期限內不存在違法行為或不良信用記錄。監察人的知情權和訴訟權利是監督職能履行的必要配置。對此，《北京市慈善信托管理辦法》第35條亦有所規定。但也應注意，受托人有管理和處分信托財產的獨立權利，受托人不必就其行使自由裁量權的事務作出解釋。監察人始終是信托當事人之外人，監督不宜內移，以免影響信托結構的平衡。監察人有報酬求償權。監察人亦應有權獲得合理的履職費用。監察人的解任和變更應當屬于委托人的權利。解任、變更監察人應及時備案，主管部門無權干涉，但監察人的有無應是主管部門采用相應監管措施的參考依據。

（本文為2019年度國家社科基金課題“公司雙重股權結構司法審查標準研究”〔編號：19BFX132〕階段性成果之一）

（作者單位：中國社會科學院大學法學院）

責任編輯：楊生恒