新時代“互聯網+市場監管”煙草專賣管理新機制初探

熊平山　周勇

摘要：新發展階段對行政執法提出了新要求，文章針對煙草專賣市場監管痛點、難點，運用習近平新時代中國特色社會主義基本立場觀點方法進行辯證分析，從貫徹新發展理念推動高質量發展的角度，落實放管服要求，提高監管效能和提升專賣管理質量，以信息化建設、“互聯網+”為著力點和突破口，探索“互聯網+市場監管” 煙草專賣管理新機制，建立與現代科技相適應的治理體系，全力推動煙草專賣管理現代化。

關鍵詞：新發展理念;煙草專賣;互聯網+;雙隨機;“APCD”工作法

當前正處于兩個一百年的交匯期，加快構建新發展格局是黨中央統籌兩個大局，根據我國發展階段、環境、條件變化做出的重大決策。全面依法治國、建設法治中國，是建設社會主義現代化國家的重要目標，是堅持和發展中國特色社會主義的本質要求和重要保障，是解放和增強社會活力、促進社會公平正義、維護社會和諧穩定、確保國家長治久安的基本要求。行政執法作為貫徹執行國家意志的有效手段，新發展階段對市場監管也提出新的要求，在煙草市場管理中不斷提高貫徹新發展理念、構建新發展格局的能力和水平，探索新時代下煙草專賣市場監管與新理念、新方法的融合路徑，是行業適應發展新階段的必然要求;是深化改革、防范化解執法風險的時代課題;是貫徹新發展理念，發揮專賣體制優勢，推動專賣管理高質量發展的需要。

一、煙草專賣市場監管現狀

（一）當前煙草專賣市場監管痛點問題

習近平總書記反復強調，中國共產黨根基在人民、血脈在人民。人民立場是中國共產黨的根本政治立場，是馬克思主義政黨區別于其他政黨的顯著標志。十九大報告明確指出，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。國務院要求地方政府及各級行政執法部門，把主要力量放在公正監管上，深入推進“雙隨機、一公開”監管，推行信用監管和“互聯網+監管”改革，為市場監管高質量發展指明了方向。用公正、規范的市場監管手段，管出公平、管出效率、管出活力是當前開展煙草專賣監管的著力點和立足點，具體要做到的就是要減少執法擾民，全方位監管，精準監管，營造良好的市場環境。國家煙草專賣局始終與黨中央保持一致，在全行業推廣了“雙隨機、一公開”市場監管模式，并要求各級煙草專賣行政主管部門深入推進，逐步完善、發布了市場檢查事項清單，以及按照清單設計的各類市場主體檢查頻次、檢查方式等具體規定，但是新機制仍存在周末監管缺位，監管效能不佳，考核機制欠缺等問題，成為當前煙草專賣市場監管痛點。

痛點一：監管頻次降低后監管缺位。

從推廣現狀來看，各地仍然普遍習慣于以市場巡查為主的傳統市場監管方式，即使采用了“雙隨機”的監管方式，但隨著監管頻次的降低，由于欠缺與之相適應的監管方式和監管機制，如何科學選擇監管對象、周末等特殊時段如何監管等新問題出現，嚴重影響了市場監管的效能。

痛點二：缺乏監督或監督難，沒有跟蹤手段。

從落實情況來看，各地“雙隨機、一公開”工作機制推進不均衡，由于對監管過程的跟蹤缺乏及時有效的監督手段，且對監管結果缺乏科學的評價方法，“雙隨機、一公開”工作機制在某些單位往往做成空套，僅在文字、報表上體現，而沒有具體落實，監管的效能沒有真正得到體現。

痛點三：打破原有管理格局，事務繁雜程度提升。

從工作方式來看，“雙隨機、一公開”市場監管機制，要求市場管理對象名錄公開，市場監管人員名單公開，抽查的比例和頻次嚴格按照規定，不擴大比例，不縮小范圍，確保抽查結果公正有序。在實施市場檢查時，從兩個名單隨機生成檢查對象和檢查人員，兩個隨機必然打破原來的區域、網格范圍，與片區管理、網格管理工作流程發生沖突，工作人員整天忙于梳理檢查任務，事務繁雜程度明顯提升。

（二）當前煙草專賣市場監管難點問題

推進高質量發展是加快構建現代化經濟體系的必然要求，而推進高質量發展是一項復雜的系統工程，需要在堅持需求導向、問題導向、效果導向有機統一的同時，不僅要著力抓好重點工作，加強統籌規劃，聚焦突出問題，破解主要矛盾，更要加快形成推進高質量發展的相關體系。“APCD”工作法是當前煙草系統大力推行的一項重要的市場監管方法，已逐漸取代傳統的以日常巡查為主的市場監管方式，成為煙草專賣市場監管主流方式，它是推進煙草專賣管理高質量發展，轉換監管方式、提升監管效能、破解發展難題、增強發展動力、厚植發展優勢的主要措施之一，但在具體推進過程中仍然存在精準難、落地難、平衡難等一些難以攻克的難點。

難點一：提升市場監管效率難。

從推廣進度來看，“APCD”工作法雖已成為主流，但在覆蓋面上，未能實現全覆蓋，受限于“APCD”工作法專業化水平較高，僅在部分骨干、專家手中能夠得到靈活運用，各地以市場巡查為主的市場監管方式沒有根本變化，對于如何全面提升市場監管效率普遍找不到好的方法和路子。

難點二：落地運行難。

從使用情況來看，“APCD”工作法雖然在設計層面得到了高度重視，將“APCD”工作法作為一項重要內容，納入了各級專賣管理員師職業技能鑒定市場監管教材，但在具體使用上，還缺乏具體的作業標準，實效不顯，占市場監管比重不大。

難點三：兩個工作法有機結合難。

在檢查人員選擇和地域范圍上，“APCD”工作法與“雙隨機、一公開”檢查人員隨機、檢查對象隨機要求形成沖突，不同的監管方法在運行過程中易于對同一檢查對象形成重復的檢查任務，造成重復執法，執法擾民的同時，浪費了執法資源。

難點四：防范市場監管法律風險難。

在人員素質方面，隨著供給側結構性改革的逐步深入，較為普遍的是，各崗位間人員流通增大，大量轉崗、新進人員編入專賣隊伍，新上崗員工對專業化程度較高“APCD”工作法，該做什么、怎么做，一片茫然，對市場檢查中隱藏的案件線索，受限管理經驗難以挖掘，案件辦理困難，部分人員甚至不能獨立制作一份合格的案卷，存在較大的法律風險。

二、運用習近平新時代中國特色社會主義基本立場觀點方法分析問題、解決問題

（一）堅持事物發展前進性和曲折性的統一

任何事物的發展都是前進性與曲折性的統一，事物發展的總趨勢是前進的，在前進中有曲折，在曲折中向前進，是一切新事物發展的途徑。“雙隨機、一公開”和“APCD”工作法是推動監管理念、監管方式轉變，營造公平競爭的市場環境的基本手段和重要方法，必須堅決貫徹落實。市場監管專業化的提升，必然會導致受限于固有經驗的工作中出現不適應狀態，是前進性與曲折性的矛盾。在市場監管機制改革過程中，應進一步增強信心，在前進與曲折的矛盾中，積極吸取有利因素，消除不利因素。從設計理念來看“雙隨機、一公開”解決的是市場監管公平、公正的問題，解決的是廣度的問題;“APCD”工作法解決的是監管有效性，提升監管效率的問題，解決的是深度的問題，若是分開施行，容易沖突。但從本質上，兩個工作機制沒有沖突。要破解專業化的難題，只有將專業化技術化繁為簡，通過標準化、信息化等手段，促進管理技術從量變進化到質變，以達到市場監管機制發展過程中的前進性與曲折性的統一。

（二）堅持唯物辯證法

習近平強調，要學習掌握世界統一于物質、物質決定意識的原理，堅持從客觀實際出發制定政策、推動工作。在市場監管機制創新過程中，既要堅持全面系統的觀點，又要抓住關鍵，以重要領域和關鍵環節的突破帶動全局。以全局思維、系統思維深入思考新時代市場監管過程中監管次數與監管效能之間的辯證關系，破解制約專賣管理高質量發展的難題。兩個工作機制推進乏力，一個主要的客觀原因就是兩項工作帶來的不同管理要求，衍生出來的各項工作任務多有重復和沖突，不能較好地進行有機融合，成為市場監管工作的短板。根結在于目前尚沒有一套管理機制和信息系統統籌實施兩項工作，既要實現市場監管頻次降低，又要提高監管效能，必然要求提高管理精度，改革創新勢在必行。只有深入貫徹新發展創新理念，以高質量創新供給推進專賣管理高質量發展，促進煙草市場監管由粗放型向精益型進行轉變，努力提升市場監管智能化、數據化水平，才能在市場監管這個變局中育先機、開新局，開創現代化市場監管格局。

（三）堅持實踐觀點

習近平經常告誡我們，要牢記“空談誤國、實干興邦”的道理，堅持知行合一、真抓實干，做實干家。創新的基礎是實踐，堅持問題導向，深入調查研究，才能發現問題、解決問題。經過深入黔東南州基層了解基層市場監管狀況，圍繞市場監管三個痛點及四個難點問題，黔東南州進行了系列實踐探索，通過標準化、信息化、智能化、數據化“四化”措施，建立“一軸兩翼”煙草專賣市場監管機制，期間，取得“煙草專賣精益化市場監管計劃管理系統”等國家軟件著作權3項，為行業貫徹新發展理念創新市場監管機制推動高質量發展作出一定的探索。一是“標準化”建規范，通過對市場監管及案件辦理等流程進行梳理，按照國家局的總體思路，建立規范的標準化作業機制，從機制上提升市場監管效能，解決選擇性執法、任性執法的問題。二是“信息化”提效能， 搭建信息平臺，統籌實施煙草專賣工時制改革，對市場監管計劃進行科學分配，對市場監管時間、人員、重點工作任務、作業標準進行智能派送，將工作任務均衡到每一個工作日，消除監管盲點同時，依靠信息化手段，提高執法過程的監督能力，對監管者也強監管、立規矩，用公正監管管出公平、管出效率、管出活力。三是“智能化”上水平，通過信息技術應用，對煙草專賣歷史市場檢查過程記錄，案件辦理情景、處罰結果、情報途徑等信息進行智能分析，對執法過程中存在的隱性線索向工作人員進行預判提醒，自動派送市場監管、案件辦理執行標準，自動生產案件文書。通過信息技術手段，降低行政執法的準入門檻，達到對新進員工執法風險大立行立改、即改即善的目的。四是“數據化”促轉型，以績效考核體系創新為驅動，建立以積分管理為驅動的數據決策機制，通過大數據應用，逐步實現基層單位、隊所、個人專賣管理業績的量化評價，全面實施量化管理，將互聯網、大數據技術貫穿于專賣管理實際工作過程中，推動專賣管理由經驗管理向數據管理變遷，實現管理升級轉型。

三、構建新時代煙草專賣市場監管新機制

為貫徹新發展理念，融入新發展格局，對煙草專賣市場監管標準、流程進行全面梳理，將“雙隨機、一公開”及“APCD”工作法兩個工作流程整合成一個不間斷的新型市場監管工作流程，健全、建強市場監管制度、標準體系，提升科學監管、重點治理能力，建立以“2AOS”市場監管業務為主軸，隊伍建設、數據應用為翼的“一軸兩翼”新型“互聯網+市場監管”市場監管標準化作業機制。

（一）以人為本，實事求是，統籌實施兩個工作法，解決監管頻次降低后監管缺位的痛點

進行工時制改革探索，打破原有“5+2”工作機制，在保障每個工作人員當月休息日數保持一致的前提下，進行輪休管理，以輪崗監管和應急備勤形式實施“365×24”全天候不間斷監管，解決周末、節假日等時段監管與服務缺位的問題。將天價煙、樣品煙，中小學周邊清理、情報建設等16項工作充實到日常監管工作中，構建“日常+專項工作并行市場監管工作機制”，即每日安排3至5個“雙隨機”或“APCD”重點監管任務外，安排1至2項市場監管專項工作，有效填補了“雙隨機”機制運行后，市場監管頻次降低后的監管空白。

（二）探索全對象高效監管路徑，從實踐中探索行政執法智能隨機路徑，解決提升市場監管效率等難點

為降低“APCD”工作專業技術難度，組織骨干對專賣系統模型指標進行逐一測試評級，挑選核心指標組建模型，建立一個A級核心模型搭配N個輔助指標建立模型的“A+N”模型制定、評級機制，并廣泛推廣其中有效性較好的模型，成功解決了長期以來“APCD”工作法底層運用不足的難題。同時，為最大限度地“讓數據多跑，讓群眾少跑，實現服務一步到位”，隨機抽查對象名錄庫、執法檢查人員名錄庫、抽查計劃的制訂、抽查結果的信息公示、聯合懲戒的實施等都需要依托一個統一的系統，通過研發“煙草專賣精益監管系統”信息平臺，統籌實施錯時工作制、人員輪休制，對市場監管工作任務進行智能分析，針對模型分析的重點戶以及“雙隨機”對象，進行智能分配，將“雙隨機”工作任務自動安排在工作日，模型分析工作任務自動安排在自然日，并統籌轄區內市場監管計劃制定情況，將后安排的工作計劃優先隨機到沒有工作計劃或工作計劃較少的日期，均衡工作量的同時，成功將工作人員從繁雜的客戶、線路分析中解脫出來。

通過建立目視化監督機制，強化執法過程監督，實時提醒市場監管計劃執行進度，促進“雙隨機”、“APCD”重點檢查工作任務落地，實現市場監管“全對象覆蓋”、“全日程覆蓋”、“全流程覆蓋”，每天都有監管計劃，每天都有監管重點。

2020年雖受疫情影響，黔東南州市場監管模型案件命中率始終保持在4%以上，推廣模型案件命中率12.68%，2021年市場監管效能進一步提升，市場監管模型案件命中率5.37%，各縣市市場監管平均自然日覆蓋率均保持在90%以上。

（三）在堅持依法行政的前提下，探索實現市場檢查和案件辦理標準化作業，降低法律風險

建立基本涵蓋當前所有常發涉煙案件類型的16類標準化案卷，并圍繞市場監管從市場信息到網絡案件辦理“OPF”工作流主線，分市場管理、一般案件、刑事案件、四個層級，每個層級三個工作步驟，每個步驟三個要點，按照“1433”節拍實施標準化作業，為標準化的實施提供了有效途徑，通過標準化機制建設，有效提升了依法監管、規范監管能力。

在市場監管中，對不同來源的工作任務，自動匹配對應的檢查標準，以目視化的形式發送給工作人員，對工作人員工作過程進行全過程標準化、目視化作業引導，將傳統監管中的“問答題”簡化為“選擇題”。對發生案件，由系統分析案件案情進行智能預判，自動分析案件辦理執行標準并轉化為目視化情景，對工作人員進行情景性引導，每個工作流程該做什么，怎么做，如“檢查現場查什么關鍵部位”、“詢問筆錄時問什么問題”等，進行實時引導，全程自動記錄市場監管、案件辦理數據。最后，由系統自動對比歷史案件數據及標準化案卷數據，智能生成文書，實現專業技術化繁為簡，促進專賣隊伍轉型升級。

新機制的運行促進了各項專賣管理工作的提質升級，2020年黔東南州涉煙網絡案件轉化率達16.67%，2021年提升到22.22%，破獲網絡案件數創歷史新高。

（四）導入積分管理系統，實現專賣市場監督管理實時化、全程化、信息化，以管理方式的變革促進隊伍升級轉型

統籌設計“1223”積分制績效管理體系，以高質量發展為目標，實施州、縣兩級管控，將關鍵業績、基礎保障、積分激勵三項指標細化到崗位、到個人。通過市場監管、案件辦理全過程信息數據記錄，對各基層單位、中隊、執法人員進行分層、分類積分對標管理，評價、兌現績效，樹立工作憑實效、重業績的良好導向，促進隊伍自主成長，員工由以前的被動等待干事，變為積極主動找事干，營造出干事創業和創先爭優的良好氛圍。

（五）建立數據決策機制，推動專賣管理由經驗管理向數據管理遷徙

以創新發展理念，推動互聯網、大數據技術與專賣管理實際工作緊密融合，運用信息化手段提升行政執法監督能力，推動專賣管理由經驗管理向數據管理遷徙，積極引導、建立數據決策機制，在積分制的基礎上，將積分績效與市場監管、案件管理等過程數據有機融合、運用，打造多元立體的數據化專賣管理技術。只有數據化才能實現精益化，著力構建數據決策的文化導向，實現領導層一目識短板，一目識別各單位、部門關鍵指標完成進度，存在突出問題;管理層一圖看貢獻，一圖看清積分量化情況，指標分布，員工出勤狀況;業務層一鍵斷趨勢，一鍵點擊關鍵業務指標，查清高發案件區域，高發案件時間，案件發展趨勢，智能提醒潛在案源;員工層一表見優略，一表列明各員工、中隊工作進度、工作時長、工作效率。由系統全面實施量化管理、量化考核，建立以積分管理為驅動的數據決策機制，極大地規避了因人為主觀考核造成的弊端，全面建立與現代科技相適應的市場監管治理體系。

“雙隨機、一公開”及“APCD”工作法是加強市場監管，推進煙草專賣管理高質量發展的必然趨勢，“互聯網+市場監管” 煙草專賣管理新機制的建立，是煙草行業主動應對新時代，把握新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局的積極探索，“一軸兩翼”市場監管模式有效解決了監管要求與監管手段發展不平衡的問題，具有較強的時代性、創新性，是建設煙草專賣管理現代化的有效途徑，為推動國家治理體系、治理能力現代化，全面建設社會主義現代化國家、實現中華民族偉大復興的中國夢提供助力。

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*基金項目：黔東南州科學技術計劃項目“煙草專賣精益化市場監管及案件智能分析平臺開發”（黔東南科合J字〔2020〕065號）。

（作者單位：貴州省黔東南州煙草專賣局）