公路建設(shè)項(xiàng)目檔案服務(wù)外包存在問(wèn)題及應(yīng)對(duì)

摘 要：公路建設(shè)項(xiàng)目檔案建設(shè)管理選擇服務(wù)外包模式成為了一種趨勢(shì)。但檔案外包模式存在諸多風(fēng)險(xiǎn)，有些風(fēng)險(xiǎn)如不采取應(yīng)對(duì)措施，將造成不可挽回的損失。本文以某高速公路為例，通過(guò)剖析，找出檔案整理與檔案數(shù)字化服務(wù)外包存在四大風(fēng)險(xiǎn)，據(jù)此提出應(yīng)對(duì)措施。

關(guān)鍵詞：公路;檔案;外包;風(fēng)險(xiǎn);措施

經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，公路建設(shè)項(xiàng)目隨之推進(jìn)，檔案數(shù)量逐漸增加。同時(shí)公路建設(shè)項(xiàng)目有著較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性、針對(duì)性，也有類(lèi)目繁雜、數(shù)量巨大等特點(diǎn)。所以選擇檔案服務(wù)外包已成為一種趨勢(shì)。《檔案服務(wù)外包工作規(guī)范》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)范》）中指出：“檔案服務(wù)外包是為某一機(jī)構(gòu)將不屬于國(guó)家法律法規(guī)限制范圍內(nèi)的檔案，外包給其他機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，委托其為本機(jī)構(gòu)提供檔案服務(wù)的行為。發(fā)包方指的是檔案服務(wù)外包的需方，承包方是檔案服務(wù)的供方。”[1 ]基于以上定義，公路建設(shè)項(xiàng)目檔案（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“項(xiàng)目檔案”）服務(wù)外包發(fā)包方主要是公路建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)單位、監(jiān)理單位、施工單位，承包方是為發(fā)包方提供檔案整理服務(wù)及數(shù)字化服務(wù)的檔案外包單位。發(fā)包方與承包方共同構(gòu)成了項(xiàng)目檔案服務(wù)外包的關(guān)系體，共同地完成了項(xiàng)目檔案服務(wù)外包。

1 項(xiàng)目檔案服務(wù)外包的緣起

1.1 項(xiàng)目檔案管理的現(xiàn)狀

1.1.1 項(xiàng)目檔案整理質(zhì)量待加強(qiáng)。項(xiàng)目檔案管理工作制度缺乏對(duì)具體工作的指導(dǎo)性、針對(duì)性。存在“歸檔文件材料的質(zhì)量存在不符合規(guī)范的情況，因?yàn)槲募纬芍醺鳂?biāo)段未有統(tǒng)一的表格、填寫(xiě)模式等，使得文件在歸檔時(shí)出現(xiàn)表格不統(tǒng)一、手續(xù)不完整、日期不對(duì)應(yīng)的現(xiàn)象”[2 ]。也存在“施工單位施工資料不真實(shí)、歸檔不及時(shí)，竣工資料與工程實(shí)際情況不符、工程整體質(zhì)量不高和檔案案卷混亂的現(xiàn)象”[3 ]。

1.1.2 檔案工作人員隊(duì)伍待充實(shí)。“檔案相關(guān)從業(yè)人員配備不足，專(zhuān)業(yè)素質(zhì)與經(jīng)驗(yàn)欠缺”[4 ]。而且檔案管理人員流動(dòng)性大，穩(wěn)定性不足。如調(diào)動(dòng)或離職時(shí)交接不及時(shí)、不全面易造成檔案的缺失等現(xiàn)象。因此，項(xiàng)目檔案管理的現(xiàn)狀影響了高速公路檔案驗(yàn)收的質(zhì)量，也不利于體現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目的工程全貌。為解決此困境，檔案服務(wù)外包應(yīng)運(yùn)而生。

1.2 項(xiàng)目檔案外包服務(wù)的優(yōu)勢(shì)

1.2.1 有助于檔案整理工作質(zhì)量。外包單位提供的前端控制服務(wù)可保證項(xiàng)目檔案的順利開(kāi)展。如在項(xiàng)目建設(shè)前依據(jù)項(xiàng)目檔案驗(yàn)收的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)同建設(shè)項(xiàng)目各單位檔案管理人員，共同制定針對(duì)性、實(shí)操性強(qiáng)的檔案管理制度。此外，根據(jù)工程建設(shè)實(shí)況，加強(qiáng)對(duì)不同階段、工序產(chǎn)生原始記錄的時(shí)間節(jié)點(diǎn)的管控，做到原始記錄及時(shí)收集、整理，實(shí)現(xiàn)檔案管理與工程建設(shè)同步。

1.2.2 可提供專(zhuān)業(yè)的檔案管理團(tuán)隊(duì)。外包單位提供專(zhuān)業(yè)的檔案管理團(tuán)隊(duì)可解決建設(shè)項(xiàng)目檔案管理人員不足、素質(zhì)欠缺的情況，也可提供有針對(duì)性的檔案整理服務(wù)，保證檔案收集完整、分類(lèi)合理、整理規(guī)范、歸檔有序，同時(shí)較大程度上解放建設(shè)項(xiàng)目檔案管理人員的“雙手”，使其可將更多的關(guān)注點(diǎn)放在檔案的管理上，保證檔案管理的質(zhì)量。

1.2.3 有助于節(jié)約成本。“外包單位一定程度上可以使得建設(shè)項(xiàng)目各單位內(nèi)部減少對(duì)于檔案管理方面的人力、物力、財(cái)力的投入。一方面外包單位專(zhuān)業(yè)、穩(wěn)定的檔案管理團(tuán)隊(duì)極大滿(mǎn)足了項(xiàng)目建設(shè)檔案管理工作的要求，節(jié)約了建設(shè)各單位人員的招聘、培訓(xùn)成本，也增加了人員配置的靈活性”[5 ]。另一方面外包單位提供的紙質(zhì)檔案數(shù)字化服務(wù)，滿(mǎn)足了檔案信息化需求，節(jié)約了數(shù)字化相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的采購(gòu)資金。

2 項(xiàng)目檔案服務(wù)外包的要求

2.1 對(duì)發(fā)包方的要求

發(fā)包方應(yīng)對(duì)承包方檔案管理的過(guò)程進(jìn)行監(jiān)管。《規(guī)范》中提到：“發(fā)包方應(yīng)對(duì)檔案服務(wù)外包工程進(jìn)行監(jiān)控，對(duì)承包方的管理工作、業(yè)務(wù)操作等方面進(jìn)行必要的監(jiān)督、檢查，將各種風(fēng)險(xiǎn)降低到可控范圍內(nèi)。”同時(shí)，項(xiàng)目檔案專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，需要熟悉工程建設(shè)的檔案人員。因此，發(fā)包方應(yīng)參與到承包方檔案管理等工作當(dāng)中，對(duì)其工作進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)管，對(duì)存在的問(wèn)題予以及時(shí)解決。

2.2 對(duì)承包方的要求

2.2.1 承包方應(yīng)有專(zhuān)業(yè)的管理團(tuán)隊(duì)。數(shù)量龐雜、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)的項(xiàng)目檔案對(duì)人員有了更高的要求。因此，承包方需要既懂檔案又熟悉工程建設(shè)的復(fù)合型專(zhuān)業(yè)檔案管理人員及穩(wěn)定的團(tuán)隊(duì)。《規(guī)范》指出：“承包方員工的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)、隊(duì)伍建設(shè)、員工培訓(xùn)等方面相應(yīng)的要求。首先，承包方應(yīng)配備檔案或相應(yīng)專(zhuān)業(yè)本科及以上學(xué)歷人才，或檔案中級(jí)以上專(zhuān)業(yè)技術(shù)職稱(chēng)的員工;其次，承包方的員工隊(duì)伍具有一定的穩(wěn)定性;最后，承包方應(yīng)對(duì)新進(jìn)員工進(jìn)行不少于5天的崗位培訓(xùn)，至少每年開(kāi)展一次不少于1天的在崗培訓(xùn)，并對(duì)培訓(xùn)的內(nèi)容也做了相應(yīng)的要求。”

2.2.2 承包方應(yīng)保證檔案整理的質(zhì)量。建設(shè)中所產(chǎn)生原始記錄，是后期高速公路運(yùn)營(yíng)、審計(jì)、改擴(kuò)建、養(yǎng)護(hù)等的重要參考依據(jù)。因此，承包方應(yīng)保證原始記錄真實(shí)、完整，以便完好反映工程建設(shè)全貌。《規(guī)范》指出：“承包方應(yīng)加強(qiáng)對(duì)檔案服務(wù)過(guò)程的監(jiān)督、管理，嚴(yán)格控制檔案服務(wù)過(guò)程中可能影響檔案服務(wù)質(zhì)量的不良因素，采取防范和糾正措施。”

2.3 對(duì)于發(fā)包方與承包方共同的要求

2.3.1 完善的檔案整理方案。《規(guī)范》指出：“承包方應(yīng)建立質(zhì)量管理體系，為客戶(hù)提供高質(zhì)量的檔案服務(wù)，增進(jìn)客戶(hù)滿(mǎn)意度。”建設(shè)項(xiàng)目的文件隨項(xiàng)目建設(shè)的進(jìn)度逐漸增多，涉及技術(shù)部、安全部等部門(mén)。因此，為保證建設(shè)項(xiàng)目每個(gè)階段、環(huán)節(jié)以及各單位、部門(mén)形成的原始記錄真實(shí)、完整，且做到文件的閉合，需要一套發(fā)包方同承包方共同制定的完善的檔案整理方案，建立質(zhì)量管理體系，在文件形成之前制定相應(yīng)的規(guī)范、模板，在過(guò)程中約束，加強(qiáng)監(jiān)管。

2.3.2 保證檔案信息安全。一是對(duì)于發(fā)包方而言，高速公路建設(shè)項(xiàng)目采用的是雙套制檔案管理模式，會(huì)對(duì)建設(shè)過(guò)程中產(chǎn)生的紙質(zhì)檔案進(jìn)行數(shù)字化掃描歸檔。《紙質(zhì)檔案數(shù)字化規(guī)范》中指出：“檔案數(shù)字化外包，檔案部門(mén)應(yīng)指派專(zhuān)門(mén)人員參與紙質(zhì)檔案數(shù)字化外包業(yè)務(wù)的監(jiān)督、指導(dǎo)，完成質(zhì)量監(jiān)控、進(jìn)度監(jiān)控、投資監(jiān)控、安全監(jiān)控和協(xié)調(diào)溝通等方面的工作。”[6 ]同時(shí)《規(guī)范》中“安全原則要求發(fā)包方的安全管理應(yīng)堅(jiān)持預(yù)防為主、全程監(jiān)控的原則”。因此，發(fā)包方對(duì)紙質(zhì)檔案數(shù)字化工作應(yīng)進(jìn)行監(jiān)督。二是對(duì)于承包方而言。檔案外包單位的工作人員面對(duì)的項(xiàng)目檔案基本無(wú)查閱權(quán)限的限制。且《規(guī)范》指出：“在檔案服務(wù)過(guò)程中，承包方應(yīng)以確保客戶(hù)的檔案安全為最基本要求。”因此，承包方應(yīng)做好單位內(nèi)部的人員管理，加強(qiáng)員工培訓(xùn)，增強(qiáng)員工的安全、保密意識(shí)，確保發(fā)包方單位的檔案實(shí)體及檔案信息安全。

3 項(xiàng)目檔案服務(wù)外包存在的問(wèn)題

3.1 發(fā)包方缺乏對(duì)承包方檔案管理的監(jiān)管

對(duì)照《規(guī)范》可控原則，發(fā)現(xiàn)發(fā)包方缺乏對(duì)承包方檔案管理的監(jiān)管。發(fā)包方將單位檔案整理工作委托給檔案外包公司后，基本由檔案外包公司對(duì)檔案進(jìn)行整理，較少參與檔案整理及歸檔的監(jiān)管，更多的是注重檔案專(zhuān)項(xiàng)驗(yàn)收的結(jié)果。但是承包方僅安排少量檔案管理人員進(jìn)駐施工場(chǎng)地，大多則在自身單位辦公場(chǎng)地進(jìn)行檔案整理、歸檔工作，以致熟悉發(fā)包方項(xiàng)目建設(shè)實(shí)際開(kāi)展情況的人員較少，不利于檔案整理的合理合規(guī)及有序性。因此，發(fā)包方不能過(guò)度依賴(lài)承包方，而要參與到檔案整理過(guò)程中，對(duì)承包方檔案整理的過(guò)程起到監(jiān)督、指導(dǎo)的作用。

3.2 承包方內(nèi)部管理存在不足

3.2.1 承包方專(zhuān)業(yè)管理團(tuán)隊(duì)管理有待加強(qiáng)。承包方雖有著從業(yè)多年資深的檔案管理人員，但占比較大的是流動(dòng)性較大的檔案管理人員，因此專(zhuān)業(yè)管理團(tuán)隊(duì)專(zhuān)業(yè)素質(zhì)、隊(duì)伍的穩(wěn)定性及員工培訓(xùn)方面的管理有待提高。對(duì)照《規(guī)范》對(duì)于承包方的要求，發(fā)現(xiàn)承包方存在著三方面的不足。第一，專(zhuān)業(yè)素質(zhì)較低。承包單位準(zhǔn)入門(mén)檻較低，對(duì)于員工學(xué)歷及所學(xué)專(zhuān)業(yè)也未做明顯要求，存在所學(xué)與檔案無(wú)關(guān)專(zhuān)業(yè)，也未達(dá)到本科學(xué)歷人員從事檔案服務(wù)外包工作的現(xiàn)象。第二，隊(duì)伍建設(shè)不穩(wěn)定。建設(shè)項(xiàng)目檔案服務(wù)外包公司員工流動(dòng)性大，缺乏穩(wěn)定性。第三，員工培訓(xùn)欠缺。大多數(shù)情況下檔案外包單位未對(duì)新進(jìn)員工進(jìn)行統(tǒng)一的崗前培訓(xùn)，而是由老員工給新員工零散化的安排基礎(chǔ)性工作，易造成返工、重復(fù)作業(yè)等情況。

3.2.2 承包方檔案整理的質(zhì)量有待提高。當(dāng)前承包方檔案整理的質(zhì)量欠缺，與《規(guī)范》中要嚴(yán)格控制檔案服務(wù)過(guò)程中可能影響檔案服務(wù)質(zhì)量的不良因素的要求不符。數(shù)量龐雜的施工資料在整個(gè)項(xiàng)目檔案中占比較重，難以做到一一核查。所以在檔案整理的過(guò)程中要更加細(xì)心，不能過(guò)于追求速度。但是追求利益最大化的檔案外包公司一般采用記件來(lái)核算員工薪資，所謂多勞多得，易造成檔案外包單位員工在追求速度與保證質(zhì)量間不能達(dá)到一個(gè)較好的平衡，檔案整理的質(zhì)量也得不到較好保證。

3.3 檔案整理方案不完善

發(fā)包方與承包方未從驗(yàn)收視角著手制定貼合高速公路實(shí)際的檔案整理方案，無(wú)有效的質(zhì)量管理體系，不利于檔案整理的質(zhì)量。一是原始記錄收集整理未做到文件整理的閉合，不能完好反映整個(gè)工程建設(shè)過(guò)程情況。二是檔案整理的時(shí)間滯后。承包方雖在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中有參與指導(dǎo)發(fā)包方的文件收集、檔案整理，但是檔案整理、歸檔的工作主要是在建設(shè)項(xiàng)目完工后統(tǒng)一進(jìn)行。

3.4 檔案的信息安全存在隱患

一是發(fā)包方在紙質(zhì)檔案數(shù)字化工作部分未按照《紙質(zhì)檔案數(shù)字化規(guī)范》與《規(guī)范》要求的全程監(jiān)控思想展開(kāi)。高速公路建設(shè)項(xiàng)目多采用雙套制，承包方委托第三方單位對(duì)紙質(zhì)檔案進(jìn)行數(shù)字化加工，將其刻錄成光盤(pán)，或?qū)戇M(jìn)固態(tài)硬盤(pán)等，但是外包單位及發(fā)包方均未對(duì)此部分工作進(jìn)行監(jiān)控，對(duì)發(fā)包方的檔案信息安全造成了隱患。二是承包方存在給發(fā)包方檔案的信息安全帶來(lái)隱患的可能。單位的工作人員工作流程規(guī)范性、保密意識(shí)參差不齊，且檔案外包單位的人員流動(dòng)性大，員工的保密意識(shí)淡薄，易造成檔案缺失的現(xiàn)象，給檔案信息安全帶來(lái)隱患。

4 做好項(xiàng)目檔案服務(wù)外包的建議

4.1 發(fā)包方應(yīng)加強(qiáng)對(duì)承包方檔案管理監(jiān)管力度

發(fā)包方將單位所需外包的檔案整理部分委托給承包方后，要遵循《規(guī)范》的可控原則，注重對(duì)承包方檔案管理全過(guò)程的監(jiān)控。因承包方熟悉建設(shè)項(xiàng)目實(shí)際情況的人員有限，所以承包方在進(jìn)行檔案整理過(guò)程中，發(fā)包方應(yīng)定期對(duì)檔案整理進(jìn)行具體的指導(dǎo)，不定期對(duì)整理的檔案進(jìn)行抽查。同時(shí)，雙方還應(yīng)保持密切聯(lián)系，主動(dòng)溝通、及時(shí)解決檔案整理中涉及的專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的問(wèn)題，減少不必要的錯(cuò)誤，避免返工，保證檔案整理質(zhì)量。

4.2 承包方應(yīng)加強(qiáng)單位內(nèi)部的管理

4.2.1 承包方應(yīng)加強(qiáng)對(duì)專(zhuān)業(yè)管理團(tuán)隊(duì)的管理。專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、載體多樣且復(fù)雜的項(xiàng)目檔案，對(duì)承包方管理團(tuán)隊(duì)有了更高的要求。根據(jù)《規(guī)范》中人力資源管理的相關(guān)要求，承包方應(yīng)從三個(gè)方面予以解決。一是提高員工的準(zhǔn)入門(mén)檻。對(duì)新進(jìn)員工的專(zhuān)業(yè)、學(xué)歷做出規(guī)定，如配備檔案或工程建設(shè)相關(guān)專(zhuān)業(yè)大學(xué)本科以上學(xué)歷等，使得員工有檔案、工程建設(shè)專(zhuān)業(yè)基本知識(shí)與職業(yè)素養(yǎng)。二是保證管理團(tuán)隊(duì)的穩(wěn)定性。承包單位員工多從事單一、重復(fù)、龐雜的基礎(chǔ)性工作，未有明確的職業(yè)發(fā)展方向，上升空間受限，一定程度上增加了員工的流動(dòng)性。因此，承包單位應(yīng)制定合理的職業(yè)發(fā)展規(guī)劃，使得員工對(duì)所從事職業(yè)的未來(lái)發(fā)展充滿(mǎn)信心。三是加強(qiáng)培訓(xùn)工作。承包方對(duì)于新進(jìn)的員工應(yīng)進(jìn)行崗前培訓(xùn)，使其熟悉主要工作內(nèi)容等;對(duì)于老員工展開(kāi)專(zhuān)業(yè)知識(shí)培訓(xùn)，以考核的形式檢查員工的專(zhuān)業(yè)知識(shí)及職業(yè)素養(yǎng)。此外，“員工也可參加當(dāng)?shù)貦n案行政主管部門(mén)與人力資源和社會(huì)保障部舉辦的檔案專(zhuān)業(yè)繼續(xù)教育學(xué)習(xí)，參加當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)行政主管部門(mén)舉辦的建設(shè)工程資料人員培訓(xùn)等”[7 ]。

4.2.2 承包方應(yīng)提高檔案整理的質(zhì)量。承包方應(yīng)加強(qiáng)對(duì)檔案服務(wù)過(guò)程的控制，確保檔案整理服務(wù)高質(zhì)量完成。一是制定賞罰分明的獎(jiǎng)懲方案。通過(guò)加大整理檔案的抽檢力度，就抽檢結(jié)果及員工在檔案整理過(guò)程中的表現(xiàn)來(lái)進(jìn)行獎(jiǎng)懲，避免過(guò)于追求速度。二是優(yōu)化薪酬結(jié)構(gòu)。在深入了解員工需求的情況下，結(jié)合單位經(jīng)營(yíng)狀態(tài)等，考慮完善現(xiàn)有的薪酬制度，優(yōu)化薪酬組成結(jié)構(gòu)，使得員工在檔案整理的速度與質(zhì)量間達(dá)到一個(gè)較好的平衡。

4.3 制定合理合規(guī)的檔案整理方案

有效的質(zhì)量管理體系，需要發(fā)包方與承包方就高速公路實(shí)際情況制定具體且完善的檔案整理方案。首先，從檔案驗(yàn)收視角著手，雙方共同制定明確的原始記錄收集范圍，如紙質(zhì)、電子文件，反映工程實(shí)況的照片、視頻、音像等。其次，根據(jù)工程建設(shè)實(shí)際情況，做好劃分，“根據(jù)工程建設(shè)進(jìn)度、階段，進(jìn)行檔案階段驗(yàn)收，分期分批開(kāi)展項(xiàng)目文件的驗(yàn)收和移交接收，將檔案整理工作分階段進(jìn)行”[8 ]。避免大量原始記錄在建設(shè)項(xiàng)目完工后集中進(jìn)行整理的現(xiàn)象。

4.4 加強(qiáng)檔案信息安全

首先，發(fā)包方、承包方、檔案數(shù)字化服務(wù)單位三方應(yīng)加強(qiáng)對(duì)《紙質(zhì)檔案數(shù)字化規(guī)范》《規(guī)范》的學(xué)習(xí)并遵照?qǐng)?zhí)行。此外，在紙質(zhì)檔案數(shù)字化掃描作業(yè)時(shí)，發(fā)包方應(yīng)確定專(zhuān)人全程參與該過(guò)程，使檔案數(shù)字化過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)可控，避免檔案信息泄露。其次，承包方可通過(guò)簽訂協(xié)議來(lái)增加員工的保密意識(shí)，也通過(guò)加強(qiáng)員工培訓(xùn)，來(lái)約束員工言行，降低檔案信息泄露的風(fēng)險(xiǎn)，保證發(fā)包方的檔案信息安全。

5 結(jié)語(yǔ)

選擇檔案服務(wù)外包一定程度上可保證公路建設(shè)項(xiàng)目檔案專(zhuān)項(xiàng)驗(yàn)收高質(zhì)量通過(guò)，但存在的問(wèn)題也不容忽視。因此，為保證檔案的真實(shí)性、完整性、可靠性，發(fā)包方與承包方應(yīng)共同參與，積極溝通、協(xié)調(diào)，及時(shí)解決服務(wù)過(guò)程中存在的問(wèn)題，更好助力檔案服務(wù)外包的質(zhì)量。

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作者簡(jiǎn)介：宋麗莎（1995— ），碩士研究生畢業(yè)，工作單位：廣西民族大學(xué)管理學(xué)院，研究方向：檔案學(xué)。