新時代高職教育項目制治理的審思

張智　曾東升

摘? 要： 項目制治理作為公共財政支出項目向職教領域的延伸，以重點項目建設、專項資金支持的方式對高職教育改革發展起到了重要作用。中央財政的專項扶持與政策激勵對高職院校發展形成競爭擇優態勢的同時，也出現了項目制治理中的機會主義、馬太效應、過度依附政府發展、項目績效管理中的公共價值偏離等問題。因此，建構基于效率、治理、績效、投入為一體的高職教育項目制治理體系，需要從創新治理機制、加強項目績效管理、強化內動力發展、健全多元投入機制等方面審思項目制治理體系的建構路徑。

關鍵詞： 高職教育; 項目制治理; 治理; 跨界

中圖分類號： G710? ? ? ? ? 文獻標志碼： A? ? ? ? ? 文章編號： 1671-2153（2022）02-0007-05

隨著國家職教政策項目制治理導向的形成與影響，國家不斷實施重大項目建設以推動高等職業教育高質量發展，以國家示范性高等職業院校建設計劃為例，中央財政投入45.5億元，帶動地方財政和行業企業投入118億元。隨后，“高職院校實訓基地建設項目”“職業教育國家級專業教學資源庫項目”“雙高計劃”等重要建設項目成為高職教育落實國家重大戰略部署的重要舉措。2019年以《國家職業教育改革實施方案》頒布為標志，新時代高職項目制治理進入新的發展階段，先后實施了“中國特色高水平高職學校和專業建設計劃”“‘1+X證書制度試點”等重要項目，“集中體現了中央財政專項對高職院校的建設，重點進行院校基礎能力建設、示范引領、學生資助等，引入競爭機制，打破了傳統科層制的資源分配方式，改變了教育治理模式”[1]。作為一種區別于單位制的國家治理模式，項目制治理更適用于具有跨界、多元治理屬性的高職教育領域，在審思項目制治理中所存問題的同時，需要從效率導向、治理視角、資源整合、績效管理等方面思考項目制治理體系的建構與優化路徑。

一、高職項目制治理的歷史演進

（一）高等教育項目制的歷史演進

自我國分稅制改革實施以來，在解決財權與事權不對稱的過程中，逐漸形成公共服務項目化治理格局。以高等教育領域為例，項目制治理融合了財政社會學的研究范式和公共治理理論，圍繞項目資源投入，不僅通過重點項目建設和巨額資金扶持構建起高等教育項目制治理的績效合法性，也從另一個層面深刻影響和改變了高校競爭態勢和發展格局。從上世紀90年代開始的“211工程”開始，二期建設累計投資總額達373.8億元[2];1998年12月啟動“985工程”，對若干所高校和學科進行重點建設，這兩項工程標志著我國高等教育重點建設的項目制步入開端。2015年啟動“雙一流”建設，整合“211工程”“985工程”等重點建設項目，至此，以“項目”為載體的高等教育項目制發展到一個新的階段。在高職教育領域，2006年以來先后啟動了“國家示范校”“骨干校”“雙高校”等建設計劃，基本上是“211工程”“雙一流”等高等教育項目制的復制和延伸。其中，2006年遴選出100所國家示范校，2010年新增100所骨干校，中央和地方先后投入100億元進行項目建設;2019年啟動的“雙高計劃”共遴選出197所高職學校，中央每年投入20余億支持其發展。至此，各級各類項目已成為高等教育治理的主要方式，項目制治理日益成為高等教育治理的新常態和新生態。

（二）從財政社會學和治理視角審視高等教育項目制

項目制治理本質上是以高等教育財政資源配置為中心，涉及包括財政供給、分配與評價等領域在內的主流高等教育財政研究范疇，聚焦于如何對資源進行分配為中心，建立起從高等教育財政的供給機制到分配機制再到問責機制的撥款制度等命題上[3]，以提高高等教育財政支出效率，確保教育政策目標實現。傳統上，高等教育項目制置于經濟學、財政學的研究范式，從而通過“就事論事”的敘事方式加以解決，然而隨著時代發展及“治理”理論的介入，被經濟學化了的財政研究對于解決跨學科或復雜治理問題的能力越來越有限，特別是涉及組織、群體、個體等多元主體之間通過協商、利益協調以共同解決社會問題的政府治理環節，傳統的研究視角難以進行有效闡釋，而以財政社會學的研究范式分析項目制，可以從財政之外看財政，關注更廣義的治理視域與問題。另一方面，融入治理理論研究高等教育項目制，因項目制已經成為治理領域的社會問題，從某種意義上來說，對于資金的使用問題已經不僅僅囿于財政研究范疇，而是涉及到國家高等教育治理方式如何轉型的問題[4]5-25。項目制的形成對高等教育的最大優勢是打破了僵化的單向分配體制，通過發抓包的互動機制使得高等教育治理逐漸顯現出“類公司化”的治理特征，這一過程中，也呈現出以擇優扶強、示范帶動方式提升高教治理水平的治理導向。

（三）新時代高職項目制治理的變遷特點

《國家職業教育改革實施方案》實施以來，現代職業教育發展更加注重高質量發展，凸顯類型教育特色。在這一發展背景下，高職項目制治理模式成為政府分配職教資源的主要方式，高職項目績效與高職治理績效完成了“合法性建構”，正如我國在經濟領域所取得的舉世矚目的治理成就一樣，在高等教育領域通過分權、轉移支付項目的大力扶持與引導、加大項目資源的輸入與產出等方式，一系列工程、項目所取得的巨大績效都是國家治理“在有效性中累積合法性”的體現，從而形成了項目制治理的路徑依賴，導致項目制在高等教育領域不斷擴張，國家通過財政等途徑不斷“嵌入”高等教育治理領域成為新形態。

新時代項目制治理出現的一個關鍵節點就是在政策和制度層面確立了職業教育的類型地位，積極推動本科層次職業教育試點工作。最近，中央兩辦印發了《關于推動現代職業教育高質量發展的意見》提出到2025年，職業本科教育招生規模不低于高等職業教育招生規模的10%，穩步發展職業本科教育等。截至2020年，教育部已批準22所學校開展本科層次職業教育試點。由此可見，高職項目制治理在長期的制度變遷中，逐漸實現了從量變到質變的演進歷程，一系列高職重要項目的實施，從強化職教類型特色、建設特色高水平高職學校到一體化設計職教人才培養體系等，無不體現了項目制治理對高職教育改革發展的深遠影響。如2021年江蘇省為進一步發揮省高水平高職院校示范領軍作用，啟動特色高水平高職學校申報工作，25所高職院校入圍。

二、項目制治理問題與發展困境

項目制在提高治理效率、滿足多元利益主體共治需求、彌補優質高職資源不足、提升院校績效管理和治理水平的同時，也存在著項目申報中的機會主義、擇優競爭中的馬太效應、過度依附政府發展、項目績效管理中出現公共價值偏離等諸多問題，有些是項目制治理固有的弊端，有些是制度設計、項目管理等環節出現的問題，需要從項目制的整體設計和運作邏輯出發，分析解決項目制治理中存在的工具理性與價值理性沖突、科層制與市場競爭機制的沖突、院校自治與項目依賴的沖突等。

（一）單位制與項目制的沖突

自上世紀90年代分稅制改革以來，項目制在治理技術設計、處理中央與地方關系、制度轉型中顯現的雙軌制等方面體現出新的國家治理體制特征，項目制運行表現出“科層為體、項目為用”的特點[5]。與項目制形成對應關系的是單位制，它不同于科層制且具有一定相似性，它代表“特定歷史時代中總體性的結構關系”[6]。有別于韋伯對于科層制經典闡述的是，中國的單位制具有形式科層化與功能科層化相分離的特點，它不僅僅體現為科層制“強制性的命令權力”特點，還強調事權與財權的相互結合，表現出“自上而下的分級分權原則與自下而上的市場化競爭途徑并存并行”特點[7]。總之，項目制治理呈現出“單位為體，項目為用”的治理特點[4]5-25，單位制作為實行國家治理的組織體制，不僅主要承載政治合法性，其作為具有技術理性和市場化特點的治理模式，還主要承載著績效合法性，體現出項目制的運行方式和制度特征。

（二）工具理性與價值理性的沖突

韋伯認為，價值理性只要動機純正、手段正確即可達成目的，不論結果如何;而工具理性中的行動受功利動機驅使，強調效果最大化且忽視人的精神價值，兩者統一于人類的社會實踐中。項目制治理具有管理的標準化、規范化、專業化特點，但這種線性技術理性極易偏離公共性、整體性與主體能力培育等價值取向，進而遭遇悖論性治理難題[8]。在此，高職項目制治理主要問題表現為示范帶動與均衡發展沖突、忽視公共價值目標等方面。如國家示范（骨干）校項目實施效果與預期目標尚存有一定差距，“雙高計劃”立項建設的197所院校中，145所是國家示范（骨干）校，合計占比74%，而56所高水平高職院校全部是國家示范（骨干）院校，示范帶動效應不夠顯著。項目制實施中存在“重申報、輕管理，重投入、輕效益，重結果，輕過程”等現象，短期功利主義傾向明顯，往往就項目做項目，不注重各類項目的有機協調和資源整合，偏離了高職人才培養功能本位和公共價值目標訴求。

（三）院校自治與項目依賴的沖突

委托代理關系下的高職項目制主要帶來兩個主要問題，一是高職院校為獲取國家財政和政策資源，逐漸形成“向上看”的發展策略，人才培養、社會服務等基本功能受到一定程度的削弱。項目制催生精英校與一般校的分化效應，使得前者逐漸成為特殊群體，強化其不斷獲取財政資源的能力，助推強者愈強、弱者愈弱的“馬太效應”，可能形成“優勢高校”排他性占有優質資源的格局，導致教育資源配置過程中產生新的不平衡。此外，項目制部分程度上削弱了高職院校的自我造血能力和外部治理能力。有關數據顯示，省財政性教育經費仍是江蘇省公辦高職教育經費投入的最重要來源，社會對職業教育投入嚴重不足、行業企業支持職業教育尚未形成實質性突破、多元投入機制的缺失等致使高職院校過度依賴政府財政項目，造成政府行為的強勢和高職院校自主權的式微，學校自主生存能力被削弱，難以實現大學治理的良性發展。再者，項目制由一種財政經費支持與制度安排，質變為一種對學術、高等教育組織以及教師個體行為評價的原則，建構了對于學術的優先性地位，項目制工作導向對政府年度綜合考核、學校目標考核、績效管理等產生了深刻影響，越來越多的教師教學研究成果與項目緊密捆綁，逐漸導致高校學術場域的異化。

三、高職項目制治理體系建構路徑

（一）回歸技術治理視角，重構高職項目制治理制度體系

技術治理的運作需要在規避教育行政權力過度影響的同時，更多地關注其運行績效。一方面教育行政權力的行使作為技術治理的運行基礎，需要適度克制行政場域形成的體制慣性，不斷擴大高校辦學自主權，增強高職院校在重大項目建設中的自主性;另一方面要注重技術治理的運行績效。當前，規模擴張和升本需求導致優質高職院校建設經費不足，對政府財政項目的依賴為政府投入營造了有利的外部環境，政府通過篩選、議事規則掌控著技術治理的話語權，由此形成路徑依賴下的項目治理運作慣性，從而忽視了對政府投入績效的考量，需要重新回歸技術治理的應然邏輯。

當前，技術治理固有困境不斷凸顯，其根源歸結于大學制度體系的不盡完善。因此，重構高職項目治理制度體系，首先，需要改革政府投入制度，轉變政府教育治理方式。《國家職業教育改革實施方案》提出建立與辦學規模、培養成本、辦學質量等相適應的財政投入制度，兼顧教育合理投入與優化教育支出結構。職業教育的跨界性、多元性特質需要政府更多地從治理視角解決問題，而非過多地管制和行政干預，產教融合長期以來實踐運作成效不明顯很大程度上歸咎于有效治理的缺失。因此，政府應邁向“刀刃向內，有效治理”的變革之路，深入推進職業教育“管辦評”分離，聚焦有效的預算調控、提供良好的信息服務、營造有序的競爭環境等方面。其次，建立體系化的項目制治理問責體系。建立項目問責制是一項體系化工程，需要引入第三方評價，完善多方參與的項目治理機制，高職院校本身要主動提升內生發展動力和責任感，強化履責意識與契約精神，切實做到以評促建。最后，建立“體用適度”的高職項目制治理機制。項目制運行中要努力解決職能部門間的“碎片化”和協調困境，需要合理消解項目制治理中單位制所帶來的固有影響，以公平競爭和有效治理維持項目制治理中政治理性與技術理性的適度均衡。

（二）聚焦效率導向，強化項目績效管理

高等教育具有準公共產品的特征，是需要強調效率優先的社會活動，項目制治理的首義是要提供教育資源的有效配置，即提高“高等教育效率”，將有限的資源聚集重點建設項目上，專款專用，提高資源利用效率。項目制治理效率體現為集中力量辦大事的制度優勢，如對比以往“211工程”“985工程”的建設投入與成效經驗，高職“雙高計劃”需要更加注重通過重點領域項目建設促進學校高質量發展，更加強化資金投入和項目績效，更有利于發揮政府主導下項目制治理效率高的優勢。

項目制本質上是一種資源配置機制，西方主要發達國家主要采取績效撥款的形式，通過明確規定撥款用途及條件以有效保證政府干預成效。2020年財政部出臺《項目支出績效評價管理辦法》，作為提升項目制治理績效的一項重要舉措，該辦法提出對重點項目開展周期性績效評價，更加突出結果導向，更加注重產出和效益，項目支出績效評價指標體系得以明確等。當前，高職項目制呈現出“內卷化”發展趨勢，項目泛化及缺乏績效管理，通過項目制促進學校內涵建設或實現“發展性增長”受到了一定程度制約;項目制方式也發生了變化，部分項目不再與經費掛鉤或者更加重視以獎代補等扶持方式，經常出現同一項目不同批次項目支持方式有所不同的情形，這些變化雖然可能影響學校項目申報的積極性和預期建設成效，但卻體現了政府在評估項目實施成效、設計更為合理資源配置路徑的審慎考量。因此，完善績效撥款機制、強化項目績效管理是提升項目制治理效率、實現投入目標的有效途徑，需要在向產出導向型撥款模式轉變、嚴控項目申報質量、加強項目績效評價和質量評估、建立項目動態調整機制等方面，思考切實提升項目制治理成效的有效路徑。

（三）加強資源整合，拓展多元投入機制

加強職業教育項目制治理，關鍵是完善治理體系，兼顧多方利益平衡，推進利益相關者共同參與，推進社會支持職業教育力度，努力提升學校自主發展能力。在項目治理體系中，要改變項目依賴式發展路徑，提升自我造血功能，完善多元投入機制，增強吸納社會資本的能力;同時充分利用政策優勢，完善內部治理結構，特別是通過產教深度融合，創新行業企業多元共治機制，這是高職院校推行項目制治理的最大優勢和最優路徑。世界主要發達國家職業教育治理政策尤其重視企業參與的重要性，如英國政府大力資助現代學徒制項目，通過政府對大企業征收學徒稅，增強了企業對學徒培養的參與意識和主導作用[9]。此外，政府需要進一步制定配套舉措明確行業企業等在高等職業教育治理中的職責、權力和義務，特別是鼓勵、引導、激勵政府和社會組織舉辦高等職業教育。《關于推動現代職業教育高質量發展的意見》明確提出優化校企合作政策環境，推動校企共建共管產業學院、企業學院，主動吸納行業龍頭企業深度參與職業教育，把校企合作成效作為評價職業學校辦學質量的重要內容，進一步健全政府職業教育經費投入體制等。上述政策舉措著重從產教融合治理機制創新、政府部門參與校企合作治理路徑、優化經費管理體制等方面提出了治理路徑，具有鮮明的新時代職教治理特點和重大改革意義。

總之，職業教育項目制在推動現代職教體系構建、促進高職院校高質量發展方面發揮了不可忽視的重要作用，在其運行過程中出現的諸如依附式發展、社會組織的“內卷化”發展、科層體制的固有影響等問題亟待解決，如何更有效地發揮市場機制的正向激勵作用，激發項目制主體的有序競爭、促進高職院校的內動力發展等，還需要從職業教育的有效治理、資源合理配置、項目績效管理、多元投入機制等方面尋求更有效的發展路徑，建議以產教融合治理機制創新為突破點，更多地從社會治理的視角探討項目制治理的改革與發展。

參考文獻：

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[9] 曾東升. 中外現代職業教育治理政策比較研究[J]. 教育學術月刊，2017（5）：30-32.

Abstract： Project-based governance， as an extension of fiscal expenditure projects to the field of vocational education， has played an important role in the reform and development of higher vocational education by means of key project construction and special fund support. While the special support and policy incentives from the central government have formed merit-based competition for the development of higher education institutions， there are also some problems in project management， such as opportunism in project-based governance， the Matthew effect， excessive dependence on governments， and deviation from public values in project performance management. Therefore， to construct a project-based governance system for higher vocational education based on efficiency， governance， performance and input， it is necessary to review the construction channels of the project-based governance system from the aspects of innovating governance mechanism， strengthening project performance management， enhancing internal driving force and perfecting diversified input mechanism.

Keywords： higher vocational education; project-based governance; governance; crossover

（責任編輯：程勇）