依規治黨視域下農村基層黨組織建設研究

任志江 鄺永霞

[摘要]進入新時代，依規治黨在凈化農村政治生態、強化鄉村黨員干部的能力素質、提升基層黨組織建設質量等方面都取得了豐碩成果。然而面對世界百年未有之大變局和中華民族偉大復興的戰略全局，農村基層黨組織面臨著極為復雜的形勢和異常艱巨的任務。為在世情、國情、黨情深刻變化的新階段更好地推進鄉村治理現代化和實現鄉村振興戰略，就必須將依規治黨持續引向深入，著力將農村基層黨組織打造為思想過硬、法規健全、執行到位、監督完善、問責有效的戰斗堡壘。

[關鍵詞]農村基層黨組織;依規治黨;重大意義;有效路徑

[中圖分類號]D267.2? ?[文獻標識號]A? ?[文章編號]1009-0169（2022）10-0009-06

依規治黨是實現全面從嚴治黨的治本之策，是確保黨和國家長治久安的可靠保證。農村基層黨組織建設不僅直接決定著鄉村治理現代化和鄉村振興戰略的推進效果，也關系著第二個百年奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢的成敗。因此，為更好地推進鄉村治理現代化和實現鄉村振興戰略，就必須將依規治黨持續引向深入，著力將農村基層黨組織打造為思想過硬、法規健全、執行到位、監督完善、問責有效的戰斗堡壘。

一、依規治黨向農村基層延伸的重大意義

世界百年未有之大變局和中華民族偉大復興的戰略全局，使新時代的農村基層黨組織面臨著極為復雜的形勢和異常艱巨的任務。一方面是通過調整原有利益格局確保鄉村社會穩定發展，另一方面是通過推動脫貧攻堅向鄉村振興勝利轉軌，這是當前農村基層黨組織面臨的重大挑戰。打鐵還需自身硬，只有通過依規治黨進一步加強農村基層黨組織建設，才能有效應對各種風險考驗。

（一）依規治黨是加強農村基層黨組織領導法治化的必然要求

治國必先治黨，治黨務必從嚴，從嚴必依法度。法治化既是國家治理體系和治理能力現代化的重要標志，也是形成良好的黨內政治生態和提升黨的執政能力的重要前提與有效保障。中國共產黨歷來致力于黨的領導法治化的理論構建與實踐探索。黨的十八大以來，為更好地落實全面從嚴治黨戰略和推進依規治黨進程，各級黨內法規制定主體基于黨的領導法治化、規范化需要和黨內法規制度的現狀問題，陸續廢止、修改、制定了一大批黨內法規。“截至2021年7月1日，全黨現行有效黨內法規3615部”“其中黨章1部，準則3部，條例43部，規定850部，辦法2034部，規則75部，細則609部”，從而“為保證全黨團結統一、行動一致提供了基礎性制度支撐”[1]。同理，作為鄉村各項事務的領導核心，農村基層黨組織自身的法治化程度既體現了其現代文明層次與基層執政水平，也直接影響著“三農”問題解決效果和鄉村治理質量。因此，作為政黨法治化建設的集中體現，依規治黨是加強農村基層黨組織領導規范化、科學化的必然要求。

（二）依規治黨是提升農村基層黨組織建設科學化水平的應然之舉

任何事物科學化的關鍵都在于順應時代發展之需和自身發展規律，黨建工作的科學化亦是如此。2012年以來，習近平總書記在強調以雷霆之勢反腐肅貪的同時也指出：應主要靠“制度治黨、管權、治吏”，并在此基礎上一再強調：“只有建好制度、立好規矩，把法規制度建設貫穿到反腐倡廉各個領域、落實到制約和監督權力各個方面，發揮法規制度的激勵約束作用，才能筑起遏制腐敗現象滋生蔓延的‘堤壩，才能推動形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制。”[2]這就明確了依規治黨對提高黨建科學化水平的根本保障作用。在實際工作中，依規治黨不僅需要統一部署、整體謀劃，也需要因地制宜、協同推進。這就不難理解，作為黨的基層組織的重要組成部分，農村基層黨組織的依規治黨不僅是全面從嚴治黨的具體化要求和向基層延伸的結果，也是提升其自身建設科學化水平的應然之舉。

（三）依規治黨是鞏固農村基層黨組織領導核心地位的現實需要

農村基層黨組織面廣量多，“截至2021年6月5日，黨的基層組織總數為486.4萬個，3.0萬個鄉鎮，49.2萬個行政村均建立黨組織”[3]。這些組織不僅直接領導農民群眾和鄉村工作，還在貫徹執行黨的路線方針政策的過程中接收處理大量來自基層的各種問題和反饋。因此，在構建共治共建共享的鄉村治理新格局過程中，農村基層黨組織先進性和純潔性的保持程度、黨員干部能力素質的大小和先鋒模范作用的發揮效果，具有事關全局成敗的重大作用和意義。然而，根據中央紀委國家監委的通報，2021年全國紀檢監察機關共處分62.7萬人，其中鄉科級干部8.8萬人，一般干部9.7萬人，農村、企業等其他人員41.4萬人[4]。這一方面說明全面從嚴治黨持續取得重大成果，另一方面也反映了包括鄉村在內的基層黨員干部的違法違紀問題仍較嚴重，農村基層黨組織建設任重道遠。事實上，除一些農村黨員干部的自身原因外，上述問題中亦有不少是因相關制度不健全、不完善等原因而造成。因此，推動依規治黨向農村基層延伸是提高基層組織建設質量、優化鄉村政治生態、推進鄉村治理現代化，進而鞏固黨在農村領導核心地位的現實需要。

二、新中國成立以來農村基層黨組織依規治黨的歷史回溯

（一）在社會主義革命和建設時期，農村基層黨組織在土地改革、社會主義改造和人民公社化運動等方針政策的指導下領導農村工作

1950年1月，中央下發《關于在各級人民政府內設土改委員會和組織各級農協直接領導土改運動的指示》。隨之從該年冬開始，在黨的領導下，各級政府在新解放區開始分期分批地進行土地改革。與此同時，各地將這一運動與整黨運動結合，在清除黨內壞分子的同時發現和培養積極分子。在此基礎上，1951年12月，中央通過《中共中央關于農業生產互助合作的決議（草案）》，在要求已完成土改任務的地區“根據運動發展的一般規律和發展農村生產力的必要性”開展互助合作運動的同時，強調指出：“黨在各種不同地區的農村支部，應該在黨中央這種方針的指導下，教育自己的黨員積極地分別參加這些不同的農業互助和合作。”[5]51-521953年12月，在《關于發展農業生產合作社的決議》中，黨中央進一步指出：經過兩年來在全國各地實行互助合作，證明其中所規定的方針政策是正確的，因此為繼續促進農業生產，在認真執行農業生產互助合作基礎上，結合地區發展水平發展農業生產合作社。為此，“鄉村黨的組織在農業生產合作社的工作，必須善于聯系社員的實際生活”，“不斷地提高社員的社會主義覺悟，不斷地排除富農的影響，不斷地克服社員的個人主義思想，從而進一步地鞏固農業生產合作社”[5]176。于是到1956年底，農業社會主義改造基本完成。此后，隨著“大躍進”運動的掀起，1958年8月通過的《中共中央關于在農村建立人民公社問題的決議》指出：“人民公社是形勢發展的必然趨勢”，“要實行政社合一，鄉黨委就是社黨委，鄉人民委員會就是社務委員會”。隨后，1961年6月通過的《農村人民公社工作條例（修正草案）》強調：“人民公社中的黨組織，必須根據黨的方針政策，加強對人民公社各級和各部門工作的領導，但是，不應該包辦代替各級管理委員會的工作。”[5]637“文革”期間為保證農業生產，1967年3月中央下發《中共中央關于農村生產大隊和生產隊在春耕期間不要奪權的通知》，強調要“認真貫徹毛主席提出的‘抓革命、促生產的方針”[5]830。

（二）在改革開放新時期，農村基層黨組織在深化農村改革、破解“三農”問題、推進新農村建設等方針政策的指導下領導農村工作

1978年后，家庭聯產承包責任制的推行不僅帶動農村個體私營經濟的快速發展，還拉開了通過撤社建鄉來探索農村基層黨組織領導村民自治的大幕。為確保農村基層黨組織在農村工作中更好地發揮領導核心作用，黨中央于1999年2月印發了《中國共產黨農村基層組織工作條例》，對基層黨組織正確處理鄉村改革發展穩定關系、推進農村經濟政治文化等各方面建設、提升組織自身建設質量等都提出了明確要求。此后，為深入貫徹“三個代表”重要思想和有效破解“三農”問題、推進社會主義新農村建設，2003年9月，中央印發《關于深入開展農村黨的建設“三級聯創”活動的意見》，為村黨組織和鄉鎮黨委建設提出“五個好”的建設目標，即領導班子好、黨員干部隊伍好、工作機制好、小康建設業績好、農民群眾反映好。然而在取得成果的同時，這一時期個人至上、拜金主義、腐敗文化等也滲透到黨內，部分農村黨員干部理想信念喪失、違紀違法事件時有發生，不僅惡化了黨內政治生態，也嚴重損害了農村基層黨組織的先進性和純潔性。2011年5月中辦、國辦聯合印發《農村基層干部廉潔履行職責若干規定（試行）》，為農村基層干部對照自查、上級黨委和政府部門監督檢查提供了制度依據。

（三）在中國特色社會主義新時代，農村基層黨組織認真貫徹落實全面從嚴治黨戰略，在有效扭轉被弱化、虛化、邊緣化的基礎上著力引領推進鄉村治理現代化和鄉村振興戰略

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視黨內法規在規范農村基層黨組織活動和黨員干部行為中的重要作用，強調用制度管權、管人、管事。因此，為堅決打擊和遏制農民群眾身邊的腐敗行為，提高農村基層黨組織的組織力和黨員干部素質，鞏固黨對農村各項事務的全面領導地位，農村基層黨組織建設更加制度化、規范化和科學化。如，在思想教育方面，農村基層黨組織廣泛開展群眾路線教育實踐活動、“三嚴三實”專題教育、“兩學一做”學習教育、“不忘初心、牢記使命”主題教育、黨史學習教育等一系列集中教育活動，著力從思想認識上轉變黨員干部的觀念意識，夯實黨在農村地區的執政根基。在黨內法規方面，2018年10月開始施行的《中國共產黨支部工作條例（試行）》，為解決農村流動黨員管理難、組建農民專業合作組織黨支部等問題提供了有效指引;2018年12月修訂施行的《中國共產黨農村基層組織工作條例》，又對農村基層黨組織的組織設置、職責任務和各項建設提出明確要求;2019年8月施行的《中國共產黨農村工作條例》，則進一步強調“堅持和加強黨對農村工作的全面領導”。通過上述思想建黨與依規治黨相結合，農村基層黨組織的政治生態明顯優化，組織力顯著增強，人民群眾也切實感受到了全面從嚴治黨帶來的變化。

三、依規治黨向農村基層進一步延伸發展的現狀問題

（一）適用于農村基層黨組織建設的黨內法規尚不協調

依規治黨的前提是有規可依。當前涉及農村基層黨組織建設的黨內法規雖已初具規模，但問題在于程序性法規與實體性法規之間的配套不完善、不協調，具體來說就是地方黨內法規制定主體圍繞農村基層黨建的制度輸出能力較弱，難以同黨內法規實現良性互動。如在黨內法規制定方面，黨中央曾要求：“黨內法規制定工作要以新修訂的《中國共產黨黨內法規制定條例》為遵循，使黨的領導和黨的建設各方面法規制度相協調，下位法規制度同上位法規制度相銜接，實體性、程序性、保障性法規制度相配套。”[6]為此，2012年以來，為加強農村基層黨組織建設、優化農村基層黨內政治生態，一系列針對農村基層黨組織建設的黨內法規陸續出臺，如新修訂的《中國共產黨農村基層組織工作條例》、新出臺的《中國共產黨農村工作條例》等，從而為農村基層黨組織建設提供依據。但在現實中，地方黨內法規制定主體在制定配套法規時往往也較為原則，難以消除實體性法規在貫徹執行中的“縫隙”，容易導致農村基層黨組織和黨員干部在具體執行時把握不好“度”，從而造成“有規難依”的困境。此外，一些地方黨內法規在因地制宜方面未能有效結合當地的經濟政治文化特點，未能在頂層設計預留的空間中體現地方特色，從而使法規的科學性和執行效果打了折扣。

（二）農村黨員干部在遵紀守法方面的先鋒模范作用尚未有效體現

不難理解，廣大群眾主要通過身邊黨員干部的言行、作用、表率等來判斷基層黨組織的性質和功能。“現在農村有3500萬名黨員，超過全國黨員總數的三分之一，是我們黨在農村的基本隊伍”[7]。因此，農村基層黨組織要通過帶領農民群眾推進“三治”融合的現代治理進程、實現農業現代化和鄉村振興戰略，就必須首先充分發揮黨員和干部在遵紀守法、率先垂范等方面的先鋒模范作用，為群眾樹立先進榜樣。然而，近些年來一方面農村流動黨員人數增加，對鄉村建設工作缺乏積極性，而留守黨員的年齡偏大，文化素質較低，難以發揮先鋒模范作用，同時后備黨員數量不足;另一方面，鄉村黨員和干部缺少教育培訓的機會和平臺，加上自身對黨紀國法的關注度不高，因此遵紀守法意識還不理想，尚難有效起到先鋒模范作用。

（三）農村黨員干部違法亂紀現象依然偏多

盡管全面從嚴治黨戰略取得了新輝煌，但農村黨員干部違法亂紀現象依然偏多。如2018年以來，為緩解基層民主實踐中村支書與村主任之間的矛盾，加強基層黨組織對農村各項工作的全面領導，以適應鄉村治理現代化和鄉村振興戰略之需，黨中央對村“兩委”成員“一肩挑”賦予了新的時代內涵，即由村主任或村支書一人兼任轉變為村支書通過法定程序兼任其他職務，也就是“村黨組織書記應當通過法定程序擔任村民委員會主任和村級集體經濟組織、合作經濟組織負責人”[8]。顯然，這一轉變對農村黨員干部的自身素質和能力提出了更高要求。然而，廣大農村特別是偏遠地區、民族地區的農村，由于村支書的文化水平不高、能力不強，對黨紀國法的理解往往不到位，加之出于個人利益的考慮，在法規制度執行過程中容易出現選擇性執行、打折扣執行等問題，從而造成黨紀國法在基層的“部分失效”。更有甚者抱著僥幸心理公然違法亂紀，損害民主法治建設，對社會造成不良影響，阻礙了鄉村治理現代化和鄉村振興戰略的進程。

（四）對農村基層黨組織的黨內外監督有待加強

加強黨內外監督是全面從嚴治黨向農村基層延伸的有力保障。然而，受制于各種因素，現階段對農村基層黨組織的有效監督尚不健全。一方面，就黨內監督現狀而言，自上而下的組織監督由于缺乏對農村基層黨組織、黨員干部具體情況的了解，導致組織監督處于心有余而力不足的乏力狀態;同級監督囿于利益關系而難以積極行使監督權利，甚至一些黨員干部因奉行“好人主義”或擔心打擊報復而主動放棄監督權利;自下而上的民主監督由于處于相對弱勢地位，往往陷入不敢監督的境地。另一方面，就黨外監督現狀而言，首先是農村基層黨組織黨務公開的內容和范圍有限，因此，黨外監督往往因無法獲取足夠的信息而難以發揮監督職能。其次是部分村民因不相信監督有效或因擔心行使監督權會給自身帶來麻煩，而使其監督意識薄弱，因此除非其個人利益受損，否則少有積極行使監督權利的村民。再次是村民大會和村務監督委員會對農村基層黨組織和黨員干部的監督亦常流于形式，黨外監督難度加大。

（五）黨內法規制度執行反饋和問責機制尚不健全

黨內法規的執行力是法規制度發揮效力的關鍵，而其執行反饋和問責機制的健全程度則直接關系到其執行力的強弱。就農村基層黨組織的現狀來說，黨內法規制度的執行反饋與問責機制都尚不健全。一方面，依據《中國共產黨黨內法規制定條例》，地方黨內法規制定主體為省、自治區和直轄市黨委，因此涉及農村基層黨組織建設的程序性黨內法規應由上述主體制定。然而由于上述制定主體與農村基層黨組織相距較遠，加之雙方缺乏穩定有效的溝通平臺和溝通方式，因制定主體與執行主體之間充分交流不足、及時反饋不暢，不可避免地損害了黨內法規制度的執行力。另一方面，針對部分農村基層黨組織有規不依、執規不嚴，以及選擇性執行、打折扣執行等問題，地方黨內法規制定主體應以《中國共產黨問責條例》為基礎，根據地區特點制定配套的責任清單和問責實施辦法，以增強法規的權威性和有效性。但就問責的實際情況而言，還存在如直接責任多、領導責任少，“滅火式”問責多、事件本身問責少，以調離、轉崗等理由逃避追責等問題。

四、依規治黨向農村基層進一步延伸發展的有效路徑

“黨內法規的生命力在于實施，黨內法規的價值和規范效力必須在實施中得到實現”[9]。依規治黨要在農村基層落地生根，可從以下幾個方面著手推進。

（一）加強黨規黨紀教育培訓，著力提升農村黨員和干部的黨規修養

黨內法規的有效實施有賴于黨員干部自覺自愿將黨內法規入腦、入心、入行，因此有必要通過加強黨規黨紀教育培訓，確保農村黨員和干部學規、知規、懂規、用規，提高遵守和維護黨內法規的自覺性。從教育培訓形式來講，一方面要借助“三會一課”、主題教育、民主生活會、黨員民主評議等活動宣傳黨內法規，提升農村黨員干部的法規意識，潛移默化地影響其思想和行為;另一方面，要增強教育培訓活動的吸引力，以農村黨員干部喜聞樂見的方式創新教育培訓活動，如，通過舉辦黨內法規知識競賽、開展遵規守紀模范人物評比活動等，提升農村黨員干部對黨內法規的關注度。從教育培訓內容來講，可開展針對性培訓，以查漏補缺的方式對農村黨員和黨員干部的弱點、缺點進行教育培訓，使其了解如何按照黨內法規處理各種關系和各項事務，提高其“實戰性”知識儲備和實踐能力。此外，為豐富黨規黨紀教育培訓平臺和資源，可借助學習強國、微信公眾號等互聯網平臺拓寬教育培訓的渠道和資源。

（二）推動農村基層黨內法規協調完善

從黨內法規的供給側入手推動農村基層黨內法規建設，避免無規可依、有規難依的情況發生，從而為依規治黨的有效落實奠定堅實基礎。具體來說，針對現階段農村基層黨組織建設的實體性法規較多、程序性法規較少的問題，一方面，要堅持“于法周延、于事有效”的原則，保持程序性法規與實體性法規平衡發展。在黨中央出臺指導性黨內法規后，地方黨內法規制定主體要根據實際情況及時制定適宜于當地的實施辦法，保證法規制度相互銜接、系統配套，以防“牛欄關貓”。另一方面，要堅持從實際出發，提升程序性黨內法規的針對性和實用性。要避免使用模糊性詞匯，既防止“一刀切”，便于農村基層黨組織具體問題具體分析，又避免農村基層黨組織自由裁量權過大，導致黨內法規制度虛置。此外，根據《中共中央關于加強黨內法規制度建設意見》中關于“探索賦予副省級城市和省會城市黨委在基層黨建、作風建設等方面的黨內法規制定權”的要求[10]，可嘗試將試點城市在制定、實施農村基層黨內法規方面的有效經驗推廣至其他地區，以加快農村基層黨內法規建設進程，提升制定主體的制度輸出能力。

（三）抓好農村基層黨組織的“關鍵少數”，增強相關法規的執行力

領導干部不僅是基層黨組織建設的主體和對象，也是營造風清氣正的政治生態的重點，因此依規治黨的有效實現離不開這一“關鍵少數”的以身作則、率先垂范。這就需要一方面明確選用人標準，將能否模范遵守黨內法規作為選用鄉鎮黨委和村干部的重要參數。特別是村黨組織書記的選拔任用，不僅要貫徹落實村黨組織書記“一肩挑”，而且要深刻認識到“村黨組織書記‘一肩挑政策落實的關鍵在于村黨組織書記的人選，選對了人政策就成功了一大半”[11]。此外，還要把懂農業、愛農村、愛農民作為基本要求，將文化程度、工作水平、創新能力等作為選人用人的重要指標。事實上，這些因素與能夠自覺遵守黨內法規、杜絕違規違紀的要求，存在著相輔相成的密切關系。另一方面，要建立健全農村基層黨組織書記作為鄉村依規治黨第一責任人的考核與激勵機制。雖然遵規守紀是黨員干部的職責和義務，但將其作為考核指標更能彰顯黨內法規的權威，有利于以正向激勵方式調動基層黨員干部帶頭遵規守紀的積極性，增強黨內法規的執行力。

（四）加強信息公開，構建多方聯動的農村基層權力監督制約體系

加強對農村基層黨組織和黨員干部的監督制約，首當其沖的是要做好信息公開，除村內各項重大決策要及時向鄉鎮黨委報告和堅決落實“四議兩公開”外，還應建立健全信息公開清單，這樣既利于基層黨組織和黨員干部自警自省，又便于其他主體知情監督。在此基礎上，要構建多方聯動的農村基層權力監督制約體系。一是鄉鎮黨委、紀委和縣巡察機構要加強對農村基層黨組織和黨員干部的監督，將巡察監督下沉到村并使之常態化;二是村務監督委員會要主動收集和受理村民關于村務的意見和建議，依法行使監督職權，確保各項村務始終公開、公平、公正;三是社會公眾和新聞媒體應加強對農村基層黨組織和黨員干部的監督，充分發揮社會輿論監督的強大作用，不斷壓縮農村基層的腐敗空間。

（五）健全農村基層黨內法規制度的執行反饋和問責機制

黨內法規的生命力在于執行，因此健全黨內法規制度的執行反饋和問責機制是提升其執行力的有力保障。一方面，黨內法規制度的執行反饋機制能評估黨內法規是否科學、有效、合理，能及時反映黨內法規的問題所在，為動態優化黨內法規提供實踐依據。這就要求黨內法規的制定主體應及時、經常地與農村基層黨組織和黨員干部溝通交流，科學分析黨內法規的實踐效果，以便不斷健全完善相關制度。另一方面，黨內法規制度的問責機制能有效解決有規不依、執規不嚴等問題，切實提高黨規黨紀的權威性和執行力。值得指出的是，建立健全問責機制并非壓縮黨內法規制度的試錯空間，而是對阻礙或破壞法規制度的行為進行問責追究，以確保依規治黨的深入推進。健全這一問責機制要以《中國共產黨問責條例》為基礎，以權責對等為基本原則，將問責追究落實到黨內法規執行的全過程和全方位。

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責任編輯：祁欣欣