系統推進檢察工作高質量發展的實踐路徑

李軍

摘 要：高質量發展是檢察機關肩負黨領導下的全面依法治國重要任務的必然要求。檢察機關應立足法律監督機關的憲法定位，準確把握檢察工作高質量發展新的實踐內涵，做到錨定“國之大者”，堅持能動履職，落實一體化、數據化要求，系統處理好政治與業務、全面與精準、治罪與治理、基層與基礎、黨建與隊建五對辯證關系，以自身高質量發展服務保障經濟社會高質量發展。

關鍵詞：全面依法治國 高質量發展 能動履職 辯證關系

最高檢將2022年確定為檢察工作“質量建設年”，根本目的在于以習近平法治思想為指引，全面深化落實《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》（以下簡稱《意見》），統攬檢察工作高質量發展，切實發揮檢察機關法律監督作為黨和國家監督體系重要組成部分的價值作用，履行助力國家治理體系和治理能力現代化的職能，服務保障經濟社會高質量發展。

一、高質量發展是檢察機關肩負黨領導下的全面依法治國重要任務的必然要求

“質量建設年”確立檢察機關“強作風、重落實、提效能”的導向，提出了檢察政治建設和履職能力水平整體提升的基本要求。正確把握政治性和業務性相統一這一檢察工作的內在屬性，以兩者互促互融、相輔相成全面提高檢察辦案“全生命周期”政治思維、政治智慧與法治思維、法治方式的融合度，有助于最高檢“質量建設年”各項決策部署最大限度實現政治效果、社會效果、法律效果的有機統一。

（一）高質量發展是檢察機關堅持黨的絕對領導，厚植黨執政根基的政治所需

1.由檢察機關內蘊的紅色基因所決定。人民檢察制度從1931年誕生至今，雖然經受諸多曲折、質疑和挑戰，但其中國特色社會主義的本質沒有改變，黨領導下的國家法律監督機關的地位沒有變，國家法治建設、政法工作和司法工作有機組成部分的性質沒有變。“堅持黨的絕對領導，是檢察機關法律監督工作的最高原則、最大優勢”［1］，對于檢察工作高質量發展具有決定前途命運和發展路徑的至關重要的作用。

2.由檢察機關面臨的形勢任務所決定。檢察機關想要在全面依法治國的系統工程中能動作為、努力跟上，就必須緊緊依靠黨總攬全局、協調各方、總體設計、統一布局，以系統思維、法治思維、強基導向推動工作高質量發展，真正做到監督有用、配合有力、制約有效。

3.由檢察機關承擔的職責使命所決定。檢察機關作為黨領導下的司法機關和監督體系的重要組成部分，不僅承擔著在檢察職能范圍內將黨的依法執政理念體現到依法治國各個環節的責任，還肩負著保障由黨的主張轉變為國家意志的法律能夠被全面準確充分貫徹落實的任務。

（二）高質量發展是檢察機關貫徹落實習近平法治思想，助推全面依法治國的法治所需

1.檢察機關以制發檢察建議的直接監督和行政訴訟監督的間接監督為兩大抓手，緊盯行政司法類、行政審批類爭議、行政行為附帶規范性文件審查、行政執法人員和行為違法監督等領域，探索數據共享等新型行刑銜接機制，推動監督全環節納入法治政府建設評估指標體系，將源頭治理和系統治理、依法治理緊密結合，有助于推動權責統一、權威高效的依法行政體制和法治政府建設。

2.“質量建設年”有助于全面提升檢察機關在刑事、民事、行政等訴訟活動中監督糾正職權性違法行為的能力，真正發揮法律定紛止爭功能和終結矛盾糾紛的作用。

3.通過深化人民監督員、檢察公開聽證、開放式檢委會等機制、陣地建設，落實“誰執法誰普法”“建立以案釋法制度”的責任，有助于帶動全社會尊法學法守法用法的良好風尚。

（三）高質量發展是檢察機關適應、跟上依法能動履職要求的現實所需

1.依法能動履職離不開高質量的理念引領。檢察理念作為檢察監督辦案的先導，重點解決兩個方面的問題。一是檢察機關政治性和業務性的關系，這一關系既是全面依法治國進程中黨法關系在檢察單元的集中反映，又決定了檢察機關如何厲行監督，助力執法司法制約監督體系建設。二是檢察事業發展單點突破與協同并進的關系。“全面協調充分發展”“監督與辦案相統一”等理念則為“四大檢察”“十大業務”統籌規劃、整體部署、協調推進、互為支撐，發揮檢察一體化提供了理論和實踐支持。

2.依法能動履職離不開高質量的素能支撐。一要抓好“關鍵少數”，提升檢察領導干部運用法治思維、法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定、應對風險的能力。二要抓專業化建設，優化專業知識和技能學習平臺建設，落實好領軍人才培養、人才庫建設、法律職業共同體同堂培訓等制度，注重發揮專業化辦案團隊優勢。三要抓基層建設，圍繞“脫薄爭先”目標，落實好“重心下移、檢力下沉”要求，加大人、財、物等資源的傾斜力度，補強關鍵一環的薄弱一扣。

3.依法能動履職離不開高質量的管理保障。科學管理體現在管理理念的科學，緊扣檢察監督辦案規律，以最大化提升工作質效為目標，充分釋放檢察人員能動履職的潛能。科學管理體現在評價指標體系的科學，最高檢統籌貫通“案-件比”、檢察官業績考評辦法等指標體系，樹立鮮明的規范導向、業績導向。科學管理還體現在智能化建設的科學，一方面，以智能化的數據展示、分析，精準呈現影響制約辦案質效的人員管理和案件辦理問題，為決策提供參考依據，對檢察權規范運行進行制約監督；另一方面以智能化輔助辦案為重點和支撐，全面提升檢察人員辦案效率，減輕信息檢索、案件信息錄入、人工糾錯等工作負擔。

二、《意見》賦予檢察機關高質量發展新的實踐內涵

《意見》要求檢察機關以高度的政治自覺依法履行刑事、民事、行政和公益訴訟等檢察職能，實現各項檢察工作全面協調充分發展，為檢察履職賦予更重政治責任、法治責任和檢察責任。

（一）政治性和人民性相融，錨定檢察履職“國之大者”坐標方向

講政治是檢察機關的底色和根本。檢察機關作為黨領導下的人民民主專政的國家政權機關，首先是政治機關，必須把講政治擺在第一位，始終堅持人民立場，滿足新時代人民群眾在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的新需求。檢察機關講政治就是要明確檢察工作的終極目的是為人民服務，所有的工作都要貫穿以人民為中心的發展思想。在全面依法治國的時代背景下，檢察機關從政治大局出發、從人民關切出發，全面加強和改進各項檢察工作，充分運用法律智慧和政治智慧輸出高質量的檢察產品，努力讓人民群眾在公平正義等方面有更多獲得感、幸福感、安全感，這就是檢察履職的政治性和人民性相融，這就是“國之大者”。

（二）能動與溯源互通，確立法律監督促進深度治理目標任務

《意見》從9個方面就監督協作機制建設、職能拓展，監督效能提升等明確提出意見，法律監督需要迅速完成定位轉型。

其一，從被動監督向能動監督轉變。打破以往的訴訟監督局限，突出依法能動履職，破解檢察機關不敢監督、不會監督問題。解決被監督者不愿接受監督的問題，改變監督線索匱乏的現狀，通過大數據手段等打破信息藩籬，實現系統化、融入式監督。

其二，從單一作戰向整體推進轉變。改變以往探索式、零星開展的機制建設，選準突破點從上至下鋪開。以2021年10月最高檢會同公安部建立完善偵查監督與協作配合辦公室為例，在工作機制上實現對立案、偵查活動的實時、全面監督，省市縣（區）三級檢察機關也實質化推進了這項工作。

其三，從監督辦案向社會治理轉變。注重從一個監督案件入手，見微知著解決一類問題。及時以檢察建議等手段提示風險點，并將觸角延伸至事前風險規避，督促相關部門改進工作、促進源頭治理。及時發布指導性案例、典型案例等，回應社會關切，引領社會風尚。

其四，從“軟監督”向剛性監督轉變。《意見》第13條賦予了檢察監督“剛性”，規定檢察機關要加強對監督事項的調查核實工作，有權依法調閱被監督單位的卷宗材料或其他文件，詢問當事人、案外人或者其他有關人員，收集證據材料，有關單位和個人有協助配合義務，且明確了檢察機關在監督中發現黨員涉嫌違犯黨紀或者公職人員涉嫌職務違法、職務犯罪線索的移送要求。

（三）一體化與數據化共促，明確檢察發展跨越共進重要依托

充分建立發揮檢察一體化機制效能。樹立“在辦案中監督、在監督中辦案”理念，暢通縱向一體化機制建設，形成上下一體協同共進的檢察管理模式。檢察機關上下一體的內部管理體系是否科學、導向是否準確，事關檢察事業發展能否真正高質量發展。因此，找準關鍵點、“指揮棒”至關重要。比如建立完善全員、全面、全時考核，形成正向激勵，不斷激發依法能動履職的主動性創造性。又如檢察機關大力推進的“案-件比”司法質效評價標準，努力從辦案起始環節壓減“內生案件”，減少因工作粗疏造成程序空轉。

同時，大數據的運用已經成為世界大勢。增強大數據戰略思維，既是對未來檢察工作新模式的整體性、全局性、前瞻性考量，更是當下檢察工作高質量發展的系統性、關鍵性、創造性要求。大數據深度運用帶來的是檢察監督辦案的時代轉型。檢察大數據監督的最終目標，是走通個案到類案、再到治理的法律監督閉環，這是新時代檢察監督的全新方式和重要抓手。

三、全方位系統化推進檢察工作高質量發展的現實進階路徑

《意見》明確要求新時代檢察職能的履行必須準確把握新發展階段，深入貫徹新發展理念，置身于服務構建新發展格局的大潮之中。檢察機關應充分認清法律監督工作的時代要求和實踐內涵，重點處理好與高質量發展息息相關的五對辯證關系，以系統思維優化檢力資源配置，抓重心、盯重點、求突破，不僅做好犯罪追訴者、無辜保護者，更要當好社會治理的促進者，法治精神的倡導者和司法文明的引領者。

（一）處理好政治與業務的關系

一方面要心懷“國之大者”辦好自己的事。把群眾身邊“小案”置于黨執政根基、檢察機關口碑的高度去認識、辦理，綜合考慮天理國法人情，用“如我在訴”的換位思考，切實辦好每一個具體案件，堅決杜絕程序了結、機械司法、就案辦案。主動更新刑事司法理念，深入落實少捕慎訴慎押刑事司法政策，以同步錄音錄像、開展量刑建議工作等為抓手深化認罪認罰從寬制度適用，最大限度分化犯罪、減少社會對立，同時狠抓訴源治理，用好綜治類檢察建議、法律監督年度報告、白皮書等，以治標促治本。堅持以人民為中心，落實群眾信訪“件件有回復”職責，充分發揮公開聽證、行政爭議實質性化解、刑事和解、司法救助等優勢，及時化解社會矛盾。持續做實民企平等保護，保持企業合規在全國的先行地位和創新優勢，探索完善第三方監督評估機制實質化、專業化、規范化方案，既促進監管人“真監督”“真評估”，又有效規避尋租風險，確保企業“真整改”“真合規”，防止合規整改變味走形。積極防范化解經濟金融風險，保障資本市場安全。加大對洗錢犯罪、逃稅騙稅犯罪、典型網絡犯罪、反不正當競爭等的懲治力度，注重分析監管活動漏洞和薄弱環節，依法監督完善。

另一方面，在檢察履職中“以小見大”，不止步于個案的辦理，要善于通過個案打通類案，通過類案發現并解決社會治理的難題，構建檢察履職源于社會實踐，又反哺于社會治理的工作閉環。針對蘇州數字經濟時代產業創新集群建設的發展方向，蘇州檢察機關深入貫徹落實最高檢《關于全面加強新時代知識產權檢察工作的意見》，通過出臺《關于依法能動履行檢察職能服務保障蘇州數字經濟時代產業創新集群建設的實施意見》、以法律監督聚合行政執法、司法力量打擊侵犯知識產權犯罪。同時，依托知識產權檢察辦公室、長三角生態綠色一體化發展示范區知識產權保護中心高質效運轉，整合知識產權刑事、民事、行政檢察職能，破解司法標準不統一等問題，集中推出一批具有示范引領意義的典型案例，深化知識產權綜合保護。

（二）處理好全面與精準的關系

“全面協調充分發展”對于“四大檢察”“十大業務”的發展走向具有重大而深遠的意義，但基層檢察院受人、財、物資源所限，必須結合自身實際，在全面所要求的質量和精準所要求的質量的兩種關系的處理中建立動態平衡、辯證統一、突出重點的檢察工作模式。其一，數量的變化直接為群眾所感知。從群眾身邊“小案”中“見微知著”，發現更多隱藏在案件背后、事關民生福祉的深層次問題，推動從源頭上化解矛盾、加以解決，并且促進從體制機制層面做到防患未然、實現“訴源治理”。其二，數量必須建立在高質量之上。只重數量、不重質量或以個案為主、吹毛求疵式的監督難以滿足當前執法司法制約監督體系建設需要，最高檢提出的建立在海量數據基礎上，以大數據篩查、比對、碰撞發現問題的“辦一案、牽一串、治一片”式監督才是高水平、高質量的監督。其三，質量導向的數量積累更顯作為。要克服檢察履職精度不夠或唯考核論的功利主義所造成精力分散、盲目擴張、形式主義等問題，將有限的檢力資源攥指成拳，集中到對服務大局有益、對人民群眾有益、對促進檢察事業長遠發展有益的工作中去。

（三）處理好治罪與治理的關系

檢察機關辦案不僅要實現特殊預防，用懲戒的手段，通過認罪認罰等制度設計，真正讓被告人發自內心地認罪悔罪、不敢再犯，也要實現對社會公眾的一般預防，通過貫穿整個訴訟過程的法治教育、道德教育，使人民群眾感受到公平正義就在身邊，從而信任法律、信仰法律。治罪和治理的基點都在“案”。首先，要以“辦理一案”產生“治理一片”的情理法共鳴。注重考慮社會公眾的普遍認知和感受，義正辭嚴地講清法理，循循善誘地講明事理，感同身受地講透情理，讓當事人和社會公眾既感受到法治剛性的一面，又體會到德治柔性的一面。其次，要立足“辦理一案”營造“治理一片”的宣傳氛圍。檢察宣傳要緊跟辦案節奏、實事求是、及時發聲，在第一時間讓群眾聽到最權威的聲音，看到最真實的情況。要以案例為基礎，善于借助典型案例等形式，利用案件本身的影響性、故事性，把檢察促進治理的故事講好講透。要注重宣傳的方式方法，從“表達者思維”向“受眾思維”轉變，把宣傳的重點從檢察機關的“獨角戲”轉至各方協同的“大合唱”。最后，透過“辦理一案”拓展“治理一片”的監督成效。注重“后辦案環節”的延伸，以高度的責任感和敏銳度強化對社會關注、上級督辦、新類型或者具有典型意義等案件的經營，針對普遍性、趨勢性問題，尋求體制機制層面的根治。

（四）處理好基層與基礎的關系

地級市檢察院在基層檢察院建設和“脫薄爭先”中承擔著一線指揮部的作用，是檢察一體化機制的主線實踐者。蘇州市檢察院深刻認識基層院建設對于提升檢察戰斗力的基礎性作用，推出“特色建院，品牌強院”的基層院建設工作品牌，融夯實工作基礎與強化基層院建設為一體，指導十家基層院結合區位實際、立足自身發展打造各具特色工作品牌，形成各美其美、美美與共的良好局面。一方面，蘇州市檢察院提出“地級市院要有地級市院的樣子”，不簡單揮舞考核和提拔任用的“大棒”，當甩手掌柜，放任基層院野蠻生長，而是通過強化院領導掛鉤聯絡、薄弱工作常態化針對性幫扶、主動與地方黨委協調解決困難等方式，在關鍵時刻、重點領域拿主意、定方向，身體力行指導基層院建設。另一方面，蘇州市檢察院賦予“特色”“品牌”更豐富、更深刻內涵，以根植區位、傳統，跳出蘇州檢察看蘇州檢察、打好品牌建設“持久戰”和提升品牌凝聚力、感召力等理念，厚重基層院“特色”“品牌”內涵，支撐基層基礎的永續發展提升。

（五）處理好黨建與隊建的關系

解決黨建和隊建“兩張皮”，關鍵在扭住“人”這個牛鼻子不放。一是以職業榮譽感感召人，將黨建隊建的注意力集中到鮮活的個體上，增強全體檢察人員的主人翁意識，明確小我的責任，激發干警對于檢察人員身份的認同，對從嚴治檢的敬畏，對檢察事業、法治事業高質量發展的信心。二是以檢察文化塑造人，以一流檢察文化增強檢察人員的榮譽感與使命感，充分發揮檢察文化教育人、鼓舞人、引領人的價值作用，把愛崗敬業內化為全體檢察人共同的精神追求，把無形的文化軟實力轉化為有形的檢察戰斗力。三是以專業化培養錘煉人，加強平臺建設，使專業化辦案團隊、法學社、列席檢委會參與重大疑難復雜案件研討等平臺制度化、常態化運轉，拓寬全體檢察人員尤其是新生檢察力量的視野，加強思辨能力，夯實法學基礎，提高實務水平；加強實戰演練，選取典型重要、疑難復雜案例，給相關團隊、人員壓擔子，采用辦案、監督、治理的全流程項目化辦理模式，實現對團隊、人員的充分歷練；加強上下一體，整體統籌指導檢察人才培養，通過各種平臺把具有潛質的人選出來，對選出來重點培育的好苗子，要強化考核和動態跟蹤管理，統籌發揮好檢察官業績考評和全市檢察機關考核辦法的作用，定期曬出成績單，獎勵先進、激勵后進，注重將考核結果充分運用到人才梯隊建設和選拔任用上。

*江蘇省蘇州市人民檢察院黨組書記、檢察長、二級高級檢察官［215004］

［1］ 張軍：《堅持以習近平法治思想為指引 加強新時代檢察機關法律監督》，《求是》2022年第4期。