政府會計制度視域下高職院校財務績效評價研究

摘要：政府會計制度已在行政事業單位全面施行，高職院校不再執行高等學校會計制度，同時以收付實現制為核算基礎的傳統財務績效評價已經不能滿足改革要求，評價體系亟須完善。在此背景下，從政府會計制度的制定原則、主要內容、創新與變化等方面出發，分析制度實施對財務績效評價產生的影響，指出其中面臨的問題，并闡述具體優化措施，為高職院校建立科學合理的財務績效評價體系提供重要借鑒。

關鍵詞：政府會計制度;高職院校;財務績效評價

0引言

為深入貫徹黨的十八屆三中全會提出關于建立權責發生制政府綜合財務報告制度精神和《國務院關于批轉財政部權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案的通知》（以下簡稱《改革方案》）要求，財政部于2017年正式印發《政府會計制度——行政事業單位會計科目和報表》，自2019年1月1日起在全國行政事業單位范圍內施行[1]。政府會計制度的全面改革，標志著具有新時代中國特色的政府會計標準體系已基本建成。對于高職院校而言，無論是順應國家相關政策的外部要求，還是基于學校自身發展的內在需要，都對財務績效評價工作提出更高要求，特別是政府會計制度的重要創新舉措，勢必會對財務績效評價體系產生重要影響。鑒于此，高職院校要以此次制度改革為契機，不斷完善和改進現有績效評價機制，旨在真實反映辦學狀況，優化資源配置，提供科學決策，提高辦學水平，以期實現學校高質量和可持續發展。

1政府會計制度和財務績效評價相關概念

1.1政府會計制度概述

政府會計制度以《中華人民共和國會計法》、《中華人民共和國預算法》、《政府會計準則——基本準則》（以下簡稱“基本準則”）等有關法律、規章為指導，對原有行政單位、事業單位，以及學校、醫院、林業等9項行業事業單位的會計制度進行有機整合，是財政部制定且適用各級各類行政事業單位的會計制度[2]。政府會計制度主要有7個方面的創新與突破：第一，重構財務會計和預算會計“雙功能”的會計核算模式;第二，形成資產、預算收入等“5+3”的會計要素核算內容;第三，實現權責發生制和收付實現制“雙基礎”的會計核算方式;第四，引入對同筆業務一張憑證上進行財務會計和預算會計“雙分錄”的會計記賬方法;第五，編制財務報告和決算報告“雙報告”的會計核算制度;第六，增加資產和負債的會計核算范圍;第七，改變基本建設項目進行統一核算的會計記賬規則。政府會計制度施行，是國家有關部門全面落實財稅體制改革的重要成果，對行政事業單位提高會計信息質量，提升財務管理水平，實行全面績效管理具有重要現實意義。

1.2財務績效評價概述

1.2.1績效內涵

績效內涵較為多樣，單從詞語方面可以理解為成績和效益兩層意思，但放在不同領域確有不同表述。從管理學來定義，績效是組織為實現預期目標而在不同方面展現出的行為和結果，主要分為組織績效和個人績效兩個部分;從經濟學來定義，績效是以個人完成對組織的承諾為前提，由組織通過薪酬等方式兌現個人所做承諾的行為，體現出市場經濟運行的基本原則;從社會學來定義，績效是由社會分工產生不同角色成員所承擔的社會責任。綜合來說，績效內涵會隨著應用領域不同而存在差異，但其核心內涵保持不變，即績效是組織或個人在特定環境下為實現目標或任務所完成與之相關的成果或效率。

1.2.2高職院校財務績效評價內涵

高職院校財務績效評價是通過選取財務、非財務等相關特定指標，對照統一標準，采用規定程序，對學校投入教育經費所產生的成果、效率和效益進行分析，做出全面、客觀和準確的判斷。高職院校不以追求利潤為目的，具有社會公益性，其績效評價內容與企業有所不同，其中成果主要側重人才培養、科學研究、服務社會等;效率主要反映資金、資產、師資等使用情況;效益主要體現辦學效益、社會效益、發展效益等方面。

2政府會計制度實施對高職院校財務績效評價的影響2.1統一各項行政事業單位會計制度，進一步增強會計信息可比性政府會計制度遵循“充分協調、歸并統一和繼承創新”的制定原則，與現有法律法規和規章準則等內容保持協調，對原有行政事業單位的會計制度進行整合，充分繼承各項會計制度合理和共性的內容[1]。相對于之前各自獨立，相互分散的會計制度，政府會計制度擴大了制度適用范圍，統一了會計核算口徑，規范了會計核算內容，單位之間的會計信息高度統一，有效解決不同單位在相同會計期間的橫向對比，增強了會計信息可比性，為科學制定高職院校財務績效指標體系提供有利條件。

2.2重構會計核算新模式，進一步提高會計信息質量根據基本準則和《改革方案》要求，政府會計制度重新構建財務會計和預算會計適度分離并相互銜接的會計核算模式[2]。財務會計采用權責發生制為核算基礎，通過資產、費用等5類要素進行會計核算;預算會計采用收付實現制為核算基礎，通過預算收入、預算結余等3類要素進行會計核算。政府會計制度不僅擴大資產和負債的核算范圍，而且對會計科目進行優化和設置。在資產方面，新增公共基礎設施、文物文化資產等核算內容，對基本建設項目通過在建工程進行核算，不再單獨建賬，資產核算范圍覆蓋單位所能控制的各類資產;在負債方面，新增預計負債等核算內容，能夠綜合反映單位所承擔的各項義務，保證會計信息的完整性。會計科目設置更加科學和全面，共設有103個一級科目，保證會計信息的全面性。有些科目，如單位管理費用、業務活動費用等，能夠精準核算單位的運營成本;有些科目，如壞賬準備、長期待攤費用、預提費用等，能夠準確反映資產負債的增減變化，保證會計信息的可靠性。因此，相比原有制度，政府會計制度的核算范圍更廣、核算方法更優、科目設置更細、賬務處理更準，可有效提高單位會計信息質量，為保障高職院校績效評價結果的準確反映提供有力支持。

2.3引入成本核算，進一步提升財務績效管理水平

財務會計采用權責發生制對各項經濟業務和事項進行核算，不僅強化財務會計核算功能，使得成本核算在行政事業單位會計核算中成為現實。政府會計制度新增收入和費用2類會計要素核算內容，對固定資產、公共基礎設施等按可使用年限計提折舊，對無形資產按會計期間進行攤銷，有助于真實反映其資產凈值，并且將計提折舊額或攤銷額計入單位管理費用，全面反映單位成本信息，有利于增強單位成本管理意識。此外，政府會計制度擴大固定資產核算范圍，并對資產分類進行細化，有利于單位對固定資產進行全面清查和高效配置，提高固定資產精細化管理水平。同時，制度還增加應收賬款和應付賬款核算內容，引入壞賬準備等減值核算功能，對應收賬款和其他應收款等進行計提壞賬準備，有效減少賬實不符現象，有利于提升單位風險防范意識和財務管理水平。成本核算是實行財務績效管理的重要內容，政府會計制度不但滿足高職院校對成本核算的需求，同時促進學校對成本管理的重視，還能夠合理反映學校運營成本，進一步提高學校綜合管理水平，為推動高職院校財務績效管理提供有力依據。

2.4完善會計報表結構，進一步優化財務績效監督機制

政府會計制度對會計報表進行重要改革，將其分成財務報表和預算會計報表兩種類型，形成“4+3+1”的會計報表結構。財務報表能夠準確反映單位財務狀況，是編制單位財務報告的重要基礎，而預算會計報表能夠全面反映單位預算執行情況，為編制單位決算報告提供依據。報表內容細化和“雙報告”體系的形成，一方面能夠提升高職院校會計信息透明度，使信息披露內容覆蓋學校各項經濟業務全過程，清晰反映學校資金使用效益和辦學成本;另一方面能夠加大信息公開力度，讓社會公眾充分了解學校經營狀況，更好接受上級主管及各方監督，有效降低財務風險和腐敗現象，不斷強化財務監督和績效管理，為優化高職院校財務績效監督機制提供有力保障。

3政府會計制度改革前高職院校財務績效評價存在的問題3.1相關法律法規和制度保障缺失

高職院校主要依托行業辦學，不同行業主管部門未能形成統一、有效的財務績效評價機制，使評價結果缺乏權威性。近年來，相關部門陸續出臺相關政策和實施細則，績效評價工作的規范性得到加強，但針對財務績效評價的相關法律和制度缺失，導致基層績效評價工作發展緩慢，成效不佳。

3.2學校管理人員績效評價意識淡薄

高職院校推行財務績效時間較早，實際效果卻非常有限。學校管理者大多非財務專業背景，對績效評價認識不足，重視不夠，未能意識到績效評價能夠為學校事業發展、制定遠景規劃和提升辦學效益提供重要參考和決策依據，評價工作常流于形式，缺乏專業性。長期以來，很多學校普遍存在盲目注重項目規模與投入，追求多渠道爭取專項資金，不考慮效益與產出，無法真實反映辦學成本，輕視管理與監督，造成資源配置不合理，資金浪費，效益低下等不良現象。

3.3績效評價體系設計缺乏科學性、系統性和客觀性高職院校因辦學層次、辦學定位等方面存在較大差異，以致不同院校之間評價體系建設沒有統一標準。很多學校評價標準不統一、不規范，不能真實、全面反映績效;有的評價指標過于依賴個人經驗，一些難以量化的關鍵指標無法體現，具有較強的主觀性和隨意性;有的評價方法過于簡單，未能從多維度、多層次、多因素構建評價體系。

3.4績效評價監督機制不健全

監督機制不健全、內控制度不完善、信息披露不完全、監管落實不到位、工作責任不明確等，使得構建的評價體系成為擺設，不能發揮應有實效。同時，在績效評價過程中容易出現監管漏洞，造成指標數據失真，無法保證評價結果準確，嚴重制約績效評價工作的開展。

3.5績效評價結果應用不充分

高職院校管理者對績效評價結果不重視，應用不充分，評價結果不能有效引導和規范辦學行為。很多學校績效評價僅停留在結果層面，沒有對整個評價工作進行考核與問責，對評價結果反饋的問題沒有進行跟蹤和糾正，缺少激勵和獎懲措施，財務績效評價失去原有意義和價值。

4政府會計制度背景下高職院校財務績效評價對策4.1建立績效評價長效機制，充分發揮制度的權威性、約束性和有效性學校要以會計法、政府會計制度等現行法規制度為依據，建立健全財務績效評價管理機制，從法律層面保障績效評價工作的權威性。學校管理者要對現有規章制度進行全面梳理和審核，對不能指導和提升績效評價工作的相關條款，要加以完善和修訂。要結合高職院校辦學實際，創新績效管理理念，實現績效管理與評價工作協同推進，要建立貫穿績效目標、績效實施、績效監督、績效考核、評價結果應用等全過程的績效評價管理機制，充分發揮制度的約束性和有效性，保證績效評價工作合理有序，有章可循[3]。

4.2加強組織領導，普及績效理念，積極營造績效管理新局面學校管理者應從思想上重視和加強對財務績效評價工作領導，從行動上積極落實和完善績效評價組織體系。通過學校財經工作領導小組牽頭，建立由財務、資產、審計、人事、教務、科研、后勤等核心部門組成的管理機構，為學校財務績效評價工作提供組織和人員保障。要積極營造“講績效、重績效、用績效”的理念氛圍，利用學校網絡平臺、專題講座、業務培訓等途徑，加大績效評價宣傳力度，增強教職員工效率和責任意識，全面提高學校精細化管理水平，有效形成“人人學績效、事事講績效、花錢必問效、無效必問責”的績效管理新局面[4]。

4.3構建科學適用的績效評價指標體系

科學、適用的指標體系，必須通過規范、合理的評價指標來體現，評價指標不僅能夠真實反映高職院校辦學狀況，通過指標縱向或橫向對比，還能發現自身不足以及與同類院校之間的差距。高職院校財務績效指標體系的構建，要以政府會計制度“雙基礎”的會計核算方式為前提，要與職業教育發展需要和學校戰略規劃緊密結合，主要途徑有：第一，評價指標要定性和定量相結合，綜合考慮指標的代表性、實用性、可操作性等設計原則，指標選取既要兼顧共性指標的選擇，也要根據辦學特色融入一些個性化的指標;第二，要實現財務指標和非財務指標有效銜接，加強資金效益、資產管理、債務風險、成本控制、預算執行等指標分析，為學校管理者科學決策提供數據支持;第三，要深入二級學院和行政管理部門，對指標設計進行充分調研，積極聽取相關人員的建議，從財務綜合實力、財務發展潛力、財務運行績效等方向形成一套比較全面的指標體系;第四，要強化以權責發生制為核算基礎的成本績效指標比重，從教學、科研、服務社會等方面綜合反映教育成本效益狀況，如生均直接教學成本，教師平均科研管理成本、部門投入創收率等;第五，要按照“分類細化、共建共享”原則，形成科學規范、分門別類、動態可調的財務績效指標庫，評價指標體系在實際應用中得到不斷升級和優化。

4.4推行動態高效的績效評價監督機制

有效監督是實施績效評價的重要保障。高職院校不僅要樹立監督意識，把績效監督與內控管理、財政監管、巡查審計等進行有效融合，建立動態高效的財務績效監督體系，同時還要明確監督職責，由學校績效評價管理機構統一負責，組織并聯合主要部門成立監督小組，對財務績效完成情況進行全方位和全過程監管。若發現與績效目標存在較大偏差，要及時采取措施進行干預，對出現評價結果異常或爭議較多并懸而未解等問題，也可委托校外第三方機構參與監督或對評價結果進行復核，保證績效評價客觀、公正和準確[5]。信息化建設條件較好的學校，可推出財務績效監督管理系統，全面推進績效監督網絡化和信息化。要積極落實財務績效評價信息公開，接受社會公眾監督，同時鼓勵更多教職工參與到績效監督工作中來，正確引導學校辦學行為，穩步促進評價工作有序、健康開展。

4.5實施績效考核，提升績效問責與激勵導向作用

高職院校要重視財務績效評價結果分析，通過績效考核，采取有效問責與激勵措施，能夠增強評價結果約束力，激發教職工積極性，全面提升評價結果應用價值。學校績效評價管理機構要加強與人事、財務、紀委、審計等部門聯動，一方面將績效考核與年度考核、部門預算、部門巡察、專項審計、領導干部經濟責任審計等工作相結合，并為相關部門及有關工作提供重要參考;另一方面將考核結果與部門經費、工資獎金、職稱評定、職務晉升等獎懲機制進行掛鉤，獎罰并舉，充分調動部門領導和工作人員主動性和創造性。對考核優秀的部門或個人，要給予物質獎勵、精神獎勵和政策支持;對考核合格的部門或個人，要對存在問題進行分析和整改，防止類似問題再次發生;對考核不合格或多次整改不到位的部門或個人，要執行問責、追責、扣減年終獎金、壓縮下年預算等措施，有效約束辦學行為，提高風險防范意識，保證評價結果應用落到實處。

5結語

政府會計制度是新時期社會經濟發展的必然產物，作為制度實施主體之一，高職院校必須認識到制度改革仍處在不斷探索和總結的過程。在新形勢下，財務績效評價體系建設要積極適應未來制度發展所面臨多重不確定因素影響，通過理論與實踐相結合，不斷發現實際工作中的問題，積極采取措施加以解決，逐步把高職院校財務績效評價工作推到更加科學和規范的進程中來。

參考文獻

[1]財政部.財政部會計司有關負責人就印發《政府會計制度——行政事業單位會計科目和報表》答記者問[EB/OL].（2017-11-09）[2022-03-01].http：//kjs.mof.gov.cn/zhengcejiedu/201711/t20171109_2746905.htm.

[2]財政部.關于印發《政府會計制度——行政事業單位會計科目和報表》的通知：財會〔2017〕25號[A/OL].（2017-10-24）[2022-03-01].http：//kjs.mof.gov.cn/zhengcefabu/201711/t20171109_2746877.htm.

[3]楊洵.完善高校財務績效評價的思考[J].?財會學習， 2017（24）：45.

[4]鄧文慧.政府會計制度下高校專項資金績效評價研究[J].中國總會計師，2020（5）：144-145.

[5]邱榮妹.新政府會計制度背景下高校預算績效管理研究[J].商訊，2021（35）：46-48.

收稿日期：2022-05-17

作者簡介：

葉茂華，男，1981年生，碩士研究生，助理研究員、工程師，主要研究方向：財務管理、軟件工程。

*基金項目：江蘇省高校哲學社會科學研究一般項目“BSC視角下高職院校財務績效評價體系研究”（2021SJA1835）階段性研究成果。