新發展格局下地區產業政策轉型研究

伍紅瑋

〔內容提要〕產業政策是地方推動地區產業鏈供應鏈升級，加速形成新發展格局的重要抓手。新發展格局下，地區發展仍需要運用產業政策扶持其主導產業發展壯大以促進地方經濟發展。新發展格局下，產業政策必須從制定思路、實施目標、實施方式、政策角色上進行轉型，以深化地方產業高質量發展。以安慶市為例，分析其首位產業政策的現狀和問題，提出為貫徹安徽強化“兩個堅持”、實現“兩個更大”的目標要求，推動形成新發展格局，安慶市首位產業政策應在提高政策有效性、聚焦度、精準性、協同性做出探索。

〔關鍵詞〕產業政策 政策轉型 新發展格局 高質量發展

一、問題提出與研究進路

習近平總書記多次指出，要逐步形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局（以下簡稱“新發展格局”），為我國在應對全球新冠疫情沖擊和逆全球化浪潮下深化經濟高質量發展指明了根本方向。2020年8月習近平總書記在安徽考察時指出，“要深刻把握發展的階段性新特征新要求，堅持把做實做強做優實體經濟作為主攻方向”，可見在新發展格局階段，產業的高質量發展仍然是重要抓手，而產業政策作為產業發展的“指揮棒”，直接關系產業能否實現高質量發展，進而影響地區能否形成新發展格局。

Lall（1994）將產業政策分為選擇性產業政策和功能性產業政策。選擇性產業政策中政府有意識地選擇主導產業并在資源配置上給予傾斜式扶持，而功能性產業政策中，政府作為市場的補充，主要發揮維護市場良性競爭、降低社會交易成本的作用。改革開放以來，從中央到地方，各級政府在“有為政府”的驅動下，都廣泛地運用產業政策，致力于推動地區經濟增長，取得了令人矚目的成績，而隨著我國經濟進入新常態，經濟發展內有“三期疊加”，外有發達國家和后發國家“雙重擠壓”，工業制造業矛盾凸顯，微觀層面企業經營效益指標惡化，宏觀層面全要素生產率對工業增長的貢獻由正轉負。學界對于這一問題制度層面癥結的探討主要集中在大行其道的選擇性產業政策是否是主要因素，以及產業政策應不應該轉向功能性產業政策。一些學者認為現行的產業政策應轉向功能性產業政策或競爭政策。吳敬璉（2017）提出產業政策轉型的要點是從以產業政策為中心轉向以競爭政策為基礎。張維迎（2017）認為政府要保護個人自由和私有產權，建立法治，讓企業家精神發揮作用。劉濤雄和羅貞禮（2016）認為我國產業政策應從以產業扶持為主轉向維護競爭和促進創新的產業政策目標轉型、從挑選型政策轉向普適型政策的產業政策手段轉型。江飛濤和李曉萍（2015）提出應放棄干預市場、替代市場的選擇型產業政策，轉為實施以增進市場機能、擴展市場作用范圍與補充市場不足為特征的功能型產業政策。而另一些學者則認為不能全盤否定選擇性產業政策，彭偉輝和宋光輝（2019）認為功能性產業政策和選擇性產業政策都對我國產業升級具有顯著促進作用，但政策效果受到地區市場化水平的影響。林毅夫（2017）認為需要政府并且政府也應該能夠事先判斷所要支持的技術和產業，雖然許多國家的產業政策不成功，但是沒有產業政策的國家，其經濟發展必然不成功。賀俊（2017）認為選擇性產業政策的有效性受到發展階段的調節，并不存在絕對無效的選擇性產業政策。只要不能解決外部性、多主體的協調和特定情境下的創新主體缺失問題，結構性的產業政策就可以發揮作用。馬壯等（2016）通過對70多萬家公司數據樣本的研究，認為重點產業政策可以提高企業資本配置效率。

從實踐層面來看，大多數地區，特別是發展中或欠發達地區，地方政府仍會選擇某些產業優先發展，而產業政策也會向這些產業更加傾斜。這一點，在城市（市級）產業發展最重要的承載空間上更為明顯。因此，對于地方政府而言，產業政策更有實踐價值的研究重點應該是如何在選擇性產業政策的施策重點和施策方式上施為，以推動本地區加快形成新發展格局。遵循這種思路，本文建立如下分析框架：首先，明確新發展格局下仍需要選擇性產業政策；其次，新發展格局下選擇性產業政策的調整方向；最后，以安慶市首位產業的產業政策為例，提出具體的政策調整思路。

二、新發展格局下實施選擇性產業政策的必要性

我國轉型時期產業發展中面臨的問題存在選擇性產業政策“施策不當”的內在誘因，但這并不代表選擇性產業政策應該從此“退出歷史舞臺”，特別是在當前加快形成新發展格局階段，實施選擇性產業政策仍有其內在的必要性。

（一）實施選擇性產業政策有助于推動供給側結構性改革

2020年8月習近平總書記在經濟社會領域專家座談會上對加快形成新發展格局做出具體闡述，“要堅持供給側結構性改革這個戰略方向，扭住擴大內需這個戰略基點，使生產、分配、流通、消費更多依托國內市場，提升供給體系對國內需求的適配性，形成需求牽引供給、供給創造需求的更高水平動態平衡”。“十二五”以來，我國經濟進入新常態，表面原因是“需求不足”，實際上是供給結構與市場需求脫節造成的“供給失靈”。加爾布雷斯（1980）提出現代市場不是消費者主權而是生產者主權，生產者通過一系列手段“誘導”消費者購買可能并未反映自身真實需要的產品。而正是由于由私人企業誘導的需求往往集中在脫離人們真實需要的產品上，每當遇到經濟危機時就會導致整個需求鏈的嚴重崩潰，進而導致大量的產能限制。因此，供給側結構性改革決不能簡單地讓市場“放手去干”，必須充分發揮政府作用，運用選擇性產業政策，引導供給側真正地去響應需求側，增強供給體系對國內需求的適配性。

（二）實施選擇性產業政策有助于提升自主創新能力

新發展格局的最終形態是國內國際雙循環能夠有效地“流動”起來，就是通過提高國內產業產品的供給質量，提升國內外消費市場，特別是國內消費市場對國內產業鏈和供應鏈的依存度。這就要求國內產業提升生產技術水平，適應消費升級，而這就是要把創新作為形成新發展格局的動力源。Mazzucato（2015）認為企業家型的政府是技術創新的真正組織者和開拓者，往往在技術創新中扮演“造浪者”的角色。而私人企業的技術引入和創新往往是基于對價格—產出組合的反應，所以可能潛在地包含了短視行為，不愿意或無法承擔創新的風險。技術經濟范式理論認為存在特定的能夠推動世界經濟增長和世界產業結構變化的主導技術群，它們的引領性和數量有限性決定了政府能夠精準識別它們。因此，有必要實施選擇性產業政策，引導、鼓勵和支持產業沿著更高生產率和更高附加值的升級方向進行突破，完成動能轉換。

（三）實施選擇性產業政策有助于提升資源要素配置效率

新發展格局的形成有賴于供給側結構性改革和創新能力的提升，而這兩點都需要資源要素的有效配置。企業的過度逐利會造成“市場失靈”，具體體現在，一方面容易造成某一些獲利較高但對國家戰略作用不大的領域投資過熱，而另一些對國家戰略有重要影響力但短期難以有投資回報的領域門可羅雀，另一方面當某些領域自主創新的成本遠高于引進技術和進口成品時，企業更愿意購買技術使用權或進口產品，導致地區內自主創新能力無法提升，關鍵環節、核心技術被掣肘。基于此，發展型國家理論認為，國家應通過實施選擇性產業政策進行市場干預，指導、約束和協調私人部門，使資源要素配置符合國家戰略需要。

可見，在加快形成新發展格局階段，選擇性產業政策有其實施的必要性，但也必須認識到，它并不是指無所不知的計劃者可以實施最優的庇古稅從而內化所有的外部性，而是一個私人部門和公共部門進行戰略合作的互動過程。選擇性產業政策是政府在信息收集和整理或委托研究機構調研的基礎上出臺的，它一方面可能具有一定的滯后性，另一方面可能因為信息約束、政府行政系統不具備產業政策制定和推行能力或政府的短視、腐敗行為等導致政府失靈，使產業政策并不能達到預期效果。因此，既然選擇性產業政策既有實施的必要也有不可避免的問題，而現實中地方經濟發展確實仍需要選擇性產業政策，那么問題的關鍵就不在于要不要選擇性產業政策，而在于制定什么樣的選擇性產業政策以及怎樣實施選擇性產業政策，即政策轉型的問題。

三、新發展格局要求下選擇性產業政策轉型方向

產業政策是一個動態的政策，根據當時國內國際經濟環境、地區產業發展目標、歷史方位等因素的變化而變化。2020年7月習近平總書記主持召開企業家座談會并發表重要講話指出要“逐步形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”，要“提升產業鏈供應鏈現代化水平”。面對新階段新要求，選擇性產業政策演進是地區產業從“有沒有”到“好不好”的必然選擇，是深化高質量發展，加快形成新發展格局的必然要求。

（一）在制定思路上，由“盲目求新”向“穩定有效”轉型

經濟高速增長階段，地區產業發展從無到有，一些地方政府“撿到籃子就是菜”，招引到看起來更大、更高端的企業，企業所在的產業就變成地方的主導產業，產業政策就予以傾斜，不顧本地是否有長期發展的基礎條件，以致出現原來的主導產業沒做好，新的主導產業沒形成的尷尬局面。新發展格局下，要求統籌好發展與安全，習近平總書記2020年8月在安徽考察時強調要“提高產業鏈供應鏈穩定性和現代化水平”，這就需要地區選擇性產業政策既能夠貫徹落實中央、省級產業政策和宏觀調控精神，并能夠對過去產業政策的科學合理部分一以貫之，又能夠保持前瞻性，并能夠引導下級政府和各職能部門出臺配套政策和細則，保持政策穩定可持續，提升政策效能。

（二）在實施目標上，由以產業為軸向以創新為軸轉型

經濟高速增長階段，“唯GDP論”造成一系列問題：地方政府更加關注產業對本地區稅收、GDP的貢獻，重視地區產業和企業在規模上的攀升，因而偏好以產業為軸心，對產業鏈價值鏈各領域、各環節制定無差別無傾斜的選擇性產業政策，這就容易誘使招商引資部門在考核壓力下招引更容易招引的位于價值鏈低端、產業鏈底層的企業，導致地區產業鏈短小、產業結構不合理。2020年9月習近平總書記在科學家座談會上的講話中指出，“提高供給體系質量和水平，以新供給創造新需求，科技創新是關鍵”。新發展格局下，選擇性產業政策應以創新為軸心，集合地區發展實際，將資源配置向產業鏈供應鏈重點領域關鍵環節傾斜，優化地區產業結構。

（三）在實施方式上，從“大水漫灌”向“精準滴灌”轉型

高速增長階段，為了盡可能招引更多的增量企業，鼓勵更多的存量企業擴大投資規模，地方政府往往會不加科學論證即對主導產業鏈上所有企業進行大量的土地、稅收、補貼、獎勵等粗放式政策“漫灌”，造成部分資源的浪費和錯配。而新發展格局下，對發展質量、發展效率、發展安全提出了更高的要求，要求地區錨定具有發展潛力和發展前景的產業鏈重點領域和關鍵環節，在政府風險安全可控的前提下，圍繞企業真實需求，綜合運用多元化政策工具，及時對企業進行“精準滴灌”。

（四）在政策角色上，從主導向協同轉型

經濟高速增長階段，市場發育不足，為促進地區產業發展壯大，地方政府傾向于積極干預市場，通過管制、審批、稅收優惠等政策工具，將資源向主導產業傾斜。而新發展格局以資源要素“循環”為本質特征，強調穩定和發展。這就要求產業政策既能保持宏觀經濟總體穩定，又能解除限制、放松約束，充分激發市場活力，2020年9月習近平總書記在中央財經委員會第八次會議中強調要“充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用”。說明必須要將“有效市場”與“有為政府”結合起來，在發揮市場在資源配置中的主體作用的框架下，選擇性產業政策以推動地區主導產業升級，提高地區產業競爭力為目標，鼓勵創新。功能性產業政策以提供適應于產業發展的良性市場環境為目標，保護競爭、維護公平。

四、安慶市首位產業的產業政策分析

2018年安慶市委市政府出臺了《關于加快推進首位產業發展的實施意見》，首次提出要推動各縣（市）區加快培育形成一批首位產業。隨后，安慶市委市政府、市級各職能部門以及各縣（市）區政府出臺相應首位產業的產業政策，旨在推動安慶首位產業高質量發展。由于安慶市首位產業的產業政策根本目的在于促進首位產業發展，提高首位產業首位度，因此從本質上來說安慶市首位產業的產業政策是一種選擇性產業政策。

（一）現有首位產業的產業政策供給現狀

一是首位產業的產業政策體現了政策的穩定性和連續性。安慶首位產業概念雖是2018年才提出，但對比2018年之前各區（市）縣的重點產業可以發現，安慶首位產業基本未發生變動，仍以高端裝備、新能源汽車、石油化工、紡織服裝等為主。同時，安慶首位產業的產業政策既落實了高質量發展階段建設現代化產業體系的要求，提出“產業鏈配套集群化”，又貫徹了《中國制造2025》及安徽篇、《安徽省制造強省建設實施方案（2017-2021年）》《安慶市制造強市建設實施方案（2017-2021年）》等上級和本級政策，各區（市）縣也針對本區域首位產業查漏補缺，從園區、人才等方面提出配套政策，為安慶市首位產業平穩轉型和有效融入國內經濟大循環提供了可靠、穩定的政策支持。

二是首位產業的產業政策逐漸加強對產業創新的培育。針對以往招商引資中“撿到籃子就是菜”造成地區產業鏈短小、混亂的情況，近年來，安慶市圍繞提升首位產業創新能力，從提升科技服務角度，先后出臺了“互聯網+先進制造業”“宜企登云”等多項政策文件；從夯實創新人才供給角度，出臺了支持首位產業領域人才創新創業的政策文件，以獎勵、補貼等方式鼓勵首位產業領域專家創新創業、鼓勵企業引進和培育專業技術人才；從創新氛圍營造角度，自2017年以來連續多年出臺《推進科技創新若干政策》，并于2018年8月出臺《加快建設創新發展四個支撐體系實施意見》，提出成果轉化、科技金融服務、創新平臺建設等多方面措施，為安慶強化創新驅動提供有力支撐。

四是首位產業的產業政策基本實現多類型政策工具綜合使用。政策工具是產業政策落到實處的抓手。近年來，安慶市為實現首位產業高質量發展，在運用產業政策加強企業招引和促進存量企業長期可持續運營方面，除使用補貼、獎勵、稅收優惠等常規貨幣性政策工具和用地傾斜政策外，產業基金、融資擔保等政策工具也時有出現，同時，在貨幣政策工具使用上也對企業持續經營、稅收貢獻做出具體要求，有效降低企業騙取政府資源的可能性。

五是初步顯現政策協同。近年來安慶市通過出臺“四送一服”雙千工程、“減證便民”、放管服改革、“四最”營商環境建設等功能性產業政策方面的文件，不斷優化營商環境、降低企業行政成本，有效地激發了市場活力，為安慶首位產業發展提供了有力的制度保障。

（二）現有首位產業的產業政策供給問題

一是首位產業的產業政策有效性有待提升。配套政策與首位產業關聯度不高，除《關于大力支持首位產業領域人才創新創業若干政策的意見》及其實施細則外，安慶市本級其他首位產業配套政策更多地是為了落實國家、省政策要求而出臺的一些普適性政策，或沿用了之前出臺的政策文件，缺乏前期對國內外相關產業發展趨勢研判和對本地首位產業發展潛力的論證，以及后續的政策評估校正更新。不僅如此，從市本級到縣級，大部分首位產業缺少政策落地的實施細則，致使政策落地效果不佳。此外，安慶市還缺乏統一的政策集成平臺。安慶市目前政策發布主體多，信息分散于各類主體官方網站中，造成企業接受的政策信息較為碎片化，影響正常落地時效。

二是首位產業的產業政策對產業創新的培育力度有待加強。安慶市目前仍存在挑選“贏家”的政策扶持行為，強調“每一個首位產業都要培育一批骨干企業和至少一個龍頭企業”，而對一些首位產業的產業鏈供應鏈重點領域關鍵環節上的創新性中小企業重視不足，缺乏相關政策有效供給，吸引高端要素的施策力度也有待加強。安慶當前針對高端技術、現代金融等高端要素的專項政策較為缺乏，人才政策亦呈現門檻高補助低的問題，2019年安慶市首位產業領域人才創新創業擬支持資金僅24萬余元，不利于吸引高端人才在安慶創業創新。

三是首位產業的產業政策精準度有待提升。從公開信息看，安慶市目前僅《安慶市大項目招商引資政策導則》《安慶市2020年推進科技創新若干政策》《安慶市2019年加快工業發展政策》三項首位產業的產業政策對社會公開征求過意見，大多數首位產業的產業政策制定時缺乏企業的參與，施策精準性與企業需求還有一定差距；同時，政策工具開發不足，仍頻繁使用補貼、獎勵、稅收優惠、費用扣除等貨幣性政策工具，產業基金雖有涉及，但部分區（市）縣的產業基金資金為單一來源的區域性城投公司，市場屬性不足，從本質上來說這類產業基金的投資仍相當于政府補貼或獎勵。

四是首位產業的產業政策與功能性產業政策協同性仍需進一步強化。行政審批服務“含金量”不高，相關政策更多涉及的是提高辦事效率，如網上辦、馬上辦、一次辦，但對于市場更需要、企業更關心的減少審批事項和審批環節幾乎沒有提及。同時，知識產權保護政策有待完善。安慶市目前尚無市級知識產權保護專項政策，對知識產權的保護僅依靠國家、省級法規條例，違法成本較低，導致知識市場難以形成扶優限劣、優勝劣汰的運行機制。

五、新發展格局下安慶首位產業的產業政策轉型的路徑探索

2020年8月習近平總書記在安徽考察時強調“要堅持改革開放，堅持高質量發展”“在構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局中實現更大作為，在加快建設美好安徽上取得新的更大進展”。面對安徽新的發展目標要求，安慶市首位產業政策要在提高政策有效性、聚焦度、精準性、協同性等封面做出探索，提升首位產業首位度、貢獻度，助力安慶發展實現新跨越。

（一）提高政策制定質量，增強政策有效性

一是加強政策前期研判和論證。在貫徹落實中央、省市文件、會議精神基礎上，政策制定要客觀分析宏觀經濟環境、行業周期運行規律、未來產業發展趨勢等，預估本地區在該行業的發展潛力，預判政策實施過程中可能出現的問題，同時充分借鑒先發地區的成功經驗，制定出符合安慶實際、與政策目標相匹配、具有前瞻性的政策方案。二是及時制定政策的配套實施細則。政策出臺后，應加快制定配套的實施細則，結合實際情況對政策進行詳細、具體的解釋和補充，明確具體做法和要求，為部門和各縣（市）區更好地貫徹落實相關政策提供指導，推動政策全面落地。三是打造涉企產業政策集成平臺。依托安慶市和各縣（市）區政府門戶網站，建立跨部門涉企政策“一站式”網上發布平臺，將原來分散在各個部門的相關政策，通過政策平臺集中發布，為企業提供便利的政策信息服務。

（二）聚焦產業創新政策供給，做實做強做優首位產業

一是從挑選“贏家”轉向挑選“先進”和獎勵“勝者”，引導市場向首位產業的創新性領域投資。發揮市場在資源配置中的決定性作用，密切跟蹤首位產業發展新動態，準確把握產業發展新趨勢，緊密結合地區發展現實與發展潛力，更多地將稅收優惠、財政補貼等貨幣性政策資源導向首位產業的產業鏈供應鏈中科技含量高、綜合效益好的領域和環節。二是優化高端人才專項政策，基于國家高層次人才分類標準，結合安慶市首位產業發展實際需求，調查摸清人才需求具體領域、數量和層次，構建符合地方產業發展需求的人才分類標準。圍繞重點領域關鍵環節、重點企業按需引才，提高人才與產業的匹配度、與地方經濟社會發展的銜接性。三是健全新興金融業態相關政策，以金融服務實體經濟、服務首位產業為導向，加快制定出臺培育新興金融業態相關政策及實施細則，配套出臺新興金融業態的監管政策。

（三）強化政策供需有效對接，提高施策精準性

一是堅持共性與差異性相結合。在出臺促進首位產業發展共性政策的基礎上，應根據企業全生命周期、全環節的不同痛點和需求，圍繞首位產業重點領域關鍵環節，制定有針對性的差異化支持政策。二是開展“政策眾籌”及時對接政策需求。借鑒武漢光谷經驗，依托政府和新媒體，以問卷調查、征集建言等形式，面向相關企業、園區、孵化器、高校院所等展開廣泛咨詢，充分了解首位產業的產業鏈供應鏈發展所需支持政策及政策實施方式，實現以咨決策。三是靈活組合不同的政策工具。結合不同政策工具的優勢和局限性，以提升企業創新發展動力為核心，根據首位產業的產業鏈供應鏈各環節的具體情境，綜合運用各項政策工具。同時，注重引進以社會資本為主導的產業基金，利用其市場化的運營，激發企業活力。

（四）促進政策有機協同，優化營商環境

推進首位產業的產業政策與功能性產業政策有機協同，健全市場機制，優化營商環境，釋放市場主體創新活力。一是加快推動行政審批制度改革，做到真正簡政放權。在充分調研企業對減少行政審批事項具體需求的基礎上，充分借鑒上海經驗，出臺覆蓋首位產業全行業的行政審批告知承諾管理辦法，最大限度減少行政審批事項。二是加強知識產權保護應用。借鑒成都出臺“知識產權十條”以及知識產權資助管理辦法的經驗，結合安慶實際，探索出臺地區性知識產權創造、保護和利用的政策，從根本上激發市場創新動力。

六、結語

產業政策是產業發展的“指揮棒”，直接影響企業決策和市場結構，進而影響地區新發展格局形成的進程。本文從理論上分析了新發展格局下選擇性產業政策存在的必要性和轉型方向，從實踐上以安慶市首位產業的產業政策為例，探索了在新發展格局下地區產業政策轉型路徑。由于本文以首位產業的產業政策這一選擇性產業為分析對象，對功能性產業政策的分析僅就與首位產業的產業政策協同的視角展開，對加快形成新發展格局中功能性產業政策的作用和優化思路并未做深入研究，下一步將就新發展格局下的功能性產業政策做進一步研究。

（作者單位：中共安慶市委黨校）