探析新加坡民主化進程的三個維度

韓雨筱

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摘 要：民主化是現代政治發展的構件之一，新加坡的民主化轉型是在建立起穩定的社會政治秩序基礎上啟動的。自20世紀90年代開始，新加坡開始了民主化進程，這一進程可以從新加坡國內參與性政治文化的培育、國家與社會“互賴式”治理以及體制內的民主化轉型三個維度展開考察。參與性政治文化的培育是民主化轉型的內在前提;國家與社會“互賴式”治理模式是超越現代程序民主向后現代實質民主發展的嘗試;體制內的民主化轉型則是其重要特點。

關鍵詞：民主化;公民文化;“互賴式”治理;體制內民主化轉型

1959年，人民行動黨上臺執政，新加坡基本取得了獨立自治地位，此時的新加坡雖然已經取得名義上的統一，但是分裂動蕩的國內環境決定了建立起穩定的政治秩序是首要問題，因此，在20世紀50-90年代約四十年的時間里，實現權力的集中與拓展是政府的首要關切。

然而，在實現了政治整合之后，民主化轉型便是政治發展道路上無法避開的一環。福山在論述政治發展時，將其三大構件表述為國家、法治和民主問責制[1]，亨廷頓則認為現代政治的三大特征分別為權威的合理化，職能的專門化和大眾的參與化[2]，無論是福山的法治、民主問責制，還是亨廷頓的大眾參與化，其所陳涉的都是現代民主政治，可以說，現代民主政治就是現代國家最重要的特征。

20世紀90年代以來，新加坡在建立起穩定的社會秩序基礎上開始向民主化轉型，這一進程可以從新加坡國內參與性政治文化的培育、國家與社會“互賴式”治理以及體制內的民主化轉型三個維度展開考察。其中，參與性政治文化的培育是民主化轉型的內在前提;國家與社會“互賴式”治理模式是超越現代程序民主向后現代實質民主發展的嘗試;體制內的民主化轉型是其重要特點。

一、參與型政治文化的培育

政治存在于社會中，沒有任何一國的政治不是處在由經濟、文化、歷史傳統等各種因素交織構建出來的復雜情景中，因此，研究政治發展，也要注意對其他領域要素的研究，其中，政治文化理論就注意到了社會整體情感心理對政治的影響。

“政治文化一詞表示的是特殊的政治取向，即對政治系統和系統各個部分的態度，以及對系統中自我角色的態度”①，是社會成員政治態度、政治情感和政治信仰的總和，體現了公民對于政治體制、政治現象以及政治領導者的認同或反對、喜愛或支持、同意或否定的態度且在此基礎上形成的一套相應的行為模式，因此構成政治體制持續性穩定發展的深層合法性基礎。只有當一個社會主流的政治文化對現存政體提供的是支持力量時，政體才能穩定持續運行，反之，社會中積蓄的反對態度將會成為摧毀政治合法性的巨大隱患，失去了合法性的統治也不過是一座搖搖欲墜的危樓，隨時都會坍塌。

作為政治文化研究領域的開創者，阿爾蒙德在《公民文化》一書中，按照社會成員對于政治生活的不同態度和情感，將政治文化在類型學范疇上劃分為村民（地域）型政治文化、臣民（依附）型政治文化和參與（公民）型政治文化三種。其中，參與（公民）型文化是最能夠推動民主制度確立和發展的政治文化類型，在這種政治文化氛圍中，社會成員對自己的公民身份有自覺認知，對國家和民族有高度認同，他們關注政治事務，認為參與國家政治生活是與每個個體息息相關的事物，他們主動承擔義務，同時也堅決捍衛權利，只有在這種參與型政治文化中，現代民主政治的順利發展才能獲得精神文化土壤的養料支持[3]。

在公民文化理論框架下來看，自1980年至今，新加坡的政治文化已經發生了重大的變化，尤其進入本世紀以來，新加坡的政治文化環境更是發生了劇變，基本孕育出了適合現代民主制度發展的公民文化氛圍，從而推進了新加坡民主化進程，通過對被稱作“分水嶺”的2011年大選的考察，可以較為清晰地看到這種變化。

新加坡民主政治文化較為明顯的發端可以追溯至上世紀80年代初的大選②。在這次大選中，反對黨議員首次獲得國會席位，至被稱為“分水嶺式”的2011年大選中，反對黨的發展又向前邁進了一大步，工人黨獲得了歷史上第一個集選區選舉的勝利，同時獲得了1個單選區席位[4]，更加值得關注的是，在這次大選中，無論是人民行動黨還是反對黨，抑或選民和媒體，都表現出了前所未有的政治理性，這表明新加坡的政治文化發展到了一個新的水平。

首先，從反對黨視角來看。在此次大選中，反對黨的選舉策略更加成熟，選舉技巧和水平有所提高。反對黨一改往常“紙上談兵”式的選舉作風，而是盡可能地將民主理論與新加坡實際結合，指出沒有民主就不會有進一步的民生發展的空間，以此反駁人民行動黨只講民生的動員意識形態，不僅動員了選民，而且也不會給人民行動黨提供言論上的進攻缺口。此外，反對黨之間也進行了合作。上世紀中，人民行動黨將單選區制改為集選區制③，從而極其不利于規模較小的反對黨贏得議會席位。在2011年大選中，反對黨進行了黨派間合作，減少因為反對黨派之間的競爭而造成的精力損耗，將火力集中指向人民行動黨，使反對黨獲勝的可能性大大提高。此次大選中，反對黨對選舉和人民行動黨的態度也出現了很大的轉變。在此之前，反對黨與人民行動黨大有水火不相容的態勢，反對黨時常會吐露出一些激烈的攻擊性言辭。然而，這一次反對黨卻在選舉過程中提出“不為反對而反對”的口號，對選舉對手也表現出了極大的尊重。

其次，從人民行動黨視角來看。第一，與反對黨的態度轉變異曲同工，人民行動黨在2011年大選中態度也更為溫和謙遜。在總結過去的政府工作業績時，候選人多次提出了以往工作中所存在的失誤，并請求選民的諒解，這是在以前的選舉中從未出現過的情況。第二，人民行動黨對反對黨競爭對手也表現的更為寬容。人民行動黨不僅一改往常對反對黨的侮辱性言論，楊榮文部長甚至將他的競爭對手工人黨團隊稱為“可敬的對手”。此外，人民行動黨還在大選之前對選舉制度進行了改革，通過降低選舉門檻，增加單選區數量和減少集選區各黨候選人團隊的平均人數等措施改變了以往那種極其不利于反對黨參選的選舉局面。這就表明參與性的政治文化不僅在社會層面中滲透，而且亦在政府層面傳播。

再次，從選民群體視角來看。選民的政治水平提高，選舉情緒相對理性和成熟。選民不再僅僅關注與民生相關的議題，亦開始關注與民主相關的議題上，這表明選民群體對民主需求度提高，反映在選舉結果上，便是反對黨獲得議席的數量增加。但是，在新加坡選民群體中并未出現對民主的過度狂熱化追求，這表現在他們依然念及人民行動黨的功績，依然將民生議題作為重要關注對象。此外，這次選舉中，年輕一代成為推動政治變革的主要力量，他們一改過去政治冷漠的情緒，表現出很強的參政熱情，“在工人黨于5月5日舉行的最后一次競選大會上，參加者至少有6萬人以上，達到了空前的規模”④，這種政治態度的轉變正是民主政治文化培育和政治發展的重要體現。

最后，從媒體視角來看。中立性和開放性是此次大選中媒體的主要特點。過去在人民行動黨的打擊和鎮壓下，新加坡主流媒體往往站在執政黨立場上進行報道，這種帶有政治偏倚色彩的新聞報道局面終于在2011年大選期間迎來了轉變。在此次大選中，各大主流媒體從一開始便站定中間立場進行報道，既刊登贊成人民行動黨觀點的文章，亦刊登支持反對黨觀點的文章，從而使新聞媒體又重新成為自由表達言論的場所。

在這場被稱為“分水嶺式”的大選中不僅沒有出現賄賂選票，造假抹黑，暗殺鎮壓等“虛假”選舉的現象，反而處處都營造起了一種和諧包容，良性競爭的氛圍，無論是反對黨抑或是執政黨，都力圖展示出君子風度。在現代民主國家世界體系中，民主政治成為國家合法性最重要的來源，但是，高質量的民主需要以穩定的政治秩序為基礎，以相對成熟的民主政治文化為養料，新加坡正是在穩定的政治秩序中培育起了公民文化，在公民文化的土壤上逐步推動了民主化轉型[5]。

二、國家與社會的“互賴式”治理

民主作為一種普適性價值，如今已經成為了世界上所有國家組織國家權力的原則性標準。但是，什么樣的制度安排能夠最有效的將民主價值兌現呢？直到今日，各個國家都還未在探索這個問題的道路上走到答案的終點。作為民主政治的濫觴，古希臘提交的答卷是“直接民主”形式，但是后世的實踐證明，離開“小國寡民”的城邦環境，直接民主形式只能成為無序和無效民主的導源，實質民主的失敗將人們的目光轉移到程序民主的建設上，代議制民主就是如今被各國普遍接受的程序民主組織形式。

但是，這并不是民主政治發展道路的盡頭，民主絕不僅僅指向一種程序，而是一種集合了自由、平等、理性、協商等多種原則的價值體，而這些價值是人之所以為人的終極價值歸依，指向馬斯洛需求層次理論中的最高層次的“自我實現”需求⑤。由于作為程序民主的代議制民主形式依舊存在著固有缺陷，因此，在超越現代化而轉向后現代化的過程當中，如何將權利具體落實到每一個人的身上，即如何使實質民主成為現實，成為一個重要問題。在此基礎上，更加注重民主實質性內容的協商民主新形式應運而生，它作為對現代社會奉行的民主精神的回應，以期糾正代議制民主在現代政治中的不足，而體現了協商民主理念的新公共治理模式也成為上世紀90年以來引起廣泛討論的話題。

新公共治理意味著“網絡式治理”“合作伙伴式治理”以及“自組織治理”[6]，其經典定義是由斯托克作出的⑥。新公共治理強調公共管理需要除政府自身以外的其他社會行動者的積極參與，吸取包括政府在內更為廣闊的力量處理公共事務，是一個包含了劃分政府權力邊界，精簡政府部門，下放政府權力，培育市民社會和社團組織，實行協商民主等內容的過程。

作為對日益復雜的公共事務以及日益高漲的社會民主化訴求的回應，新加坡政府走上了一條政府與社會組織進行“互賴式”治理的道路，所謂的“互賴式”治理，即擴大對公共事務進行治理的主體范圍，由單一的政府擴大到多元的社會，以建構政府與社會之間的良性互動關系，在實踐中主要體現在新加坡政府對社會組織的大力扶持及權力下放等方面上，這是新加坡由現代程序民主向后現代實質民主轉型的嘗試。

一般而言，國家與社會是一對相對而生的矛盾，國家越強則意味著社會越弱，反之亦然。但是，在這種一般性規律基礎之上，每個國家都有著自己的獨特之處，對于新加坡而言，其獨特之處就在于保證政府起到有力引導作用的同時，社會組織也在自己的領域內發揮了重要作用，從而構成一種強國家—強社會模式。

首先，新加坡是一個一黨長期執政和行政主導的威權主義國家，政府主導社會和經濟的發展，其所奉行的共同價值觀也充斥著“國家至上”和“集體主義”的色彩，即使是在社會組織的發展過程中，政府的身影也時常可見。按照產生動力來劃分，新加坡的社會組織大致可以分為兩種，一種是自下而上由民間自發組織的各種功能性社會組織，另一種是自上而下的由政府扶植和培育起來的一批具有實際辦事能力的社會公益組織和社團，政府授予它們特定領域的優先代表權并給予一定的資金支持，同時，為了能夠將社會組織控制在體制框架范圍內，政府也會在一定程度上干預社會組織的人事安排[7]。總體來看，新加坡政府在公共事務的治理過程中仍然處于中心位置，在與社會的關系中也發揮著較強的管控和引導作用，這是所謂的強國家的一面。

其次，雖然新加坡政府在與社會的關系中依然處于主導地位，但是隨著市場化和社會化的發展，政府積極主動的調整國家與社會的關系。新加坡政府規模很小，機構少而精，對具體的社會事務管理得很少，例如在干預社會組織人事安排的過程中，也將其干預盡量控制在合理的程度上;再例，即使是在完全由政府出資建立的國有企業中，政府也只擁有所有權而無權干預企業的具體運營和管理事務，使國有企業也可以實現像私人企業一樣的自治。此外，新加坡政府不僅職能有限，且其權力邊界非常明確。新加坡是一個立法嚴格，執法嚴明的國家，法律體系高度發達，因此能夠將國家權力牢牢的限制在法律劃定的界線之內，也為社會組織作用的發揮提供了強有力的法律后盾。在法律的保護下，企業和個人有高度的經濟自由和經濟自主權，凡是法律授予社會組織和企業及個人的權利，政府及其官員便難以越權干預，因此社會組織、企業和個人可以在法律的保護下自由地行使政治權利，這是所謂的強社會的一面。

需要注意的是，無論是怎樣的治理模式，其實質都是通過國家與社會間關系的動態調整來提高國家的治理能力，而高效地治理，則需要把握國家與社會之間力量的平衡。因此，新公共治理模式所追求的便是在這個平衡所劃定的范圍內不斷調整和改善國家—社會的關系以達到最高效的治理水平，而這是一個需要以實際發展情況為基礎的持續性動態平衡過程。

三、體制內的民主化轉型

當代世界民主轉型方式大致可以分為“體制外”和“體制內”兩種類型，二者區別在于民主化轉型的過程中是否出現了“政黨輪替”，前者即經典意義上的以“政黨輪替”為標志的民主轉型模式，也是以往大多數政體的轉型模式。而后者則是未出現新舊政黨之間的輪替而實現了民主化轉型，這是在當今世界興起的新的民主化轉型模式。這種模式表現為執政黨沒有被反對黨取而代之的情況下，在國家內部逐步發展起了公平競爭的多黨政治，并將體制內的民主性發展到了較高水平，由此實現了漸進的、緩和的高質量的民主化轉型[8]。新加坡就是典型國家，在體制內實現了民主化轉型也是新加坡民主化的重要特點。

新加坡之所以能夠實現“體制內”民主化的順利轉型，與以下原因有關：

首先，新加坡的現代性培育起步早，起點高。在1959年人民行動黨上臺組成自治政府前，新加坡一直處于英國的殖民統治之下，殖民統治無疑是種族壓迫行為，但是殖民統治的確為落后的后發現代化國家輸入了現代性。英國的殖民統治為新加坡輸入了現代性并啟動了新加坡的現代化進程，大致體現在國家體制和架構的初步構建，法律體系的建立，多黨政治形式的傳入，現代官僚體系的設置以及大眾民主意識的初步啟蒙等方面[9]。這使得新加坡相較于同階段的其他后發國家，其現代性積累程度更深，現代化起步更早且起點更高，民主治理實踐的時間更長，從而內化程度也就更深。即使這不是英國殖民統治者的本意，但是這種“拱肩”式結果如干旱沙漠中的一滴甘霖，萌發了新加坡現代性的種子，而這構成了新加坡現代化進程的前提條件，對新加坡接下來的現代化推動持續產生著深遠影響。

其次，新加坡領導集團內部現代化導向明確。1959年，人民行動黨在大選中獲勝并上臺執政，現代化導向明確是他們的重要特征。這些領導人多數都曾留學于西方國家，深受西方文化的影響，歸國后將實現新加坡的現代化騰飛作為自己的宏圖偉業。這種明確的現代化導向，使人民行動黨能夠擺脫純粹的、脫離國家實際需要的意識形態控制，才能在取得新加坡自治權后選擇了一條與當時其他民族主義政黨不一樣的建國道路。當時大多數國家的民族主義政黨都會在過度狂熱的民族主義情感煽動下采取激進的革命手段推翻殖民政府，連同殖民政府被一起推翻的，是殖民統治時期留下的具有先進性和現代性的歷史遺產，然而白手起家卻導致這些國家現代化進程的中斷、停滯甚至倒退。在這一方面，人民行動黨則更具有現代性眼光，不僅采取了比較溫和的協商方式取得了自治權，并且保留和吸收了先進的殖民遺產，只是結合新加坡的具體國情而對其進行適應性改造，這就在相當大的程度上保證了新加坡現代化進程的持續性，以及現代性積累的持續性。正因此，新加坡體制內的現代性積累和內化程度才能如此之高以致于走上“體制內”民主化轉型道路。

再次，新加坡高水平的制度化保證了民主轉型的穩定。按照亨廷頓的強大政府理論來看，建立起高水平的制度化體系是一國實現穩定良好的政治發展的必要前提。新加坡正是由于實現了制度化的高水平建設，才能將社會中的民主化訴求吸納入體制內以及為這些民主訴求提供疏導性的制度化渠道，從而實現體制內的民主化轉型。概括來說，在以下幾個方面新加坡的制度化建設程度較高：首先，新加坡吸收了具有現代性的法治遺產，建立起了成功的法治體系加以改善，從而為公民政治權利的實現提供了清晰的合法化渠道和手段;其次，新加坡政府保留了英國殖民時期的官僚體系，并在此基礎上進行了諸如改變官員殖民地心態，調整官員選拔方式等的適應性改造，從而建立起了具有現代性的官僚體系和文官隊伍，在保證政府決策高效率貫徹落實的同時能夠對社會需求作出積極回應;再次，政府建立起的包括民眾聯絡所、公民咨詢委員會和居民委員會在內的社會基層組織網絡，既將部分傳統勢力吸納到體制中以減少新舊力量的沖突，又將公民的部分民主化訴求轉而實現，此外這種制度化的大眾參與渠道也避免了民主化的過熱發展，將民主化的整體進程控制在適當的范圍之內。在亨廷頓看來，適應性是制度化水平的一個衡量標準，新加坡正是由于建立起了制度化水平較高的政治體制，才能在保持自身穩定的同時以高度的適應性應對外界社會對民主化轉型的需求。

最后，新加坡黨國關系的相對疏離。一般來說，黨國關系是影響一國民主化轉型模式的重要變量，在黨國關系相對疏離的國家，民主化轉型更易發生在體制內。如前所述，人民行動黨自執政之初便走上了讓整個政黨“進入”原有體制，而不是推翻重造的道路。進入體制后，人民行動黨也沒有將自己的黨組織與國家完全融合，相反，人民行動黨一直與國家保持著適當的距離，從未取締過多黨政治和文化，甚至從未建立起龐大復雜的黨組織，自上世紀80年代以來，黨與國家的關系更是日益疏離。斯萊特曾指出，國家權力是一種比威權主義統治更有利于政治穩定的資源，只有構建起這種權力，國家才能不依賴任何制度、政黨或其他因素而獨立穩定[10]。因此，在黨國關系的疏離環境下，執政黨的受挫并不意味著完全改變國家的權力結構，這樣就為體制內的民主化轉型提供了可能性。

雖然如今新加坡的民主測量指數也還未達到民主政體的標準，但應該注意的是，衡量一國民主水平的標準，除了在于民主形式的建立，更應該在于民主質量的高低，即一國公民的民主權利是否真正被兌現。雖然新加坡依然被視為威權主義國家，但其民主質量之高甚至超過了一些所謂的民主國家。在新加坡現存的體制內，長期內化的參與性政治文化，高度的現代性積累以及高水平的制度化體制，都使得新加坡公民可以充分地享受憲法賦予的民主權利，使新加坡得以在一黨長期執政的威權體制中穩定而有序地實現民主化轉型。

四、小結

按照亨廷頓的強大政府理論，新加坡先穩定政治秩序，建立強大權威，后限制政府權力，擴大公民參與的時序路徑是合理且必要的，這種路徑避免了無序公民參與現象的出現，為新加坡民主化的平穩轉型打下了基礎。

如何實現民主化轉型？新加坡交上了一份自己的答卷，目前來看，雖然新加坡在這條轉型之路上還并未走到終點，目前人類在探索民主的道路上還遠未及終點，如何將民主價值真正的落實到每一個人身上，需要人們在未來很長一段時間內堅持不懈的探索與實踐。

注 釋：

① 加布里埃爾·A·阿爾蒙德、西德尼·微巴：《公民文化—五個國家的政治態度和民主制》，徐湘林等譯，上海：東方出版社，2008年，第12-13頁。

② 在新加坡1984年安順補選中，反對黨經歷了數十次的大選失敗后，終于打破了人民行動黨獨議會的局面。惹耶勒南以52%的得票率擊敗了人民行動黨候選人。自此，大眾的政治心理開始發生了更為強烈的變化，這次選舉標志著反對黨政治進入了一個新時代，它們從此有了合法的斗爭手段。

③ 為了在政府雇員和國會議員結構中推動各種族成員數量平衡，以及降低反對黨在大選中獲勝的可能性，新加坡人民行動黨將某些單一選區改為集選區，實行集選區制。該制度明確規定在實行集選區制的選區參加競選的政黨必須同時推出由4-6名候選人組成的候選人團隊，其中至少分別包括一名印度裔和一名馬來裔候選人。由于新加坡反對黨大多規模小，人數少，因此很難滿足這種人數上的要求，故在一定程度上不利于反對黨的競選。

④ 李路曲：《新加坡2011年大選與政治發展模式》，《當代世界社會主義問題》，2011年第4期。

⑤ 馬斯洛認為人的需求是有層次的，有些需求優先于其他需求，這些需求可以被大致概括為五類：生存（衣服和食物）、安全（工作保障）、社交需要（友誼）、尊重和自我實現。其中，自我實現是最高層次的需求。

⑥ 斯托克在《作為治理的理論：五個論點》一文中將新公共治理模式以以下五個維度概括：（1）治理關注一系列源于政府又不限于政府的公共機構和參與者;（2）治理明確指出在解決社會和經濟問題的過程中存在邊界和責任上的模糊;（3）治理明確肯定了在涉及集體行動的公共機構之間存在權力依賴;（4）治理意味著參與者將形成一個自治性的自組織網絡;（5）治理認為政府辦好事的能力并不是依賴于政府的權力與權威，而是能夠利用新的工具與技術實現調控與指導。

參考文獻：

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