黃河流域生態環境保護與高質量發展的耦合協調

【摘要】基于“共同抓好大保護，協同推進大治理”的目標，必須推進黃河流域生態環境保護與高質量發展的耦合協調。其必要性體現在：有利于揭示黃河流域生態保護與高質量發展耦合協調的客觀規律，有利于探尋黃河流域生態保護和高質量發展耦合協調的驅動因素，有利于探索黃河流域生態保護與高質量發展耦合協調的發展效應，有利于推進黃河流域生態保護與高質量發展耦合協調的機制設計。綜合內外部因素，黃河流域生態環境保護與高質量發展耦合協調的驅動因素有創新發展驅動因素、現代要素驅動因素、現代產業驅動因素、現代空間格局驅動因素、鄉村振興驅動因素、開放發展驅動因素、基礎設施驅動因素、平臺建設驅動因素。耦合協調的路徑是體制機制創新、協同推進機制的形成、協同推進的保障機制完善和現代化治理體系的構建。

【關鍵詞】黃河流域? 生態環境保護? 高質量發展? 耦合協調

【中圖分類號】 D601? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2022.06.010

2021年10月8日，中共中央、國務院正式發布了《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》（以下簡稱《綱要》），這是指導當前和今后一個時期黃河流域生態保護和高質量發展的綱領性文件?！毒V要》的頒布表明黃河流域生態保護和高質量發展作為重大國家戰略，進入全面推進階段。在經濟發展層面，黃河流域是我國人口活動和經濟發展的重要區域，但經濟社會發展相對滯后，少數民族人口和貧困人口相對集中。從生態資源環境來看，黃河流域是我國重要的生態安全屏障，然而水資源短缺的矛盾突出，資源環境承載能力弱。推進黃河流域高質量發展，涉及縮小南北方發展差距與實現共同富裕;強化黃河流域生態保護，則關系到防范、化解生態安全風險。因此，黃河流域協同大治理，既要解放、發展生產力，也要保護生產力，推進生態保護與高質量發展的耦合協調是必然選擇。

黃河流域生態環境保護與高質量發展耦合協調的必要性

現有關于黃河流域高質量發展的研究，大多是將生態環境保護作為高質量發展的一個子維度，將資源環境代價作為經濟發展的成本進行分析。而黃河流域高質量發展的核心內涵“重在保護、要在治理”，要求不應僅將生態作為經濟高質量發展的子維度，而應與經濟發展形成共生關系，不應僅將生態環境代價作為“成本”，而應將生態環境保護本身作為“目標”，這就要求從經濟與生態耦合協調的新視角來認識黃河流域的高質量發展[1]。立足于黃河資源稟賦狀態、全流域治理的需要和生態系統的整體性，基于“共同抓好大保護、協同推進大治理”的目標，實現黃河流域生態環境保護與經濟高質量發展的耦合協調，必要性如下。

有利于揭示黃河流域生態保護與高質量發展耦合協調的客觀規律。黃河流域存在資源環境承載能力弱、各省區發展不平衡不充分突出等諸多問題，黃河流域生態保護和高質量發展的耦合協調需要首先解決黃河流域發展過程中顯現的水資源短缺、生態環境脆弱、水沙關系不協調、產業結構低端同質化、現代化生產要素儲備不足、公共服務供給不均衡以及區域分工協作程度較低等現實問題?；谛聲r代和現代化建設新征程的背景，從黃河流域經濟社會發展和資源生態環境保護的實踐以及生態環境狀態的事實基礎出發，揭示黃河流域生態保護和高質量發展耦合協調的基本規律，為政策制定提供決策參考。

有利于探尋黃河流域生態保護和高質量發展耦合協調的驅動因素。黃河流域生態保護與高質量發展的耦合協調需要厘清兩個主系統及子系統之間的相互依存的動態關聯關系。融合生態財富觀、波特假說、資源詛咒、綠色發展觀等理論命題，梳理黃河流域處于不同的發展階段，在差異化的產業結構、要素稟賦結構、科技水平、制度安排以及發展理念的作用下，經濟社會發展與生態保護之間的非線性關系、作用方向、影響機理和表現形式。基于黃河流域的發展狀態、特點和趨勢，演繹其經濟社會發展與生態環境保護從“無序”到“有序”、由“不穩定”走向“穩定”、從“此消彼長的矛盾對立”到“相互促進的有機統一”的驅動因素、比較優勢、演進路徑、結構突變點以及均衡狀態。

有利于探索黃河流域生態保護與高質量發展耦合協調的發展效應。黃河流域生態保護與高質量發展的耦合協調是為了讓黃河成為造福人民的幸福河，要依據把黃河流域打造成為高質量發展的重要實驗區的目標任務，探索黃河流域生態保護與高質量發展耦合協調引致的集聚效應、資源配置效應、外溢效應、學習效應、累積循環效應、規模效應以及財富效應。將流域經濟作為一個整體，遵循系統科學思想，根據黃河大流域系統內部組成要素互為因果的反饋特點，從黃流域系統的內部結構來歸納黃河流域生態環境問題的根源，尋找黃河流域高質量發展的實現機制，驅動黃河上、中、下游同步實現生態保護與高質量發展的協調，進而探索黃河流域生態保護與高質量發展耦合協調的發展效應。

有利于推進黃河流域生態保護與高質量發展耦合協調的機制設計。結合黃河流域生態保護與高質量發展的目標，針對黃河流域高質量發展現代化新動能培育、現代化經濟體系構建以及現代化治理體系的完善，以現代化建設推進黃河流域生態保護與高質量發展形成穩定、持久的耦合協調關系。建立更加有效的流域經濟協調發展新機制，充分發揮有效市場和有為政府相融合的積極作用，促進上下游間合作、完善協商合作機制、加強流域生態環境共建共治、推進流域產業有序轉移和優化升級，有利于推進黃河流域生態保護與高質量發展耦合協調的機制設計，作好戰略規劃和頂層設計。

黃河流域生態環境保護與高質量發展耦合協調的驅動因素

2019年9月，習近平總書記在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上提出了黃河流域生態保護和高質量發展的基本原則：“共同抓好大保護，協同推進大治理，著力加強生態保護治理、保障黃河長治久安、促進全流域高質量發展”[2]。這要求實現黃河流域生態環境保護與高質量發展之間正向的相互影響，相互作用，其中包含外生約束與內生作用兩重涵義。黃河流域水資源條件就是產業發展，城市發展等的剛性約束，而生態環境水平又是影響黃河流域經濟高質量發展的重要內生因素，需要把生態環境保護貫穿到黃河流域高質量發展的全過程。而黃河流域生態環境保護與高質量發展二者之間的影響與作用的方式、程度、效應等必然受到黃河流域經濟社會環境發展中許多外生因素的影響。因此，在探尋和遵循驅動因素作用于生態環境保護與高質量發展的耦合協調的客觀規律的基礎上，主動尋求以相關因素有效驅動黃河流域生態環境保護與高質量發展的有機銜接。這就需要我們積極深入研究黃河流域生態環境保護與高質量發展的耦合協調的驅動因素。0F2AC8A4-C435-4BC3-87CA-1DBAEE1A5CDD

創新發展驅動因素。創新是生態環境保護與高質量發展耦合協調的主要驅動力，黃河流域生態環境保護與高質量發展耦合協調的需要通過創新的力量來支撐[3]，科技創新及其引發的產業升級是耦合協調的創新發展驅動因素：一是推動黃河流域節能減排與綜合利用的科技創新，開展黃河生態環境保護科技創新，圍繞水資源有效利用、資源安全、生態恢復、環境保護、植被恢復、災害防治、水沙調控等領域開展技術攻關，為生態環境治理提供技術支持。二是推動黃河流域農牧業科技創新，推動黃河流域農業高新技術產業示范區建設，在生物工程、育種、旱作農業、鹽堿地農業等方面取得技術突破，實現黃河流域農業的高質量發展。三是圍繞黃河流域傳統產業轉型升級和戰略性新興產業發展加強協同創新。通過協同創新為黃河流域傳統產業轉型升級和戰略性新興產業發展動力和科技支撐，為此需要推動關鍵共性技術研究，布局重大新型基礎設施、重點實驗室、產業創新中心、大數據中心、工程研究中心等科技創新平臺，通過完善技術標準規范、激勵機制等促進成果轉化。

現代要素驅動因素。以現代要素為內涵的要素升級是驅動黃河流域實體經濟生態環境保護與高質量發展與改善的重要方式，在黃河流域生態環境保護與高質量發展耦合協調中引入現代要素，形成新的業態，重塑新的增長體系。一是推動綠色金融、數據要素推動黃河流域生態保護，以生態環境保護引導黃河流域要素市場化改革。二是提高工業互聯網、人工智能、大數據對傳統產業滲透率，推動黃河流域優勢制造業綠色化轉型、智能化升級和數字化賦能。三是搭建產供需有效對接、產業上中下游協同配合，推進產業鏈、創新鏈、供應鏈緊密銜接，加快產業體系升級和基礎能力再造，打造具有較強競爭力的產業集群。

現代產業驅動因素。實現現代產業發展，構建現代化產業體系、實現產業基礎能力高級化和產業鏈現代化是黃河流域高質量發展的奠基工作。黃河流域現代產業發展驅動生態環境保護與高質量發展的耦合協調的重點是：一是通過黃河流域現代產業體系構建、傳統產業改造和綠色產業發展推動生態環境保護。在生態約束條件下，通過黃河流域綠色產業發展和數字經濟推動產業基礎能力現代化和產業鏈現代化，實現新發展格局中的黃河流域產業的合力分工和科學布局。二是根據黃河流域各地區資源、要素稟賦和發展基礎做強特色產業，推動資源型產業轉型，實現制造業高質量發展，戰略性新興產業的成長，構建起具有黃河流域特色的現代產業體系。三是做優做強農牧業。開展綠色循環高效農業試點示范，大力支持發展節水型設施農業。發展鄉村產業和農產品加工業，因地制宜發展現代農業服務業，打造高效的農業產業鏈供應鏈。

現代空間格局驅動因素。黃河流域的生態環境總體上偏脆弱，大部分生態功能區都是國家主體功能區中的生態脆弱區，這些地區應當盡量減少人類經濟活動對生態的影響。因此，黃河流域生態環境保護與高質量發展的耦合協調可以重塑空間格局，加快推進以中心城市—都市圈—城市群為模式的新型城市化進程，從而實現人口適度集中。一方面減少對于生態脆弱區的人為活動，減少過度資源開發利用、過度旅游等人為活動對生態系統的影響和破壞。優化國土空間開發格局，依據生態環境約束調整區域產業布局，在資源環境承載力范圍內進行產業開發;另一方面提高發展效率，通過黃河流域空間重構，提高黃河流域城市群水資源利用效應、環境效應以及產業分工與空間溢出效應。

鄉村振興驅動因素。依據《綱要》，鄉村振興是黃河流域高質量發展的重要內容，也是黃河流域生態環境保護與高質量發展耦合協調的驅動因素之一，需要通過發展現代農業、推動農村經營模式創新、構建新型農村經濟主體實現黃河流域生態環境保護與高質量發展耦合協調。通過鄉村振興驅動黃河流域生態環境保護與高質量發展的耦合協調的重點在于：立足黃河流域鄉土特色和地域特點，實施鄉村振興戰略，推進鄉村規劃布局的科學化，培育與城市有機融合的特色鄉村。發揮農牧業特色優勢，促進農村產業融合，建設一批特色農業、農產品集散、工貿等專業化鄉村。建立生態資源保護與鄉村發展的互促機制，把生態環境保護放在鄉村振興的首要位置，實現農村產業生態化與生態產業化的結合。統籌產業發展和鄉村環境的改善，開展農業綠色發展和農村人居環境整治，建立農村人居環境建設和管護長效機制。

開放發展驅動因素。黃河流域所處的北方地區經濟社會總體開放發展水平較低，必須貫徹新發展理念、立足新發展階段，服務和融入新發展格局，探索以開放發展驅動黃河流域生態環境保護與高質量發展的耦合協調的實現方式，讓開放發展成為黃河流域生態環境保護與高質量發展耦合協調的主要驅動因素。一是構建多向并進的黃河流域開放新格局，打造黃河流域對外開放的新門戶、新通道、新高地，提升黃河流域高質量的開放發展水平。二是以“一帶一路”深入推進為方向的黃河流域擴大開放路徑，完善黃河流域貿易的環境機制、FDI環境機制與效應、環境規制對貿易與FDI的影響機制與效應等，提高對外開放水平。深化與共建“一帶一路”國家農牧業合作，支持有實力的企業建設海外生產加工基地。三是加快投資貿易便利化。大力發展跨境電子商務，實行通關一體化，吸引全球優質要素資源向黃河流域聚集，提升黃河流域國際交往功能，建設黃河流域對外開放的新門戶。

基礎設施驅動因素?；A設施建設是黃河流域高質量發展的短板與瓶頸，基礎設施驅動因素是驅動黃河流域生態環境保護與高質量發展的耦合協調的關鍵因素。其建設重點是：一是加快新型基礎設施建設。以數字基礎設施為重點，建設物聯網和工業互聯網基礎設施，完善面向主要產業鏈的人工智能平臺，加強全流域協調、跨領域聯動，優化空間布局，提升黃河流域新型基礎設施建設發展水平。二是完善交通、能源等跨區域重大基礎設施體系，提高上中下游、各城市群、不同區域之間互聯互通水平。三是構建便捷智能綠色安全綜合交通網絡。強化跨省高速公路建設，加密城市群城際交通網絡，連通沿黃主要經濟區。建設高速鐵路網絡，優化完善黃河流域高速公路網，加快國際航空樞紐和國際航空貨運樞紐建設。0F2AC8A4-C435-4BC3-87CA-1DBAEE1A5CDD

平臺建設驅動因素。通過平臺建設驅動黃河流域生態環境保護與高質量發展的耦合協調，完善黃河流域生態環境保護平臺體系構建，完善黃河流域技術創新平臺、產業平臺、市場平臺建設、開放平臺，通過相關平臺作用的發揮驅動黃河流域生態環境保護與高質量發展的耦合協調。一是完善黃河流域技術創新平臺。建設一批國家重點實驗室、產業創新中心、工程研究中心等科技創新平臺，推動科技創新。二是完善產業平臺。搭建產供需有效對接、產業上中下游協同配合、產業鏈創新鏈供應鏈緊密銜接的戰略性新興產業合作平臺，完善面向主要產業鏈的人工智能平臺，推動產業體系升級和基礎能力再造。三是完善市場平臺。加強黃河流域要素市場一體化建設，推進土地、能源等要素市場化改革，完善要素價格形成機制，提高資源配置效率。四是完善開放平臺。推進沿黃相關省區的自由貿易試驗區建設，形成面向中亞南亞西亞國家的通道、商貿物流樞紐、重要產業和人文交流基地。

黃河流域生態環境保護與高質量發展耦合協調的路徑

黃河流域生態環境保護與高質量發展是相互影響、相互促進、良性互動的關系。構建黃河流域生態環境保護與高質量發展耦合協調的協同推進機制具有重要意義。從黃河流域高質量發展和生態環境保護的戰略性、整體性、協同性、系統性的原則出發，需要高度重視黃河流域生態保護與高質量發展耦合協調的協同推進機制設計，形成黃河流域“發展—保護—治理”的多重均衡耦合的耦合協同邏輯。

黃河流域生態環境保護與高質量發展耦合協調協同推進的體制機制創新。推動黃河流域生態環境保護與高質量發展耦合協調需要一定的體制機制保障，需要深化體制改革，推進機制創新，加快推進黃河流域生態環境保護與高質量發展耦合協調與協同推進的體制機制創新。一是推進地方政府協同治理的體制機制創新。黃河流域高質量發展是大流域縱深戰略，同時流域內地方政府之間協同缺乏，推進地方政府協同治理的體制機制創新是黃河流域生態環境保護與高質量發展耦合協調與協同推進的關鍵，需要從組織、制度、體制和機制等方面構建黃河流域地方政府協同治理體制機制，實現地方政府協同治理的有效性。二是健全黃河流域生態保護和高質量發展工作推進機制，圍繞區域合作機制、利益共享機制、資源環境管理機制、生態環境問題的聯防聯控機制、橫向財政轉移機制、生態補償機制、利益約束機制以及資源市場化交易機制建立起工作推進的體制機制，通過有效配合、分工協作，促進各個利益主體在共存和相容基礎上建立黃河流域推動一體化高質量發展的協調管理體制。三是構建黃河流域高質量發展的協同機制。一方面構建利益協同機制，通過利益協同機制處理好黃河流域的高質量發展中的眼前利益與長遠利益、行政區劃利益、市場主體的競爭利益、績效考核利益等，將局部利益與整體利益協調起來，使各利益主體達成流域內利益一致性和共享性。

黃河流域生態環境保護與高質量發展耦合協調的協同推進機制構建。首先，通過完善主體功能區劃分，明確黃河流域內各區域工業產品、農業產品和生態產品的不同供給目標，有效實現黃河流域各區域生態環境保護與高質量發展的利益協調、功能協同;其次，通過構建流域產業分工體系，促進要素流通，消除市場分割與產業同構，增強上下游產業關聯。通過創新鏈、產業鏈、供應鏈、價值鏈的結合實現產業協同，通過產業協同實現黃河流域生態環境保護與高質量發展的耦合協調;再次，搭建流域管理平臺和流域管理機構，以流域管理模式替代原有的區域管理模式，推進空間發展目標的達成、利益的協調和治理的協同，從而實現黃河流域生態環境保護與高質量發展的空間協同;最后，構建多主體網絡化協同治理機制，實現“政府、企業、社會公眾”三者之間的目標激勵相容，從而提升黃河流域生態環境保護與高質量發展耦合協調的協同程度。

黃河流域生態環境保護與高質量發展耦合協調協同推進的保障機制構建。在黃河流域生態保護和高質量發展耦合協調的保障機制設計層面，要強化制度保障，形成“共建、共治、共享”現代化治理能力和治理體系[4]。一方面，發揮黃河全流域各級政府和部門機構的指導、協調、監督和監測的作用，打造科學、規范的管理協調機制，形成權責清晰、條塊結合、協同聯動、齊抓共管的監管體系。另一方面，完善黃河流域生態補償、水資源節約集約利用等法律法規制度、地方性法規、地方政府規章，完善法律法規保障體系。同時，構建和優化黃河流域生態環境保護與高質量發展耦合協調的現代化治理體系的組織保障支撐、空間治理保障支撐、政策保障支撐和體制機制保障支撐體系。

黃河流域生態環境保護與高質量發展耦合協調推進的現代化治理體系構建。治理現代化是實現黃河流域生態環境保護與高質量發展耦合協調的重要方面，結合黨的十九屆四中全會提出的“推進國家治理體系和治理能力現代化”的戰略部署，需要構建黃河流域生態環境保護與高質量發展耦合協調推進現代化治理體系，實現黃河流域高質量發展的治理體系和治理能力現代化。一是從黃河流域生態環境保護與高質量發展耦合協調的要求出發，從流域經濟治理的全域性、統籌性和協調性出發，以“共建、共治、共享”為原則，建立主體協同、利益協同、市場協同、生態協同、空間協同、社會協同、文化協同的現代化治理體系。二是加強黃河綜合治理體系和能力建設，形成中央全面統籌、部門分工協作、地方真抓落實、各環節各方面有機銜接的管理體制。三是賦予沿黃各省區更多生態建設、環境保護、節約用水和防洪減災等管理職能，實現流域治理權責統一，構建起激勵和約束相結合的治理體系。

（本文系國家社科基金重大項目“黃河流域生態保護與高質量發展耦合協調與協同推進研究”的階段性成果，項目編號：21ZDA066）

注釋

[1]任保平：《黃河流域高質量發展的特殊性及其模式選擇》，《人文雜志》，2020年第1期。

[2]習近平：《在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上的講話》，《求是》，2020年第20期。

[3]任保平、張倩：《黃河流域高質量發展的戰略設計及其支撐體系構建》，《改革》，2019年第10期。

[4]《中共中央 國務院印發黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》，《人民日報》，2021年10月9日。

責 編/趙鑫洋0F2AC8A4-C435-4BC3-87CA-1DBAEE1A5CDD