吊銷機動車駕駛證行政訴訟類案監督實踐

黃金娜　柯佳麗

摘 要：人民檢察院辦理行政訴訟監督案件，應當以高質量發展為主題，更加注重系統觀念，切實加強類案監督理念。針對吊銷機動車駕駛證行政執法與司法裁判存在法律適用不一致的共性問題，檢察機關通過制發再審檢察建議、跟進監督、精準提抗、以個案監督帶動類案監督的方式，與相關單位就此類案件辦理的執法標準和司法裁判尺度達成共識，實現辦理一案、治理一片、惠及一方的良好效果。

關鍵詞：吊銷機動車駕駛證 法律適用 行政檢察 類案監督

2022年4月18日，最高檢發布了第三十六批指導性案例，這是最高檢首次以行政檢察類案監督為主題發布指導性案例，突出類案監督對公正司法、依法行政的促進作用，遵循行政檢察的能動性，充分體現了行政檢察監督的更高質效。其中，由福建省檢察機關辦理的“盧某訴福建省某市公安局交警支隊道路交通行政處罰檢察監督案（檢例第146號）”入選本批指導性案例。本文圍繞該案辦理的重點問題和特色價值，對實踐中如何通過對吊銷機動車駕駛證的個案監督帶動類案件監督，實現裁判尺度和執法標準的統一進行探討。

一、基本案情

2013年5月1日21時許，盧某酒后無證駕駛無牌兩輪摩托車行駛時，車右側碰撞路邊行走的行人吳某，致其輕微傷。經鑒定，盧某的血液酒精濃度為255mg/100ml，已達醉酒駕車標準;經某市公安局交通警察支隊（以下簡稱“市交警支隊”）某大隊交通事故認定，盧某應負該事故的全部責任。市交警支隊某大隊根據《中華人民共和國道路交通安全法》（以下簡稱《道路交通安全法》）第99條規定，對盧某無證駕駛無號牌摩托車的行為作出罰款300元的處罰。經某市某區人民檢察院提起公訴后，某市某區人民法院于2013年7月9日作出刑事判決，判決盧某犯危險駕駛罪，判處拘役3個月，并處罰金人民幣3000元（判決已生效，300元罰款已折抵）。2013年7月5日，市交警支隊根據《道路交通安全法》第91條第2款規定，決定吊銷盧某的機動車駕駛證，該處罰決定已于2013年7月12日送達。

盧某不服市交警支隊吊銷其機動車駕駛證的處罰決定，以其已取得的準駕車型C1駕駛證與涉案違法行為沒有關聯性，不應予以吊銷為由起訴至某市某區人民法院，訴請判令撤銷市交警支隊該處罰決定。2013年9月24日，某市某區人民法院作出一審判決。該院經審理認為，涉訴市交警支隊所作的吊銷盧某機動車駕駛證的行政處罰于法有據，盧某關于其已取得的準駕車型C1駕駛證與違法行為沒有關聯性，不應予以吊銷的主張，沒有法律依據，不予采納。市交警支隊所作行政處罰決定事實清楚，證據確鑿，程序合法，適用法律正確，量罰適當，依法予以維持。

盧某不服一審判決，向某市中級人民法院提出上訴。2013年12月11日，某市中級人民法院作出二審判決。該院經審理認為，盧某因醉酒無證駕駛已經受到了刑事處罰，同時因無證駕駛無牌摩托車，受到了行政罰款處罰。現市交警支隊又以盧某醉酒駕駛而吊銷其小型汽車駕駛證，該行政處罰顯然與之前盧某已經受到的刑事處理和行政處罰存在邏輯上的矛盾。本案中， 盧某因為醉酒且無證駕駛，已經承擔了刑事責任，市交警支隊在沒有法律法規特別規定的情況下吊銷其小型汽車駕駛證，系屬不當，應予撤銷，故判決：一、撤銷某市某區人民法院所作的一審行政判決;二、撤銷市交警支隊所作的吊銷盧某機動車駕駛證的行政處罰決定。

市交警支隊不服，向檢察機關申請監督。

二、檢察機關辦理盧某案的重點和特色分析

（一）聚焦案件爭議焦點，檢察機關精準提抗

2014年9月，市交警支隊承辦民警向某市人民檢察院遞交了檢察監督申請。接到監督申請后，某市人民檢察院嚴格依法履職，認真調查核實，對相關案件事實進行梳理后，查明盧某同一行為存在三個違法情形，并厘清了不同違法情形應被處以不同的行政、刑事處罰。在此基礎上，對爭議焦點“醉酒駕駛吊銷機動車駕駛證”提出準確理解。

審查過程中，承辦檢察官找到了一條至關重要的法律依據，即國務院法制辦公室2012年出臺的《對〈中華人民共和國道路交通安全法〉有關條款適用問題的意見》，其中指出：“《中華人民共和國道路交通安全法》規定的吊銷機動車駕駛證是一種剝奪持證人駕駛任何機動車上道路行駛的資格的處罰，不是只剝奪某一準駕車型資格的處罰。”

被訴行政處罰決定是基于行為人實施嚴重危害道路交通安全的違法行為，認為允許其繼續駕駛機動車或將危及公共安全，由此作出終止其駕駛許可的決定。這是對違法行為人道路交通安全和法律意識的一種否定性評價，與違法行為人實際持有駕駛證的準駕車型無關，也與其實施違法行為時實際駕駛的機動車類型無關。某市人民檢察院檢察委員會討論認為，基于立法目的、執法后果等角度，交警部門的行政處罰決定是依法做出的，二審適用法律錯誤，應予以監督糾正。

2015年3月，某市人民檢察院向某市中級人民法院提出再審檢察建議，未被采納。經討論研究，在對法院不采納意見作進一步闡述的基礎上，某市人民檢察院決定跟進監督，向福建省人民檢察院提請抗訴。

（二）檢察機關上下一體，兩級聯動接續監督

福建省人民檢察院經審查某市人民檢察院抗訴意見認為，二審判決適用法律確有錯誤，于2019年9月30日，向福建省高級人民法院提出抗訴，認為《道路交通安全法》第91條第2款規定，“醉酒駕駛機動車的，由公安機關交通部門約束至酒醒，吊銷機動車駕駛證，依法追究刑事責任;五年內不得重新取得機動車駕駛證”，其中“吊銷機動車駕駛證，依法追究刑事責任”，并非可選擇的處罰措施，根據《行政處罰法》第4條第2款關于“設定和實施行政處罰必須以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當”的規定，盧某在道路上醉酒駕駛機動車，是危害公共安全的行為，交警部門在盧某被追究刑事責任后，對其處以吊銷所有準駕車型駕駛資格的處罰符合法律規定。

2020年5月21日，福建省高級人民法院采納檢察機關的抗訴意見，撤銷某市中級人民法院二審判決，維持某市某區人民法院一審判決。

（三）能動履職類案監督，辦理一案治理一片

針對福建省因吊銷機動車駕駛證行政處罰引發的行政復議、行政訴訟案件日益增多，類似案件社會影響較大，具有一定代表性，行政執法與司法裁判對法律的理解和適用存在認識分歧，影響執法公信力和司法權威性等問題，福建省人民檢察院主動加強與福建省高級人民法院、福建省公安廳溝通協調，圍繞“吊銷機動車駕駛證是剝奪持證人駕駛任何機動車上道路行駛資格，還是只剝奪某一準駕車型資格”問題進行座談研討，就吊銷機動車駕駛證執法標準及相關行政訴訟裁判問題達成共識。

2021年3月19日，福建省公安廳下發《關于進一步規范吊銷機動車駕駛證行政案件辦理的通知》，要求加強源頭管理，把吊銷機動車駕駛證相關規定內容納入申領機動車駕駛證的安全文明駕駛常識考試題庫;同時，鑒于吊銷機動車駕駛證行政處罰減損被處罰人權益，對被處罰人影響重大，要求規范告知當事人、集體討論、法制審核等辦案程序，嚴格車輛狀況和駕駛人酒駕情況的事實認定，綜合考量違法駕駛者的違法事實、性質、情節以及社會危害程度，作出是否吊銷機動車駕駛證決定，體現合法、慎用、過罰相當原則。

2021年4月30日，福建省人民檢察院與福建省高級人民法院印發會議紀要，就檢察機關和人民法院正確執行《道路交通安全法》，辦理吊銷機動車駕駛證行政訴訟案件提出具體要求，統一司法裁判尺度。

截至目前，福建省未再出現涉吊銷機動車駕駛證行政案件執法標準及相關行政訴訟司法裁判標準不統一的問題。

三、案件辦理的實踐啟示

（一）及時跟進監督是提升檢察監督剛性的重要舉措

檢察機關對確有錯誤的生效判決實施監督后，在人民法院未予糾正的情形下，采取跟進監督措施，既是落實精準監督理念的關鍵舉措，也是增強檢察監督剛性的重要方式。本案中，某市中級人民法院未能準確適用法律，撤銷了某市某區人民法院一審判決，并對某市人民檢察院再審檢察建議不予采納。福建省人民檢察院通過落實跟進監督措施，監督再審法院糾正了二審法院適用法律不當問題，厘清了吊銷機動車駕駛證的行政處罰是一種資格罰，解決了違反道路交通安全法律法規規定，醉酒駕駛等構成犯罪的，應當依法吊銷駕駛人持有的機動車駕駛證等原認識不統一的問題。既體現了精準監督所要求的糾偏、引領價值，也通過優化監督實現強化監督，實現了政治效果、社會效果和法律效果的有機統一。

（二）推動類案監督是統一執法尺度的有效方式

福建省人民檢察院在辦理本案過程中，認為某市中級人民法院適用法律錯誤，應當依法進行監督的同時，發現人民法院在多個吊銷機動車駕駛證行政訴訟案件中存在同類法律適用錯誤。僅2019年，全省公安機關作出的吊銷駕駛證行政處罰案件，有32件被法院裁判撤銷行政處罰決定。原因都與本文案例相似。該院通過提起抗訴，依法監督糾正有代表性的個案錯誤的同時，積極與行政機關、人民法院就吊銷機動車駕駛證執法司法辦案中認識不一致、標準不統一等共性問題進行專門研究磋商，促進各方形成行政執法和司法辦案的共識，推動正確實施法律，統一執法司法標準。

（三）行政爭議實質性化解是促進案結事了的現實途徑

《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》對加強包括行政檢察在內的檢察機關法律監督工作提出了新的更高要求，強調檢察機關在履行法律監督職責中開展行政爭議實質性化解工作，促進案結事了。福建省檢察機關在本案辦理過程中，全面貫徹行政訴訟法立法目的，在監督人民法院公正司法、促進行政機關依法行政的同時，延伸檢察監督觸角，加強調查核實，針對申請人在訴訟中的實質訴求和行政爭議產生的根源——行政執法與司法裁判存在法律適用不一致的問題，綜合運用再審檢察建議、抗訴等多種途徑，促進行政爭議得到依法、公平、有效的解決。這同樣也展現了檢察機關堅持以人民為中心，樹牢檢察監督新理念，通過依法能動履職服務高質量發展的主動作為。該案也入選全國檢察機關“加強行政檢察監督促進行政爭議實質性化解”專項活動優秀案件。

*福建省人民檢察院第七檢察部三級高級檢察官 [350013]

**福建省廈門市人民檢察院第六檢察部四級檢察官助理[361012]