生態旅游理念下提高旅游產業節約集約用地水平的策略

張晶

摘 要：生態旅游提倡將生態環境保護與特定的人文生態相結合，把保護地球生態環境、不干擾自然風貌和減小旅游的負面影響作為一種責任，其根本思想是實現旅游業的可持續發展，但我國當前的旅游用地還處于粗放型階段，這并不符合可持續發展的理念。因此，本文將基于生態旅游理念，分析我國旅游產業發展現狀與節約集約用地之間的矛盾，提出提高旅游產業節約集約用地水平的措施，推動旅游土地開發方式從粗放型向節約集約型轉變，達到可持續發展的目的。

關鍵詞：生態旅游理念；粗放型；節約集約用地；環境保護；可持續發展

中圖分類號：F592.7 文獻標識碼：A

人類在不斷發展的過程中對生態環境和自然資源造成了破壞，包括水體的富氧化、大氣的溫室化、土地的荒漠化，這對社會的穩定性發展十分不利。直到進入工業文明時代后期，人們才開始意識到持續性發展理念對于社會發展的重要性，并將其貫穿于各個行業領域[1]。旅游行業強調可持續發展的理念更是時代發展的必然要求，尤其在旅游行業高速發展的過程中各個地區加速建設開發旅游景點，其中自然觀光旅游往往對土地資源的依賴性更大。但目前，旅游業雖然發展迅速，但發展時間還相對較短，國內學者的相關研究也比較少，旅游用地仍處在邊緣性和交叉性狀態，造成旅游用地使用效率低、旅游用地供需矛盾日益突出等多種問題出現，加之我國人多地少，耕地資源緊缺，建設用地供需矛盾日益突出等狀況，增強旅游產業節約集約用地的思想意識，提倡可持續發展的理念就成為發展旅游業的迫切任務[2]。因此，本文基于生態旅游理念，結合我國旅游產業發展現狀與節約集約用地之間的矛盾，提出提高旅游產業節約集約用地水平的措施，以提高旅游用地復合化程度，完成旅游土地開發從粗放型向節約集約型的轉變，這不僅符合我國土地資源的現有特征，還能夠帶動我國旅游產業可持續發展。

“生態旅游”這一術語，是由世界自然保護聯盟（International Union for Conservation of Nature，IUCN）于1983年首先提出的，是指以可持續發展為理念，以保護生態環境為前提，以統籌人與自然和諧發展為準則，并依托良好的自然生態環境和獨特的人文生態系統，采取生態友好方式，開展的生態體驗、生態教育、生態認知并獲得心身愉悅的旅游方式。生態旅游的理念包括：堅持創新發展，提高質量效益；堅持協調發展，增強發展整體性；堅持綠色發展，立足于生態產業；堅持共享發展，兜牢民生底線。然而，我國的生態旅游尚處在發展早期階段，人們普遍對生態旅游發展理念缺乏全面認識，基本上處于萌芽階段，很多地區在開發生態資源時只關心經濟價值，而忽略了生態環境的承載能力，過度開發生態資源，導致破壞情況十分嚴重。

簡單來說，旅游用地指用于開展旅游活動所占用的場所。詳細來說，旅游用地是指能夠為游客提供游覽、觀賞、知識、樂趣、度假、療養、娛樂、休息、探險、獵奇以及考察研究等旅游活動的賓館、飯店、大廈、游樂園、俱樂部、旅行社、旅游產品生產廠家、旅游商店和友誼商店等方面的用地[3]。而生態旅游理念下提倡的節約集約用地主要包括3層含義：一是節約用地，就是各項建設都要盡量節省用地，想方設法地不占或少占耕地；二是集約用地，每宗建設用地必須提高投入產出的強度，提高土地利用的集約化程度；三是通過整合、置換和儲備，合理安排土地投放的數量和節奏，改善建設用地結構、布局，挖掘用地潛力，提高土地配置和利用效率。換句話說，節約集約用地就是在可持續發展的背景下改變旅游用地方式，除增加旅游用地的投入外，還要利用結構優化和功能提升的方式來發揮旅游用地的潛力，提升其旅游用地的經濟效益、社會效益和生態效益。

目前，我國旅游產業高速發展下急需擴大旅游景區規模與人多地少的矛盾日益顯現。國家統計局發布的《中華人民共和國2019年國民經濟和社會發展統計公報》顯示，2019年國內游客已經達到60.1億人次，相比2018年增長8.4%；國內旅游收入57 251億元，比2018年增長11.7%，由此看來，高速發展的旅游業已經成為當下以及未來國民經濟新的增長點和支柱性產業之一，是居民生活、消費、收入、地區發展興旺的重要組成部分[4]。在景區的發展過程中，國內旅游熱點集中在A級景區游、紅色游、鄉村民俗文化游等類型，因此，近幾年各省、市、縣相關部門不斷開發新景區，改建擴建舊景區，為旅游產業的發展以及當地居民的就業、收入開辟另一個渠道。隨著旅游景區規模逐漸擴大，波及范圍越來越廣，用地量越來越大，用地緊張問題日益凸顯。而我國國土面積雖然寬廣，但是可用地不多，據統計，我國山地、干旱區和高寒區居多，平地稀少，可用于農業生產的耕地只占10%左右，所以國家提倡嚴保耕地，遵循集約節約用土[5]。當前，我國旅游產業發展出現了“寬打寬用”的現象，存在少批多占地、占地而不用等問題，使得土地資源閑置浪費。例如，武隆縣面向高端市場開發的高爾夫球場滑雪場主題公園溫泉度假村等旅游項目有著非常大的占地規模，但因不貼近老百姓的消費需求，已經停止運營，降低了旅游用地效率。此外，我國旅游用地結構單一，主要用于旅游業，一旦耕地被旅游業開發占用后，基本上就喪失了原有的農業生產功能，無疑會加劇人多地少的矛盾。

（一）樹立科學發展觀，使旅游規劃和土地利用總體規劃銜接融洽

《中華人民共和國土地管理法》第四條將土地分為農用地、建設用地和未利用地。開墾土地，需要投入巨大的人力物力，一旦某一土地被改變或者被利用，再恢復原貌是非常困難的。例如，旅游業發展過程中不斷地修建酒店、大廈、道路等基礎設施，當發現建設的不科學時，想要打破現狀，推翻以前的建設，需要考慮到業主的動員、政府的財政、老百姓的意愿等因素，所以土地利用規劃是一個完整、長期的系統工程，更是由各種類型、各種層次、不同時序的規劃所組成的交互性網絡體系，科學合理的規劃需要具有前瞻性、科學性、嚴謹性和實用性[6]。對于旅游業來說，應樹立科學發展觀，使旅游規劃與土地利用整體規劃銜接融洽。一是制定總體規劃。應針對景區土地利用，制定具有針對性和可操作性的總體規劃。要從城市或者地區發展的角度出發，堅持短、中、長規劃結合，本著節約集約用地原則，分析過去發展中的利弊，避免再走外延拓展、規模拓展的老路；應立足發展前景，站在戰略的高度與未來社會發展的角度，挖掘定性和定量結合的數據信息，結合土地利用的節約與集約的基本要求，指導規劃編制，實現規劃的經濟效益、社會效益與生態效益的有效統一。二是應切實實施總體規劃。規劃制定完成后，應將其作為一項政策性要求，嚴格按照規劃的內容進行旅游用地開發，如果在開發過程中出現分歧，需要審視規劃內容，必要時可征得政府有關部門批準，重新制訂，發揮強有力的控制作用和約束力。

（二）合理利用有限土地空間，使旅游業開發的強度和產出率掛鉤

當前，旅游景區普遍存在土地利用總體水平偏低、土地利用方式過于粗放、開發區和新城區盲目擴張建設等問題，造成大量土地資源浪費，不但達不到土地節約集約的效果，地區的整體發展也會受到影響。其中最大的問題是沒有實現土地利用的開發強度和產出率掛鉤，缺乏一個定量的經濟標準。例如，武隆縣的高爾夫球場滑雪場主題公園溫泉度假村等旅游項目，開發強度大、產出率低，極度不符合節約集約用地原則，這種以旅游開發為名號的項目，不但給國家財政收入造成了巨大損失，還白白浪費了大量土地資源。因此，要使有限的土地空間得到合理利用，一方面，旅游景區應從土地節約集約角度出發，在開發旅游用地之前，對涉及的全部要素資源、全過程及全區域進行全方位研究、規劃，力求低開發、高產出，避免出現一些閑置或利用不合理的土地資源。另一方面，要提高旅游業節約集約用地評價效率。對于如何有效評定旅游業節約集約用地，當前我國并沒有構建有關的標準體系，每個區域在評價和監測方面有著各自的方式和措施，評價的結果會因人而異，且自己掌握本區域測算信息。這種各自為政的局面會導致評價偏差越來越明顯，阻礙節約集約用地理念的推行。因此，在旅游業節約集約用地評價效率方面應該由國家牽頭，制訂一套詳盡的、適合應用于旅游業的土地評價標準，涵蓋的內容包括目標系統、考核措施等方面，然后借助構建的有關信息平臺或者數據采集平臺進行科學有效、統一高效和動態的評估監測，以此實現監測評估的準確性，提高旅游業節約集約用地的評價效率。

（三）加強旅游業節約集約用地規劃指導，使旅游用地規模和布局上與土地利用總體規劃相一致

自2021年9月1日起，國家施行了修訂通過的《土地管理法實施條例》，該條例明確指出，各級人民政府應當依據國民經濟和社會發展規劃及年度計劃、國土空間規劃、國家產業政策以及城鄉建設、土地利用的實際狀況等，加強土地利用計劃管理，實行建設用地總量控制，推動城鄉存量建設用地開發利用，引導城鎮低效用地再開發，落實建設用地標準控制制度，開展節約集約用地評價，推廣應用節地技術和節地模式[7]。針對景區開發方面，尤其是鄉村旅游的開發建設，其城鄉規劃編制、管理工作應從這3個方面入手：一是深入構建城鎮系統與景區建設發展規劃編制，全方位發揮產業集聚效應，實現土地資源的有力整合；二是城鄉規劃應盡快立法，并在編制的城鄉規劃、規劃管理中構建起科學的約束性關聯，以此讓城鄉規劃從編制到落實完全獲得保障；三是落實村鎮規劃的編制，從農村居民點數量、布局、旅游用地規模大小出發，在滿足農民意愿的條件下統籌規劃農村居民點數量，做好遷村并點工作。

土地管理部門首先要和城鄉規劃管理部門加強工作的配合和協作，科學處理局部與整體、短期建設與長遠發展、景區建設發展與耕地保護、經濟發展與環境保護的關聯性問題，讓城鄉規劃在旅游用地規模和布局上與土地利用總體規劃相一致，從而使城鄉規劃與旅游土地利用總體規劃能在編制、修訂、實施過程中的進度保持一致。其次是協調處理好近期景區建設規劃，實現近期內各類、各級景區建設用地的規劃、布局、比例、開發時序等方面的建設規劃和土地利用總體規劃的融洽銜接，國民經濟和社會發展規劃的融洽銜接，以此科學制訂土地供應計劃，達到高效節約集約用地的效果。

（四）完善旅游產業節約集約用地的各類配套制度

旅游用地節約集約利用的關鍵在于建立完善各類配套機制與激勵性管理體制，正所謂“無規矩不成方圓”，旅游用地節約集約利用所涉及的環節多，牽涉的人員廣，觸及的部門復雜，因此需要一個健全的機制促進旅游用地節約集約利用的有序進行。首先要構建完善的規劃執法監察機制。規劃執法監察制度作為一種巡查監察機制，對違反法律法規的行為實施法律制裁，各層級建設行政主管部門應完全認識到景區建設規劃監督管理工作的重要性，狠抓落實景區建設規劃監督管理工作，包括構建巡回執法檢查制度、違法案件統計報表制度、聯舍查案協調機制、動態監察制度、執法監察公開制度，充分發揮景區建設規劃對旅游用地和空間資源利用的指導性與調控性功能，保證景區土地開發利用依法有序推進。其次要構建旅游用地節約集約利用評價考核機制。旅游用地節約集約利用評價考核體系涉及的內容是旅游用地存量土地節約集約利用評價，包括存量土地面積、用途、權屬、類型和分布等，以此構建存量土地的實施辦法與積極穩妥的政策，從而提升存量土地的利用率與開發利潤。再次要構建規劃審查機制與規劃調整管理機制。涉及的制度類型包括：旅游用地的審查、審核；旅游用地項目的規劃審查；旅游用地開發、復墾、整理規劃的審查，做好規劃執行與管理、規劃調整與修改等工作，并對違反規定，任意改變修編規劃的旅游景區給予嚴懲。

黨的十八大報告曾明確指出，節約資源是保護生態環境的根本之策。隨著旅游業的高速發展，土地發生了多樣性改變，出現了旅游用地開發利用不科學、大量土地閑置廢棄等現象，長此以往，將會對人類生產生活產生較大影響。因此，文章提出生態旅游理念下提高旅游產業節約集約用地水平的策略，以促進旅游用地方式由粗放型向節約集約型轉變，實現土地的科學合理利用。

[1] 馬彪.關于開展建設用地節約集約利用調查與評價工作的建議[J].國土資源，2019（7）：46-47.

[2] 胡春湘.生態文明視角下我國農村土地節約集約利用制度的新思考[J].信陽師范學院學報（哲學社會科學版），2015（4）：66-70.

[3] 王芳.優化土地利用結構促進生態文明建設：生態文明建設視角下促進土地集約高效利用的途徑[J].建筑工程技術與設計，2016（19）：152.

[4] 劉廣田.城鄉建設用地節約集約利用方法分析[J].黑龍江科技信息，2017（16）：134.

[5] 岳鵬，杜惠梅.建設用地節約集約利用評價實踐[J].華北國土資源，2018（6）：75-77.

[6] 蘇華.關于集約節約用地相關問題的細化分析[J].資源節約與環保，2015（7）：162.

[7] 中國政府網.中華人民共和國土地管理法實施條例[EB/ OL].（2021-09-01）[2022-01-10].http：//www.gov.cn/zhengce/ content/2021-07/30/content_5628461.htm.