基于建設(shè)用地需求沖擊分析耕地保護(hù)問題

王琨

摘要：土地資源是人類得以生存、發(fā)展的核心基礎(chǔ)，但目前人均土地短缺也成為了我們不能否認(rèn)的基本國情。又及二孩政策全面落實(shí)，建設(shè)用地需求日益增大，占用耕地面積的情況越來越嚴(yán)重，導(dǎo)致人地矛盾更見突出，我國耕地資源加速縮減。因此，基于建設(shè)用地需求的沖擊分析耕地保護(hù)問題有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。文章通過分析建設(shè)用地需求沖擊之下的耕地保護(hù)問題，進(jìn)一步提出相關(guān)對(duì)策建議，以期土地資源能夠?qū)崿F(xiàn)合理利用、達(dá)到最佳的耕地保護(hù)狀態(tài)。

關(guān)鍵詞：建設(shè)用地;耕地保護(hù);土地資源

耕地是人類生存之根本，作為重要的生產(chǎn)要素，不僅能夠提供給我們生產(chǎn)、生活所需的食物，而且亦是維持社會(huì)和諧、促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。我國人口眾多，土地資源異常珍貴。但是隨著新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的提出、二孩政策的全面落實(shí)等，雖然在經(jīng)濟(jì)上取得了良好的發(fā)展勢(shì)頭，但同樣也面臨著各種各樣的問題和挑戰(zhàn)，越來越多的非建設(shè)用地（如耕地、林地、草地等）被轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，對(duì)耕地資源數(shù)量造成巨大影響[1]。土地是不能夠再生的資源，雖然我國近年來也一直都在貫徹實(shí)行耕地保護(hù)制度，但耕地?cái)?shù)量不可避免地還是受到?jīng)_擊、呈逐年下降的趨勢(shì)[2]。耕地大面積被占用將會(huì)直接導(dǎo)致我國出現(xiàn)糧食安全問題，耕地保護(hù)有關(guān)舉措的落實(shí)顯得尤為重要，既要找對(duì)方法來應(yīng)對(duì)建設(shè)用地需求，又要解決好耕地保護(hù)的問題。

1 建設(shè)用地需求對(duì)耕地保護(hù)造成的必然沖擊

1.1 經(jīng)濟(jì)發(fā)展致人均用地增加

我國經(jīng)濟(jì)自改革開放之后步入了快速增長(zhǎng)的階段，在此過程中，人們對(duì)于住房和交通等生活方面的需求度越來越大，人均居住面積也凸顯出日益攀升的態(tài)勢(shì)。特別是近些年來，我國交通事業(yè)迅猛發(fā)展，城市機(jī)動(dòng)車數(shù)量持續(xù)猛漲，這也刺激了城市道路用地的擴(kuò)張，使更多的土地用于建設(shè)停車場(chǎng)、行車道路等[3]。

1.2 利益驅(qū)使致城市蔓延

建設(shè)用地與農(nóng)業(yè)用地之間在經(jīng)濟(jì)效益獲得上存在著巨大差異，而正是由于這一差異，也促使農(nóng)業(yè)用地在不斷轉(zhuǎn)化為城市用地，就此而言，城市蔓延可謂是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下自發(fā)的市場(chǎng)力作用的結(jié)果[4]。有些地區(qū)為了獲得經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，將自身的土地優(yōu)勢(shì)作為代價(jià)，通過隨意占用耕地獲得土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，在利益的驅(qū)使之下推動(dòng)城市蔓延。

2 建設(shè)用地給耕地保護(hù)帶來的不良影響

2.1 城鎮(zhèn)化發(fā)展造成大量土地被占

為了謀求發(fā)展，我國一直以來都在倡導(dǎo)城鎮(zhèn)化發(fā)展，尤其是近年來的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，雖然推動(dòng)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與進(jìn)步，但若是一味強(qiáng)調(diào)人口城鎮(zhèn)化的規(guī)模擴(kuò)大，隨著城鎮(zhèn)規(guī)模的擴(kuò)大，勢(shì)必會(huì)造成農(nóng)業(yè)土地資源的不合理利用。由于城鎮(zhèn)化的發(fā)展速度是與城市建成面積成正比的，所以在此過程中，許多耕地不可避免地被占用，這也是伴隨城鎮(zhèn)化發(fā)展凸顯出建設(shè)用地需求帶給耕地保護(hù)的不良影響。

2.2 建設(shè)用地給四周耕地環(huán)境的破壞

大量的建設(shè)用地被開發(fā)，如果在此過程中忽視了環(huán)境友好的準(zhǔn)則，不能正確處理建設(shè)垃圾，造成水質(zhì)污染，將會(huì)直接導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境的惡化。建設(shè)用地最終的結(jié)果無可厚非是供以人類生產(chǎn)生活，而這將會(huì)造成：人類的活動(dòng)會(huì)帶來大量廢水、廢氣等，導(dǎo)致四周耕地土壤環(huán)境的嚴(yán)重破壞，無法保證糧食生產(chǎn)產(chǎn)量與質(zhì)量，對(duì)四周耕地環(huán)境造成不可挽回的破壞。

2.3 公共設(shè)施建設(shè)占用了耕地

農(nóng)村公共設(shè)施具體包括文化科技、商業(yè)集貿(mào)、醫(yī)療衛(wèi)生等等。在人們物質(zhì)生活水平有了很大提高的當(dāng)下，農(nóng)村居民對(duì)于精神文化也提出了越來越高的要求，而相應(yīng)地，各種社會(huì)公益事業(yè)建設(shè)也得到了迅速發(fā)展，例如擴(kuò)建新的村委會(huì)、建設(shè)文化廣場(chǎng)、球場(chǎng)等等，這無疑會(huì)造成對(duì)一定數(shù)量耕地的占用[5]。處于弱勢(shì)地區(qū)對(duì)強(qiáng)勢(shì)地區(qū)的向往原則，農(nóng)村的建設(shè)也在愈趨于城鎮(zhèn)建設(shè)，但是卻在一定程度上忽視了農(nóng)村自身的特點(diǎn)以及農(nóng)村居民本身的生活方式，隨之建設(shè)了既占據(jù)較大耕地面積、卻并無很大用途的設(shè)施，導(dǎo)致耕地資源無端浪費(fèi)。

2.4 公路建設(shè)用地帶來的不良影響

總結(jié)公路建設(shè)用地，凸顯出的特點(diǎn)可以用三個(gè)詞來概括：一大、二低、三多，（1）一大指的是公路建設(shè)所占用及消耗的土地面積大;（2）二低，一方面指的是土地資源的利用效率低，另一方面指的是公路征地的補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)低;（3）三多，第一個(gè)方面是違法用地比較多，通常公路建設(shè)都是地方政府承擔(dān)的重點(diǎn)工程，關(guān)系到在位領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)與形象，因此，公路所需建設(shè)用地都是理所當(dāng)然的，無人敢阻、無人敢攔;第二個(gè)方面是侵及的良田多，將公路修到哪，哪里的四周良田就會(huì)受到侵及;第三個(gè)方面是背后改變土地的用途多，具體是指或許以假借公路的名義來實(shí)施征地，而實(shí)際上是高價(jià)轉(zhuǎn)給企業(yè)來使用，這種做法不乏見于開發(fā)區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)小區(qū)中，普遍凸顯出用地成本低、經(jīng)濟(jì)效益高的優(yōu)勢(shì);還有一種是交通部門有意征收更多的土地，并將其用于建設(shè)其他營利性的項(xiàng)目，例如加油站、停車場(chǎng)和收費(fèi)站等等，當(dāng)然也不排除有將公路用地轉(zhuǎn)換成其他建設(shè)用地的行為。上述種種擅自改變了土地的用途，是公路的用地權(quán)屬發(fā)生混亂，土地資產(chǎn)發(fā)生嚴(yán)重流失。

3 耕地保護(hù)的本質(zhì)意義

基本農(nóng)田是耕地之精華，對(duì)維護(hù)國家糧食安全起到重要的保障作用?？梢灶A(yù)見的是，在目前以及未來的很長(zhǎng)時(shí)間之內(nèi)，基本農(nóng)田都將承擔(dān)著人們對(duì)糧食的需求、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展、保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)進(jìn)行等重要任務(wù)。因此實(shí)質(zhì)上而言，耕地保護(hù)的本質(zhì)任務(wù)就是對(duì)基本農(nóng)田的保護(hù)，具體來說也就是確保國家糧食的產(chǎn)量不會(huì)減少，國家的經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展不會(huì)受到影響。

結(jié)合國內(nèi)外對(duì)于耕地保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)，可將耕地保護(hù)內(nèi)容總結(jié)為對(duì)耕地?cái)?shù)量、耕地質(zhì)量?jī)牲c(diǎn)。

在耕地?cái)?shù)量的保護(hù)上，具體而言包括如下幾點(diǎn)：（1）國家應(yīng)該嚴(yán)格管控耕地轉(zhuǎn)變?yōu)榉歉?，?duì)建設(shè)用地占用耕地的審批制度進(jìn)行嚴(yán)格與完善，從根本上阻止耕地?cái)?shù)量的減少。（2）推行并落實(shí)更為完善的土地保護(hù)制度，以立法的方式去約束耕地占用等不良行為。（3）積極以耕地占卜平衡的手段來保證耕地資源的數(shù)量持有，推動(dòng)后備耕地資源的落實(shí)，從土地治理和土地復(fù)墾等工作方面著手予以推進(jìn)[6]。D835DEFB-699A-4AC6-8C60-F3CDBD649531

在耕地質(zhì)量的保護(hù)上，由于我國總耕地?cái)?shù)量越來越少，而受到地域差異的影響，各自質(zhì)量也高低不同，具體來說包括如下幾個(gè)方面：（1）國家需要針對(duì)耕地質(zhì)量積極推行相關(guān)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)立規(guī)范的法制法規(guī)，從而保障耕地質(zhì)量，通過制定有關(guān)保護(hù)舉措，減緩甚至避免發(fā)生耕地鹽堿化、貧瘠化等問題。（2）對(duì)耕地環(huán)境加以保護(hù)，減少甚至是杜絕耕地對(duì)化肥、農(nóng)藥等的大量及超量使用，通過加強(qiáng)環(huán)境治理，提高國民環(huán)境意識(shí)。

4 基于建設(shè)用地需求的耕地保護(hù)對(duì)策

基于建設(shè)用地需求量的不斷增加，耕地面積正處于不斷減少且減少量逐年增高的態(tài)勢(shì)，生態(tài)環(huán)境受到很大程度的破壞，而生態(tài)可持續(xù)發(fā)展問題也日趨嚴(yán)峻。所以擺在我們面前需要亟待解決的問題是，在建設(shè)用地需求的沖擊之下，如何保護(hù)脆弱的生態(tài)問題，耕地保護(hù)的任務(wù)不僅僅是重視耕地?cái)?shù)量，更要兼顧于對(duì)耕地質(zhì)量的雙重保護(hù)。

4.1 從城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤上著手

在建設(shè)用地需求的巨大沖擊之下，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤不失為是一種調(diào)節(jié)建設(shè)用地與耕地平衡的有效手段，對(duì)于耕地資源的保護(hù)有著重要意義。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤代表了一種耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的理念，即通過農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)來補(bǔ)充城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，提出“占一補(bǔ)一”的這種形式，具體而言就是，占用了一畝地作為建設(shè)用地、就需要相應(yīng)的補(bǔ)充一畝耕地，這種做法是能夠確保國家的耕地在總數(shù)量上是不減少的，只有在保證總體耕地?cái)?shù)量的基礎(chǔ)上，才能進(jìn)一步來保證耕地質(zhì)量[7]。

增減掛鉤政策的實(shí)行能從根本上應(yīng)對(duì)建設(shè)用地需求的沖擊，還能確保耕地面積的動(dòng)態(tài)平衡，這打破了建設(shè)用地必然會(huì)占用農(nóng)用耕地資源的傳統(tǒng)認(rèn)知，打開了土地管理的新局面。在技術(shù)上采取的主要措施是對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)進(jìn)行復(fù)墾，也就是通過對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)的改造、集中聚集到中心村鎮(zhèn)，進(jìn)行農(nóng)村居民點(diǎn)的土地流轉(zhuǎn)等掛鉤處理，從而使更多的農(nóng)業(yè)用地被整理出來[8]。

作為一種新型的用地模式，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤旨在探索人地關(guān)系的平衡，目的在于促進(jìn)耕地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)獲得平衡發(fā)展，不僅實(shí)現(xiàn)了對(duì)耕地資源數(shù)量的保護(hù)，也緩解了建設(shè)用地需求帶來的沖擊。

4.2 對(duì)土地保護(hù)制度進(jìn)行創(chuàng)新和完善

在面對(duì)建設(shè)用地需求對(duì)耕地保護(hù)造成的沖擊時(shí)，我們也要注意將以耕地?cái)?shù)量保護(hù)為主的保護(hù)制度轉(zhuǎn)變?yōu)橐员Ｗo(hù)質(zhì)量為重，即在保證耕地?cái)?shù)量的同時(shí)，注重保護(hù)耕地質(zhì)量、生態(tài)，提高耕地的產(chǎn)能，實(shí)現(xiàn)耕地資源在空間上的最優(yōu)化配置與利用。

而并不完善的土地制度是導(dǎo)致建設(shè)用地?zé)o序擴(kuò)張的首要原因。所以，在建設(shè)用地極大需求的沖擊之下，想要減少土地資源的浪費(fèi)、杜絕亂占用耕地的問題，必須要注重土地制度的改革：

第一點(diǎn)，加快對(duì)土地產(chǎn)權(quán)制度的改革，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不能低于市場(chǎng)價(jià)格。

第二點(diǎn)，促進(jìn)土地開發(fā)權(quán)的轉(zhuǎn)移，積極推進(jìn)集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，在基于尊重農(nóng)民個(gè)體意愿的前提下，貫徹落實(shí)土地股份合作相關(guān)改革工作，完善集體用地的流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制。

第三點(diǎn)，是必須要完善土地市場(chǎng)，對(duì)有關(guān)制度保障加以強(qiáng)化，盡量實(shí)現(xiàn)對(duì)城鄉(xiāng)和鄉(xiāng)村之間建設(shè)用地的統(tǒng)籌供應(yīng)。

4.3 加強(qiáng)對(duì)建設(shè)用地的規(guī)劃管控

基于建設(shè)用地需求帶來的巨大沖擊，除了要對(duì)土地保護(hù)制度進(jìn)行創(chuàng)新之外，還要對(duì)土地的利用規(guī)劃進(jìn)行完善，加強(qiáng)規(guī)劃管控，實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)[9]。

在有關(guān)部門編制土地利用的總體規(guī)劃時(shí)，要尤其注重起兩個(gè)規(guī)劃的銜接和統(tǒng)一，既要重視產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型或許會(huì)帶給土地利用的影響，又要注重對(duì)土地利用結(jié)構(gòu)的良好調(diào)整，通過對(duì)土地資源的優(yōu)化配置，預(yù)測(cè)建設(shè)用地需求的合理與否，深入分析并解決土地“占而不用”、“多占少用”等問題，從而進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)土地資源的節(jié)約利用、集約化利用，提高建設(shè)用地的實(shí)際利用率與利用價(jià)值。

4.4 強(qiáng)化全民的耕地保護(hù)意識(shí)

通過發(fā)展與應(yīng)用現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)手段的方式來提高農(nóng)民生活水平與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，使農(nóng)民能夠獲得更好的利益，從而認(rèn)識(shí)到耕地保護(hù)能夠帶來的收益價(jià)值，繼而激發(fā)起農(nóng)民保護(hù)耕地的意識(shí)與積極性。

另外，也要通過制定耕地保護(hù)的獎(jiǎng)懲制度來予以加強(qiáng)保障。耕地保護(hù)的最根本目的在于有效利用耕地，提高單位耕地面積的產(chǎn)出效益。從獎(jiǎng)懲制度方面來看，可以從如下幾個(gè)方面來建立、落實(shí)耕地保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制：

第一點(diǎn)，政府首先做出表率，制定出支持與補(bǔ)償農(nóng)業(yè)的政策，像是對(duì)農(nóng)業(yè)消耗物品的補(bǔ)助、農(nóng)業(yè)機(jī)械補(bǔ)貼等，或是可以通過設(shè)立耕地保護(hù)基金對(duì)農(nóng)民進(jìn)行金錢上的補(bǔ)助幫扶[10]。

第二點(diǎn)，授人以魚不如授人以漁，向廣大農(nóng)民群眾提供新型的現(xiàn)代化生產(chǎn)技術(shù)，積極發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品相關(guān)產(chǎn)業(yè)，例如特色農(nóng)業(yè)、觀光型農(nóng)業(yè)等等，使農(nóng)民能夠從中獲益，也使耕地保護(hù)工作變?yōu)槠渥园l(fā)性的行為。

5 結(jié)語

我國是農(nóng)業(yè)大國，耕地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的核心要素，耕地保護(hù)既是確保糧食產(chǎn)量與質(zhì)量的重要工作，亦是維護(hù)國家穩(wěn)定的關(guān)鍵舉措。受到建設(shè)用地需求的沖擊，我國面臨耕地資源嚴(yán)重短缺的局面，耕地保護(hù)迫在眉睫。因此，通過從城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤上著手、對(duì)土地保護(hù)制度進(jìn)行創(chuàng)新和完善、加強(qiáng)對(duì)建設(shè)用地的規(guī)劃管控以及強(qiáng)化全民耕地保護(hù)意識(shí)，從根本上提高耕地保護(hù)效果。

參考文獻(xiàn)

[1] 吳宇哲，沈欣言.中國耕地保護(hù)治理轉(zhuǎn)型：供給、管制與賦能[J].中國土地科學(xué)，2021，35（8）：32-38.

[2] 官衛(wèi)華，江璇.國內(nèi)外耕地保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐及其啟示[J].規(guī)劃師，2021，37（13）：80-86，94.

[3] 孟敬雯.耕地保護(hù)的法律制度研究[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技，2021，32（11）：31-33.

[4] 孔祥斌.休養(yǎng)生息制度背景下的中國耕地保護(hù)轉(zhuǎn)型目標(biāo)框架與路徑[J].湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)，2021，50（3）：1-12.

[5] 肖麗群，鄧群釗，林永欽，等.新型城鎮(zhèn)化背景下耕地保護(hù)與建設(shè)用地集約利用協(xié)同發(fā)展研究[J].中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃，2021，42（9）：62-71.

[6] 劉利花，張丙昕，劉向華.糧食安全與生態(tài)安全雙視角下中國省域耕地保護(hù)補(bǔ)償研究[J].農(nóng)業(yè)工程學(xué)報(bào)，2020，36（19）：252-263.

[7] 文寧，李家會(huì).基于Lindo模型的耕地保護(hù)數(shù)量預(yù)測(cè)——以湖南省新邵縣為例[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2021，49（16）：106-111，135.

[8] 錢鳳魁，王賀興，項(xiàng)子璇.基于潛在土地利用沖突識(shí)別的主城區(qū)周邊耕地保護(hù)[J].農(nóng)業(yè)工程學(xué)報(bào)，2021，37（19）：267-275.

[9] 劉桃菊，陳美球.中國耕地保護(hù)制度執(zhí)行力現(xiàn)狀及其提升路徑[J].中國土地科學(xué)，2020，34（9）：32-37，47.

[10] 陳澍欣.耕地保護(hù)和耕地占補(bǔ)平衡的現(xiàn)狀及對(duì)策研究[J].農(nóng)業(yè)災(zāi)害研究，2021，11（5）：159-161.D835DEFB-699A-4AC6-8C60-F3CDBD649531