檢察權運行內部監督制約的體系構建

李令新

摘 要：檢察權運行內部監督制約機制存在覆蓋不寬、參與不深、協同不緊等問題亟待破解，宜在全面考量檢察權運行監督制約的建構目標、基本原則和重點領域等核心要素的基礎上，建構起左右聯動、上下一體的立體監督制約體系。具體而言，應建立起“四位一體”的內部監督制約體系，即：以構建立體式監督制約模式為目標，拓寬檢察權管控的渠道范圍；以深化一體化監督制約建設為導向，確保檢察權運行的正確方向；以推進全程型監督制約建設為主線，實現檢察權運行的生態平衡；以優化日常性監督制約建設為落腳，提升檢察權管束的實際效果。

關鍵詞：檢察權 監督制約 檢察一體 立體監督

一、引言

檢察機關作為專門性的法律監督機關，是黨和國家監督體系的重要組成部分。在深化黨和國家監督體系建設的過程中，“誰來監督監督者”一直是社會各界關注的重要課題。新時代背景下，檢察機關的法律監督面臨著前所未有的發展機遇。此時，強調檢察機關自身的監督制約影響深遠、意義重大，其大致可以概括為下述幾個方面：

一是深化黨和國家監督體系下的檢察回應。黨的十九大和十九屆四中全會確立“黨和國家監督體系”的概念以來，如何推進黨和國家監督體系的深度融合，便成為推進國家治理現代化的重要著力點。完善檢察權運行內部監督制約機制建設，是檢察機關參與深化黨和國家監督體系建設的重要體現。二是司法治理優化語境內的效能升級。推進司法治理現代化建設，是發揮其在國家治理結構中的功能作用的必然要求，亦是國家治理現代化的應有之義。檢察治理現代化作為司法治理現代化的有機組成部分，其不僅包括“尋求檢察職能發揮與推進社會治理的有效結合，以提升其在治理場域的內生變化和外在適應”［1］，還應囊括檢察權自身運行的有效治理，以實現檢察履職的效能提升和效果融合。三是檢察權運行機制調整中的因應需求。基于國家治理任務的調整和檢察機關角色的轉變，新時代檢察權的外延有減有增，且總體處于動態平衡之中。［2］伴隨著國家監察體制改革、認罪認罰從寬制度確立、“捕訴一體”改革、檢察機關內設機構改革等多重改革，檢察權運行機制發生了較大幅度的調整，檢察權運行內部監督制約機制亦需跟進完善。

二、檢察權運行內部監督制約機制的現實問題

明確新時代下檢察權運行內部監督制約機制的現實問題，是完善檢察權運行內部監督制約、提升法律監督質效、確保執法司法公正的邏輯起點。基于規范與實證相結合的研究視角，當前檢察權運行內部監督制約機制的具體問題包括但不限于下述內容：

（一）檢察權運行內部監督制約的廣度不夠

從實現權力治理和優化權力運行的邏輯來看，檢察權的監督制約應當與檢察權的運行范圍相匹配，以消除權力控制領域的“真空地帶”。檢察權運行內部監督制約的覆蓋范圍不足，是當前檢察權運行內部監督制約機制的首要問題，其主要體現在三個方面：一是對于認罪認罰量刑建議檢察權的內部監督制約有待進一步跟進。隨著認罪認罰從寬制度的確立，檢察機關在刑事訴訟中的主導責任愈加明確，以認罪認罰量刑建議權為代表的檢察權的拘束力有所增強，權力異化、濫用的風險也在加劇。如有學者基于刑事訴訟法第201條的規定認為，檢察機關的量刑建議已經完成了程序性權力向實質性權力的轉變。［3］現階段，雖然不少檢察機關都在探索量刑建議權的規范行使，最高檢也出臺了《人民檢察院辦理認罪認罰案件監督管理辦法》，但總體來看，量刑建議檢察權的監督制約尚未完成權力治理的目標任務。二是對于制發檢察建議檢察權的內部監督制約有待進一步加強。通過制發檢察建議的形式推動“我管”促“都管”，是檢察機關貫徹能動司法檢察理念，推進國家治理現代化的重要方式。實踐中，檢察建議亂發濫發、質量不高等檢察權恣意、濫用問題不容忽視，檢察建議權的規范化運行亟待解決。三是對于公益訴訟檢察權的內部監督制約有待進一步加強。作為檢察機關維護國家利益和社會公共利益重要履職方式的公益訴訟檢察權，在運行中存在公益訴訟案件類型選擇適用的規范性不強、公益訴訟訴前檢察建議的精準度不高等問題。為了確保公益訴訟檢察權健康有序發展，相應的權力監督制約機制必須予以跟進。

（二）檢察權運行內部監督制約的實效不佳

從權力運行監督制約的實際效果來看，“參與式”“共時型”監督相對于“外在式”“事后型”監督往往更有深度、更具成效。由于檢察權運行內部監督制約的監督主體深諳檢察業務、對檢察權的運行過程更為熟悉、有更多的途經參與到檢察辦案等制度優勢，所以，檢察權運行的內部監督能更為有效、更加及時地監督制約檢察權，其在檢察權運行監督制約體系中處于主體地位，是實現檢察權治理的“主力軍”。當前，檢察權運行的內部監督制約措施相對較多，其主要包括“檢務督察+政治督察”的專責監督、“業績考評+工作考核”的業務監督、“案件評查+流程監控”的案件監督等形式。客觀而言，上述列舉的各類檢察權運行監督制約形式，均以事后審查為主、同步監督不夠，帶有明顯的“事后型”特征，監督制約的時效性不強、深入度不夠等問題亟待破題。

（三）檢察權運行內部監督制約的體系不強

任何運行順暢的監督制約體系絕不是來自于單個具體的監督行為，而是所有監督方式帶來的集成效應。［4］高效的檢察權運行內部監督制約體系應當是各種監督模式、各項監督舉措相協同、相呼應的監督制約體系。檢察權運行內部監督制約機制的呼應不夠、協同不強，是亟待解決的重要問題。一方面，檢察機關內部的各項監督舉措銜接性和聯動性不強，內部監督的融合度不高。現階段，檢察權運行的內部監督制約舉措雖然較為豐富，但各項監督制約之間各自為戰、各唱各調的現象客觀存在，各項內部監督舉措之間尚未形成無縫對接、緊密咬合的協同高效體系。如案件質量評查結果與檢察官懲戒依據如何銜接轉化，流程監控與數據分析、政治督察與檢務督察、業務研判與專項檢查如何聯動推進，以實現力量整合、效果融合，是構建檢察權運行內部監督制約體系的應有之義。另一方面，檢察機關內部的各類監督線索流轉、處置的規范性不足，內部監督的統合度不高。檢察機關內部各監督部門在辦案或開展監督中獲取的，各類線索信息的流轉、處置等歸口管理工作有待加強。

三、檢察權運行內部監督制約的核心要素

（一）檢察權運行內部監督制約的建構目標

檢察權運行監督制約的建構目標或理想狀態，即檢察權運行監督制約的強化程度，以及通過完善檢察權運行監督制約機制所要達到的最佳效果。基于權力運行規律而言，達至權力的運行發展與監督制約之間的生態平衡，是全面發揮權力功能的必然要求。最佳的檢察權運行監督制約體系，須在滿足權力運行自由度需要與防范權力異化風險要求之間保持動態的衡平，即權力既能得到有效控制，也能在積極的層面有所作為。［5］新時代檢察權的發展應當堅持拓展與監督同步、能動與謙抑并行，依據檢察權運行規律和運行機制來構建監督制約機制，是實現檢察權運行監督制約理想狀態的可行方法。

（二）檢察權運行內部監督制約的基本原則

在推進檢察權運行監督制約機制建設的過程中，應當遵循如下基本原則：一是放權與控權相平衡原則。檢察權的監督制約既要關注權力控制的“真空”問題，也要關注權力約束的過度問題。尋求實現適度放權與同步控權相平衡，是推進權力運行合理管控的首要考量。二是分散與集約相結合原則。對于制度內生性理論而言，構建集約化的監督制約模式是檢察權運行監督制約的必由之路。堅持以集約統合分散的監督制約體系，以推進個案公正與整體質效同頻、具體舉措與整體目標協同，是強化檢察權運行監督制約的必然要求。三是穩定與動態相統一原則。為了確保檢察權運行監督制約過程的連續性，檢察權運行監督制約機制必須堅持穩定性原則，尤其是監督制約的方式和范圍須保持基本穩定。但檢察權范圍始終處于發展和調整的動態之中，權力監督制約亦應堅持動態調整的基本原則。

（三）檢察權運行內部監督制約的重點領域

強化對檢察權運行整個過程的監督制約，并非是對檢察權的每項內容、各個環節均投入同等的監督力量，而是要根據權力運行異化的風險強弱，針對性地完善監督制約機制。從權力運行的風險點來看，檢察權運行中需要監督制約的重點應在對當事人權益進行處斷的終局性訴訟決定如不捕不訴等檢察權的行使。此外，基于權力發展的歷程來看，隨著國家治理任務的需要而新近拓展的檢察權，亦是當前完善監督制約機制需要重點關注的領域。

承上而論，當前在完善檢察權運行內部監督制約機制中應重點關注以下領域：一是具有終局效力的、或關涉當事人人身和財產權益的程序性或實體性檢察決定權的運行方式和運行過程；二是伴隨國家治理任務調整而帶來檢察權外延的拓展部分，或者是參與社會治理的檢察權運行方式和運行過程；三是從歷年來被查處檢察人員涉嫌違法犯罪的情況中分析，檢察權運行過程中被亂用、濫用頻率相對較高的領域。

四、檢察權運行內部監督制約的體系構建

構建檢察權運行內部監督制約體系，應以現行機制的具體問題為起點，以發揮不同監督制約方式的優勢為要求，從而形成既重點突出、又全面覆蓋的左右聯動、上下一體的立體監督制約體系。

（一）以構建立體式監督制約模式為目標，拓寬檢察權管控的渠道范圍

構建檢察權運行的立體式監督制約模式，既需要解決好當前監督制約的覆蓋寬度不夠問題，又需要突出強化各項內部監督制約舉措的協作配合。

一方面，要著力消除檢察權運行內部監督制約的“真空地帶”。針對本文提出的伴隨檢察權運行機制調整而產生的監督制約機制脫節問題，宜根據包括認罪認罰量刑建議權、檢察建議權和公益訴訟檢察權在內的各項檢察權運行特點，來構建相應的內部監督制約機制。如在檢察建議權的管控中要重點關注制發檢察建議的必要性審查、檢察建議的質量評價，以及檢察建議的跟進落實等問題，在助推檢察建議規范運行的同時，實現制發檢察建議檢察權的有效管控；在完善公益訴訟檢察權的監督制約中，需要在厘清檢察權與行政權的權力邊界、檢察權的謙抑性等基本理論的基礎上，探索強化公益訴訟檢察權的內部管束，以實現權力的規范化運行。

另一方面，要努力形成檢察權運行內部監督制約的“聚合效應”。構建檢察權運行的立體監督制約模式，既要豐富完善內部監督制約的方式方法，又要強化各項內部監督制約舉措的協同協作，還要關注外部監督信息的運用轉化。較為可行的構建思路是，在檢察權運行內部監督制約的立體模式統攝下，積極探索檢察權運行的風險防控舉措，并最大限度強化各項監督舉措、監督力量之間的聯動配合，以整合檢察系統的內部監督資源，形成監督合力，提升監督效能。綜合考量檢察機關各內設機構的職能設置，可明確由案件管理部門，作為檢察權運行外部監督線索的統一受理機構，負責各類外部監督線索的統一受理、分類移送、統管督辦、落實反饋、統計分析等工作。

（二）以深化一體化監督制約建設為導向，確保檢察權運行的正確方向

推進一體化監督制約建設，既意味著下級檢察機關要主動貫徹落實上級檢察機關的決策部署，上級檢察機關要充分發揮檢察指令權確保下級檢察機關決策的科學性，又意味著檢察機關檢察機關各職能部門之間要強化聯動配合，形成緊密協作的工作格局，即所謂的“縱向一體化”和“橫向一體化”。

就推進檢察權運行的“縱向一體化”監督制約建設而言，一是要建立健全上下貫通的監督管理機制。明確上級檢察院行使監督指令權、案件轉移權、撤銷、變更下級案件決定權、統一調配檢察官權的行使程序和規范要求，以強化上級檢察院的監督管理職責。二是要注重加強對下業務指導工作。在傳統意義上的交辦、督辦的基礎上，逐步建立起要案領辦、疑案會商機制，推進上下一體、協同聯動的一體化辦案模式，是當前強化業務指導工作的重中之重。具體而言，上級檢察院在交辦案件的同時，要選派政治素質過硬、業務水平扎實的辦案骨干，全過程領辦案件，實現縱向指導、全面把控；對于下級檢察院辦案中的疑難問題，上級檢察院應牽頭組織案件“會商”“會診”，在聚智解疑的同時，實現指導與管控。

完善檢察權運行的“橫向一體化”監督制約建設，應重點關注下述因素：其一，要推進分管檢察長分工制約機制建設。突出分管檢察長的分工制約，保持檢察職能的適度分離，是保障檢察權良性運行的必然要求。可明確各級檢察機關將具有監督制約關系的職能部門如職務犯罪偵查部門與刑事檢察部門等，交由不同副檢察長分管，以實現分工制約管控效果。其二，要抓好各職能部門監督制約建設。檢察機關的整體性要求各職能部門在履行職責中，須強化部門聯動，形成耦合效應。強化聯動并不意味著各部門之間要以協作配合替代監督制約，而是要求各部門在聯動中強化監督、在協作中突出制約。比如案件管理、控告申訴等相關部門在移送案件線索以強化協作的同時，亦要密切關注線索的辦理情況，以實現對線索處理的監督制約；再如在開展案件質量專項評查、政治督察等活動中，邀請檢務督察、紀檢監察人員參與，既能實現力量的整合，又能達到監督制約的效果。

（三）以推進全程型監督制約建設為主線，實現檢察權運行的生態平衡

檢察案件辦理是檢察權的核心內容，強化對檢察辦案的全流程監督，是強化檢察權全程型監督制約的具體體現。應當認為，深化檢察案件辦理的流程監控和監督管理工作，通過全程、同步、動態的監督方式，及時糾正司法辦案中的突出問題，是檢察權規范運行的重要保障。

就推進案件辦理的流程監控而言，首先，要構建完善“上下一下、各有側重”的整體監控工作格局。省級檢察機關以流程監控業務指導和專題培訓為重點，輔之以專項流程監控督促檢查；市縣兩級檢察院則主要以落實上級院流程監控要求為核心，及時向上級院傳導監控實務難點和需要，為上級院完善流程監控指引提供參考。其次，要強化流程監控與案件質量評查、業務數據督察的協調聯動。各級檢察院在流程監控中，發現相關案件在案卡填錄或案件辦理中存在質量問題的，應及時移送案件質量評查部門，推動流程監控與案件評查的融合式發展。如果流程監控中發現的，某類案件或某項案卡填錄問題具有普遍性，則流程監控人員應將該問題移送案件管理部門，并適時開展業務數據專項督察，助推問題整治。最后，要創新流程監控方式方法。各級檢察機關既要充分利用流程監控模塊對在辦的案件進行網上巡查，又要注重將流程監控關口前移，確保所有進口案件都符合標準，切實降低流程監控風險。同時，要通過對辦案期限等重要環節的系統預警和人工提示，實現對辦案流程全程同步實時動態監控。

就如何抓實案件監督管理工作來看，一方面，要強化對案件決定的監督管理。強化檢察長、分管檢察長以及業務部門負責人對職責范圍內的工作和所在部門辦案活動的監督管理職責，明確檢察長對檢察官辦案決定的提出復核權和職務轉移權；注重發揮檢察官聯席會和檢委會集體智慧優勢，強化對案件決策的審核把關；對于存在較大爭議、有重大影響案件或檢察權運行的關鍵節點，嚴格實行公開審查模式，通過檢察權運行方式的司法化改造，提升審查工作質效，助推檢察權規范行使。另一方面，要強化對案件質量的動態管控。樹牢案件質量全周期管理理念，建立健全評查案件分級過濾機制，突出對重點案件和重點關注要素的動態監督，實現案件質量評查的繁簡分流；提升案件評查結果的剛性支撐，充分運用評查結果，嚴防“一評了之”的現象發生，積極探索將案件質量評查與司法責任制落實、檢察官懲戒結合起來，對確有司法過錯的依法嚴格追責；常態化開展檢察業務數據核查、分析工作，著力發現并糾正數據異常和司法不規范情形，為精準監督、有效監督打下堅實基礎。

（四）以優化日常性監督制約建設為落腳，提升檢察權管束的實際效果

其一，要全面強化各級黨組織的監督管理職責。各級檢察院黨組要切實加強黨的領導制度建設，全面加強對檢察權運行各環節、全過程的監督。在全面履行黨風廉政建設主體責任的同時，要全力支持紀檢監察組履行監督責任，形成同向發力、協作互動的工作格局。其二，要充分發揮檢務督察職能。檢務督察部門要結合檢察權運行新機制和各地查處的違紀違法情況，找準找全廉政風險防控點，按照分類管理、分級負責、責任到人的原則，制定風險防控預案，健全廉政風險事前防控機制；積極探索運用人工智能等現代技術手段，深入挖掘司法辦案數據，全面總結風險規律，努力創新檢務監督模式，持續優化廉政風險同步防控機制；通過強化辦案責任追究、反向審視前端監督檢查工作成效，同步解決權力濫用懲戒和監督缺位追究問題，切實強化事后監督追責機制建設。其三，要深入推進政治督察工作。推行“常規面督察+專項線督察+問題點督察”工作模式，力爭實現有形覆蓋與有效覆蓋融合推進。既要加大常規面督察力度，力求實現無禁區、無死角，又要結合執法辦案的重點崗位和關鍵環節，適時開展專項線督察，還要結合常見易發的重點問題和反復出現的頑固問題，積極開展問題點督察，通過此種“點線面”相結合的督察模式，努力實現政治督察的效能升級。

權力必須受到監督制約，是法治社會必須遵循的重要原則。［6］檢察權尤其需要克制天然擴張性所帶來的權力強悍。［7］綜觀各國，檢察官制自創制以來運行順暢的秘訣在于，其建立起了高效的權力運行監督制約機制。毋庸諱言，如何完善我國的檢察權運行內部監督制約是一項持續性較久和實踐性較強的重大研究課題，立足于檢察權的運行機制特征和監督制約問題而展開的體系化研究，則是新時代檢察權健康發展和監督制約深化推進的必要環節和關鍵步驟。

*本文系最高人民檢察院2022年度檢察應用理論研究課題“完善檢察權運行制約監督機制研究”、2022年安徽省人民檢察院檢察理論研究重點課題“檢察權運行監督制約問題研究”（WJ202205）的階段性成果。

**安徽省安慶市人民檢察院黨組書記、檢察長、二級高級檢察官［246005］

［1］ 劉華：《國家治理現代化背景下刑事檢察職能的拓展路徑》，《國家檢察官學院學報》2021年第2期。

［2］ 參見周新：《論我國檢察權的新發展》，《中國社會科學》2020年第8期。

［3］ 參見陳明輝：《認罪認罰從寬制度中法檢權力的沖突與協調》，《法學》2021年第11期。

［4］ 參見王宏哲：《黨和國家監督：體系、要素與融合》，《治理現代化研究》2021年第5期。

［5］ 參見江必新、張雨：《習近平法治思想中的法治監督理論》，《法學研究》2021年第2期。

［6］ 參見董瑛：《中國特色權力運行制約監督機制的三重邏輯》，《甘肅社會科學》2021年第2期。

［7］ 參見李建華、屈煜：《檢察權的自由理念》，《浙江社會科學》2021年第1期。