全面深化改革背景下的控規編制創新策略探索

金一　張紅

【摘要】控規作為我國的法定規劃，是政府控制和引導城市土地開發最直接的管理工具，既是政府社會治理能力提升的重要手段，也是空間價值提升、土地資產增值的重要工具。改革開發以來，控規經過四十余年的不斷發展、實踐與完善，已形成了較為穩定的編制體系與編制方法。但隨著市場經濟的深入、城市發展方向的變化以及新的規劃理念、政策的革新，控規在運行過程中也出現了一些亟待解決的矛盾與不適應性。本文以杭州市為例，分析現行控規在實施運行過程中存在的問題，結合自身在杭州部分地區控規編制實踐過程中的思考，探索在全面深化改革背景下控規編制策略的創新。

【關鍵詞】控制性詳細規劃;品質提升;以人為本;剛彈適度

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2022.11.053

引言：

改革開放以后，控制性詳細規劃（以下簡稱“控規”）為了適應土地使用制度的轉變應運而生。控規的主要目的在于將目標導向型的城市總體規劃轉化為實施導向型的控制規劃，落實各項規劃要求和控制指標，用以指導城市土地的開發與建設管理。我國控制性詳細規劃從20世紀80年代至今四十余年，經歷了控規成果內容的嘗試與探索時期、控規引導土地市場化的法定地位確定時期、控規進入標準化應用階段、控規應用逐步成熟化階段等多個不同階段，控規的編制方法、內容體系和執行框架都在往科學化、成熟化、精細化的方向不斷發展與完善，但也存在一些亟待解決的問題。

在全面深化改革背景下，控規的編制更應深入貫徹“生態文明思想、以人民為中心、治理體系與治理能力現代化”等發展理念，在國土空間語境下，以強化資源環境的底線約束為前提，統籌城鄉空間生態保護與開發建設，保障社會公共利益;注重城市空間品質提升與風貌特色彰顯;探索適度彈性分層的控規管控體系，實現均等化標準的底線管控方式向差異化供給的發展引導模式的轉變。

1、控規現狀實施情況分析

1.1生態、鄉村地區等非集中建設用地的控規缺位致使此類地區空間優化難度大

當前，杭州現行控規的編制對象以城鎮建設用地為主，“控規全覆蓋”的編制與管理要求主要也是針對城市總體規劃所涉及的規劃建設用地，城鎮開發邊界以外區域控規基本處于缺位狀態。而村莊規劃僅考慮自身發展，難以應對生態環境的保護以及城市開發邊界劃定后一些項目借特色小鎮、坡地村鎮等概念打擦邊球的挑戰。同時，生態、鄉村地區等非集中建設用地控規未覆蓋也給新興農業產業發展和空間盤活實踐帶來了難度。以杭州錢塘江、富春江、浦陽江三江匯流地區為例，靈山風情小鎮和龍塢茶鎮兩大文旅項目在推進以茶文化為主題的文旅項目的落地中，運營主體希望能通過利用現有土地指標、盤活現有建筑空間、減少經濟成本的方式落實相關設施，做到項目依法落地;但由于控規的缺失，致使產業項目推進的擱置。推動控規對開發邊界外的生態地區、鄉村地區的全覆蓋，在堅守剛性底線、保護生態的同時，統籌鄉村建設空間，也是國土空間規劃體系“貫徹國土空間全域全要素、強化底線控制的橫向協調和縱向穿透”的必然要求。

1.2均等化標準的底線管控方式難以凸顯城市風貌特色

杭州的城市魅力在于自然山水和歷史人文環境，杭州的城市空間與建筑應和諧地從屬于山水。2017年3月杭州市成為第一批全國城市設計試點城市，后續《杭州市總體城市設計（修編）》、《關于加強杭州市特色風貌和建筑景觀管理的指導意見》等規劃和文件相繼編制與出臺，擬將杭州市域范圍內重要的山水人文節點及城市重點發展地區等區域劃定為重點景觀風貌區，該風貌區應加強中觀層面的城市設計要素研究和土地出讓前景觀風貌細節要素的導控，制定詳細的城市設計導則。但由于杭州多數地區現行控規編制時間較早，原有控規編制內容中城市設計內容體現不足;且傳統的控規編制方法基本不區分地區之間價值的內在差異，均等化標準的底線管控方式造成了重點地區“管不細”，一般地區或發展方向不確定地區“限太死”的情況。

1.3傳統藍圖式控規難以適應未來發展的不確定性，控規調整頻繁致使空間統籌的整體性弱化

杭州多數地區控規批復時間在2015年前，目標導向下藍圖式的傳統控規難以適應城市發展的不確定性、多元化的利益訴求和土地市場需求的變化;現行控規全要素、指標標準化的管控方式，顯得“剛性有余、彈性不足”。為適應市場實際需求，頻繁的控規局部調整逐漸成為常態，使得法定控規出現了一定的“失控”形象。在此過程中，指標調整往往受到地產開發商在市場經濟下對利潤最大化追求的影響，聚焦局部地塊，最終使得規劃的整體性和系統性被逐步削弱。

控規在整個規劃體系中，應起到承接上層規劃管控要求、指導下層地塊開發的關鍵作用，貫徹全規劃體系，最大限度發揮其在規劃體系中的粘性和融合性作用。但由于各類規劃的編制時序、政策變化等原因，控規存在對上位規劃剛性要求承接不足致使管理要求不明晰、管控要求通則化、對地塊開發的彈性應變與指導不足等問題。

2、全面深化改革背景下的控規編制策略探索與創新

2.1生態優先，拓展管控范圍，實現國土空間全域控規全覆蓋

在踐行生態文明建設、推進鄉村振興戰略的推動下，國土空間規劃體系的重構促使控規應進一步拓展其編制范圍，從城鎮建設用地管控向國土空間全域管控轉型（從集中建設地帶或建設用地，轉向包含非集中建設地帶在內的全域），真正實現控規單元的全覆蓋;從建筑空間領域，拓展到景觀都市領域，吸納生態維育、鄉村振興發展、歷史遺存、自然風貌遺產等生態、地理、社會經濟領域;從空間塑造的管控工具，擴充為國土景觀風貌的指引與管控工具。

2017年，杭州以余杭大徑山地區為試點進行郊野單元控規的編制與探索，以推動控規的編制與管理由城市建設用地管控向全域管控轉型。在生態、鄉村地區等非集中建設用地區域，杭州應進一步開展郊野單元控規編制的探索與實踐，以郊野單元統籌城鎮開發邊界外區域的各類用地布局，從延續生態空間格局、統籌建設用地、優化空間品質、活化發展路徑等方面出發，探索開發邊界內外差異化規劃管控的技術路徑和政策措施。25655AAA-A902-46A0-92AD-1B0E18E5C124

2.2以人為本，提升管控維度，加強地區特色營造與品質提升

在全面深化改革、推進治理體系和治理能力現代化的發展階段，隨著人民面向美好生活需求的日益升級，控規編制在滿足底線要求的基礎上，更應注重“城市功能+空間品質”的提升，實現從量的增長轉換為質的提升。

2.2.1分區控制，城市設計導則融入控規控制

隨著全國城市設計試點工作的推進，杭州控規編制可借鑒上海分區分類的精細化管控經驗，同時銜接《關于加強杭州市特色風貌和建筑景觀管理的指導意見》要求，劃分重點地區和一般地區，制定控規層面的設計導引并納入圖則管理。重點地區（如，軌道交通站點周邊、高層簇群區域等多功能復合、高強度開發地區，因城市空間特色塑造、自然和歷史風貌保護等需要而要特別管控的區域）的城市設計控制，主要通過建筑形態、建筑材質與色彩、地標建筑、公共空間（公共通道、內部廣場、集中綠化空間）、交通空間（慢行系統、空中連廊、地下連通等）、地下空間和生態環境等方面進行控制。一般地區主要根據《杭州市總體城市設計（修編）》等上位及相關規劃、規范結合單元實際形成通則式的城市設計控制要求，控制建筑空間環境（建筑體量、建筑錯落、建筑通透、建筑組群和建筑頂部）、建筑色彩、第五立面等，保障公共空間品質與活力的提升。

2.2.2“空間”與“時間”維度相結合，增強地區活力與發展的靈活性

提升用地復合利用，探索用地由平面混合向立體混合轉型，鼓勵垂直混合模式的運用。倡導混合用地，明確商住、研發服務、復合鄰里等混合用地內的建筑面積比例構成，并留有一定比例的彈性空間，鼓勵依據組團人群特征差異性與偏好度引入功能。

預留彈性發展空間與戰略留白空間，從時間維度尋求多樣化的彈性土地轉讓方式。鼓勵劃定一定比例的中期儲備及遠期儲備用地，可考慮采用先租后讓、短期租賃、中短期儲備等彈性供地方式，控制和降低土地使用成本，同時為未來發展提供戰略儲備空間。

2.3 面向實施，完善適度彈性分層的控規管控體系，探索差異化的空間控制引導方式

2.3.1完善“單元—街區—地塊”三級控制管理體系

在單元層面，注重剛性底線的保障，依據國土空間總規及其他上層次規劃，確定單元的發展定位與發展規模容量，各類規劃控制線，公服、市政、交通設施以及城市設計等強制性要素的管控要求。

在街區層面，以功能為導向，結合15分鐘生活圈合理劃分街區范圍，分解單元指標，明確各個街區建設總容量。倡導功能混合，細化各街區文化傳承、公共服務、綠色交通、精細市政、景觀控制及風貌引導等要求，科學合理配置土地及空間資源。

在地塊層面，落實單元及街區管控內容，按土地出讓計劃和市場需求進行編制，指導具體的項目建設。對公益性用地強化剛性，落實地塊性質和容積率、建筑高度、綠地率等各項指標;經營性用地提供適度彈性，針對尚未明確利用意向的用地按照大地塊、混合用地的形式進行控制，待意圖明確后細化落實。

2.3.2區分剛性街區與彈性街區，實施精準化、差異化管理

為應對未來發展方向不確定性和土地市場的需求變化，將整體發展方向明確且用地類型明確的地塊（含保留地塊）面積占街區開發建設地塊總面積較大比例的街區劃定為穩定街區;對于整體發展方向不明確的或者整體發展方向明確但用地類型明確的地塊（含保留地塊）面積占街區開發建設地塊總面積不足一定比例的街區劃定為彈性街區。

彈性街區進行分層控制，街區控制指標為強制性內容，重點控制街區主導功能，建設用地規模上限，總建筑規模上限，公共服務設施及基礎設施的配置類型、數量、規模、內容，公園綠地規模，防護綠地寬度，社區公園的數量、規模及服務半徑，主次干路道路紅線，道路網密度，高度分區，河道寬度等控制要素;現狀及近期建設明確的地塊指標為強制性內容，其余地塊指標均為引導性內容。穩定街區則以地塊剛性控制為主，地塊控制指標為強制性內容。

圖2? 建立“單元—街區—地塊”適度彈性分層的控制管理體系示意

為增加規劃審批的靈活性，對于部分用途有較明確的發展導向、但操作路徑不明確的地塊可作為選擇性用地進行控制與管理，采取“A（B）”的形式，A為優先引導的功能，B為近期允許保留或未來可選擇的用地功能，適應地塊近遠期的發展協調。

2.3.3探索更加便于操作管理的成果形式

銜接分層管理體系，學習上海深圳經驗，完善法定圖則內容，將“單元-街區-地塊”三個層面的強制性內容納入一張圖管理。在實現成果高度透明的同時，管理層面的操作性也更加便捷。剛彈適度的管理方式也綜合考慮了多主體訴求與公共利益平衡的關系。見圖4

結語：

控制性詳細規劃作為政府控制和引導土地開發、規范建設行為最直接的法定依據，在指導城鎮具體的開發建設中起到了至關重要的作用。在全面深化改革的發展背景下，單元控規的編制要求我們應以強化資源環境的底線約束為前提，統籌城鄉空間的生態保護與開發建設，注重城市功能和空間品質的提升與特色風貌的彰顯，因地制宜地提出精細化、差異化的編制策略與措施，剛彈結合，探索出一種面向實施的可持續發展規劃路徑。本文以杭州市為例，通過分析現行控規在實施運行過程中存在的問題，結合自身在杭州部分地區控規編制實踐過程中的思考與總結，探索控規編制與管控策略的創新。

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