地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券資金使用與管理分析及政策建議

江西省財(cái)政廳債務(wù)管理處課題組

摘要：新預(yù)算法頒布實(shí)施后，發(fā)行地方政府債券成為地方政府舉借債務(wù)的唯一合法途徑。近年來(lái)，江西省財(cái)政部門(mén)通過(guò)擴(kuò)大地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模，有效拉動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)了投資增長(zhǎng)。本文結(jié)合地方專(zhuān)項(xiàng)債券管理工作調(diào)研，分析了專(zhuān)項(xiàng)債券資金使用管理中有待完善之處，并提出相關(guān)政策建議。

關(guān)鍵詞：專(zhuān)項(xiàng)債券 績(jī)效管理 配套融資 穿透式監(jiān)管

2015年新預(yù)算法頒布實(shí)施以來(lái)，地方政府債券市場(chǎng)快速步入法治化、規(guī)范化發(fā)展軌道，發(fā)行地方政府債券成為地方政府舉借債務(wù)的唯一合法途徑。從近年來(lái)的政策成效看，通過(guò)擴(kuò)大地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“專(zhuān)項(xiàng)債券”）發(fā)行規(guī)模，有效拉動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)了投資增長(zhǎng)，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提質(zhì)增效提供了“真金白銀”。本文以江西省近年來(lái)專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行工作為例，結(jié)合專(zhuān)項(xiàng)債券管理工作相關(guān)調(diào)研，就如何進(jìn)一步優(yōu)化專(zhuān)項(xiàng)債券資金使用與管理、有效發(fā)揮專(zhuān)項(xiàng)債券對(duì)于穩(wěn)增長(zhǎng)的作用進(jìn)行探討。

專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行及資金使用總體情況

（一）專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行情況分析

1.發(fā)行規(guī)模逐年增加

近年來(lái)，江西省各級(jí)財(cái)政部門(mén)按照黨中央和江西省委、省政府的決策部署，“開(kāi)大前門(mén)，嚴(yán)堵后門(mén)”，聚焦經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重點(diǎn)領(lǐng)域、重大項(xiàng)目，按照市場(chǎng)化原則，做好專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行工作。2015—2021年，新增專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行額分別為36億元、150億元、347億元、437億元、669億元、1521億元、1425億元，為促投資、擴(kuò)內(nèi)需、補(bǔ)短板發(fā)揮了積極作用。

2.投資領(lǐng)域不斷擴(kuò)大

2018年以前，江西省專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目主要以土地儲(chǔ)備、棚戶(hù)區(qū)改造、收費(fèi)公路為主。從2019年開(kāi)始，專(zhuān)項(xiàng)債券支持的領(lǐng)域逐步擴(kuò)大，除傳統(tǒng)領(lǐng)域外，還創(chuàng)新發(fā)行了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等十只項(xiàng)目收益與融資自求平衡專(zhuān)項(xiàng)債券共計(jì)96.49億元。其中鄉(xiāng)村振興（高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)）專(zhuān)項(xiàng)債券及贛江新區(qū)綠色市政專(zhuān)項(xiàng)債券均為全國(guó)首單，特別是贛江新區(qū)綠色市政專(zhuān)項(xiàng)債券還在全國(guó)獨(dú)創(chuàng)實(shí)行分期本金償還法。

3.債券結(jié)構(gòu)日趨合理

2018年以前，地方政府債券發(fā)行期限以3年、5年、7年、10年期為主;從2019年開(kāi)始，按照項(xiàng)目運(yùn)行周期、還本付息峰谷、投資人意愿、債券市場(chǎng)偏好，開(kāi)始嘗試發(fā)行15年、20年、30年的長(zhǎng)期限債券;2020年，發(fā)行15年及以上期限專(zhuān)項(xiàng)債券868.78億元;2021年，發(fā)行15年及以上期限專(zhuān)項(xiàng)債券964.69億元。債券期限結(jié)構(gòu)適當(dāng)拉長(zhǎng)，與項(xiàng)目周期更加匹配，有效平滑了債券存續(xù)期壓力，為長(zhǎng)期限公益性項(xiàng)目建設(shè)提供了穩(wěn)定的融資來(lái)源，更好滿(mǎn)足了投資者多樣化的期限需求。

（二）專(zhuān)項(xiàng)債券績(jī)效管理情況分析

1.補(bǔ)齊短板弱項(xiàng)

專(zhuān)項(xiàng)債券主要聚焦江西省委、省政府確定的重點(diǎn)領(lǐng)域、重大項(xiàng)目，全力支持長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、贛南等原中央蘇區(qū)脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興、棚戶(hù)區(qū)改造等重大戰(zhàn)略，以及城市品質(zhì)提升、交通基礎(chǔ)設(shè)施等重大項(xiàng)目建設(shè)，補(bǔ)齊了一批民生短板弱項(xiàng)，推動(dòng)了民生改善和社會(huì)事業(yè)發(fā)展。

2.緩釋債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

專(zhuān)項(xiàng)債券規(guī)模的逐年增加和規(guī)范使用，開(kāi)大了政府合法舉債“前門(mén)”，不僅有效抑制了地方違法違規(guī)融資舉債的沖動(dòng)，同時(shí)避免了可能出現(xiàn)的資金鏈斷裂風(fēng)險(xiǎn)。

3.節(jié)省融資成本

在融資成本方面，與銀行貸款等其他融資方式的成本相比，專(zhuān)項(xiàng)債券的優(yōu)勢(shì)十分明顯。近年來(lái)，江西省專(zhuān)項(xiàng)債券平均利率水平逐年下降，2018—2020年分別為4%、3.37%、3.35%，顯著節(jié)約了利息支出，降低了建設(shè)成本。

4.減輕財(cái)政壓力

在財(cái)政收支矛盾增加、經(jīng)濟(jì)下行壓力增加的背景下，新增專(zhuān)項(xiàng)債券規(guī)模的擴(kuò)大，有效減輕了財(cái)政壓力，使政府部門(mén)可以騰出更多財(cái)力用于“六穩(wěn)”“六保”支出。

5.拉動(dòng)有效投資

新增專(zhuān)項(xiàng)債券是穩(wěn)投資、擴(kuò)內(nèi)需、補(bǔ)短板的重要舉措。近年來(lái)，專(zhuān)項(xiàng)債券對(duì)投資的貢獻(xiàn)不斷增加，例如2021年江西省新增專(zhuān)項(xiàng)債券1475 億元，撬動(dòng)有效投資4052億元。

專(zhuān)項(xiàng)債券使用及管理中存在的主要問(wèn)題

專(zhuān)項(xiàng)債券作為一種重要的積極財(cái)政政策創(chuàng)新工具，在擴(kuò)大、支持地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和逆周期調(diào)節(jié)方面發(fā)揮了重要作用，但同時(shí)也存在個(gè)別項(xiàng)目資金使用進(jìn)度緩慢、對(duì)經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)作用不明顯、項(xiàng)目單位運(yùn)營(yíng)績(jī)效差、沒(méi)有取得預(yù)期的專(zhuān)項(xiàng)收入及土地出讓進(jìn)度不及預(yù)期等問(wèn)題。

（一）項(xiàng)目準(zhǔn)備不成熟

個(gè)別項(xiàng)目為了獲得債券資金支持，過(guò)分強(qiáng)調(diào)容缺審批，加之項(xiàng)目申報(bào)時(shí)限過(guò)于倉(cāng)促，使部分不急需建設(shè)或者不具備開(kāi)工條件的項(xiàng)目倉(cāng)促入庫(kù)，由此出現(xiàn)債券發(fā)行后因項(xiàng)目無(wú)法按期開(kāi)工建設(shè)導(dǎo)致支出進(jìn)度緩慢。

（二）規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)整頻繁

項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)過(guò)程的隨意性、項(xiàng)目建設(shè)缺乏科學(xué)論證、對(duì)環(huán)境保護(hù)和耕地紅線(xiàn)等政策考量不足，導(dǎo)致項(xiàng)目延期或無(wú)法開(kāi)工建設(shè)，債券資金出現(xiàn)“趴賬”閑置，需要對(duì)債券項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)整。同時(shí)，調(diào)整新增專(zhuān)項(xiàng)債券用途也面臨審批程序和市場(chǎng)信息披露等問(wèn)題。

（三）計(jì)量支付程序復(fù)雜

由專(zhuān)項(xiàng)債券資金提供支持的政府建設(shè)項(xiàng)目受到前期手續(xù)復(fù)雜、后期支付繁瑣等因素影響，存在支出緩慢情況。其中，項(xiàng)目開(kāi)工前論證程序多（包括可行性論證，以及環(huán)保、用地、規(guī)劃、招標(biāo)、開(kāi)工等手續(xù)論證），過(guò)程較為復(fù)雜。在工程施工過(guò)程中，工程款的支付又分為預(yù)付款、進(jìn)度款和竣工決算款，支付流程非常嚴(yán)格。一般不會(huì)支付預(yù)付款。后續(xù)款項(xiàng)并不是根據(jù)工程進(jìn)度足額支付，而是按照進(jìn)度款的60%～70%支付。竣工決算款在一般情況下是在工程竣工驗(yàn)收后六個(gè)月左右陸續(xù)支付，有些周期長(zhǎng)的甚至在一年以上支付。這也導(dǎo)致工程款無(wú)法按期支付，從而使專(zhuān)項(xiàng)債券投向的政府建設(shè)項(xiàng)目支出進(jìn)度嚴(yán)重滯后。

（四）配套融資未形成規(guī)模化

2019年政策層面允許各地實(shí)施專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目配套融資政策，但在執(zhí)行中要求嚴(yán)格，適用的項(xiàng)目不多。主要原因是各級(jí)政府及項(xiàng)目單位前期策劃質(zhì)量不高，沒(méi)有按照政策規(guī)定進(jìn)行周密部署和提前規(guī)劃。有些項(xiàng)目仍停留在滿(mǎn)足最基本的項(xiàng)目收益覆蓋成本1.2倍的要求上，未能針對(duì)各項(xiàng)目的實(shí)際情況做好投融資策劃，最后出現(xiàn)債券資金雖已到位但用不完，或者因債券額度不足就沒(méi)錢(qián)用的情況。目前配套融資并未完全發(fā)揮政策賦予的作用，專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目主要建設(shè)資金渠道仍需要通過(guò)續(xù)發(fā)行債券解決。DFFEC006-222D-49FC-9439-6212948A933E

（五）資本金紅利難以運(yùn)用

政策層面允許以省為單位在專(zhuān)項(xiàng)債券25%的額度范圍內(nèi)運(yùn)用其作為項(xiàng)目資本金，這是重大政策利好，但從實(shí)施情況來(lái)看，此項(xiàng)政策的作用仍有待進(jìn)一步發(fā)揮。究其原因，主要有三點(diǎn)：一是政策紅利出臺(tái)后，有些在建項(xiàng)目存在謀劃時(shí)間不充分的情況;二是由于行業(yè)間信息不對(duì)稱(chēng)，業(yè)主單位、審計(jì)部門(mén)和財(cái)政部門(mén)有時(shí)存在信息交互不暢的情況;三是不同年度的政策可能出現(xiàn)變化，需要結(jié)合當(dāng)年實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整。從提出可以運(yùn)用專(zhuān)項(xiàng)債券作為資本金及進(jìn)行項(xiàng)目配套融資，到進(jìn)一步擴(kuò)大專(zhuān)項(xiàng)債券作為資本金的領(lǐng)域及額度，各地消化政策、再運(yùn)用政策會(huì)有一個(gè)過(guò)程，也需要結(jié)合新政策對(duì)項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃進(jìn)行調(diào)整。

（六）專(zhuān)項(xiàng)收入實(shí)現(xiàn)程度存疑

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，項(xiàng)目單位在發(fā)行債券時(shí)通常對(duì)項(xiàng)目可實(shí)現(xiàn)的專(zhuān)項(xiàng)收入進(jìn)行較樂(lè)觀(guān)的估計(jì)。但在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中（特別是提到績(jī)效考核時(shí)）則逐漸謹(jǐn)慎，尤其當(dāng)同類(lèi)型的項(xiàng)目在同一地區(qū)密集發(fā)行時(shí)，比如標(biāo)準(zhǔn)廠(chǎng)房項(xiàng)目，當(dāng)?shù)馗鲝S(chǎng)房之間就容易形成一定的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，進(jìn)而可能影響區(qū)域的租金水平。

優(yōu)化專(zhuān)項(xiàng)債券資金使用及管理的建議

（一）項(xiàng)目規(guī)劃應(yīng)注重實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益的可行性

專(zhuān)項(xiàng)債券是為有一定收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行的、約定在一定期限內(nèi)以公益性項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入還本付息的政府債券。因此，在進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目前期策劃時(shí)，應(yīng)充分考量區(qū)域整體情況，盡量避免出現(xiàn)同類(lèi)項(xiàng)目扎堆申請(qǐng)專(zhuān)項(xiàng)債券資金，促進(jìn)項(xiàng)目結(jié)構(gòu)健康、良性發(fā)展。同時(shí)不僅要考慮項(xiàng)目融資需求，更要論證實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益的可行性，合理估算實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益所需要的成本以及周邊配套資金，比如某些項(xiàng)目交通不便、配套設(shè)施不完善，就很難實(shí)現(xiàn)專(zhuān)項(xiàng)收入，這些都需要在項(xiàng)目收益報(bào)告中體現(xiàn)出來(lái)。考慮到目前很多專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目本身沒(méi)有什么收入，主要還是依靠土地出讓收入，因此必須進(jìn)一步拓寬專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目收益來(lái)源，待條件成熟時(shí)，可考慮把非稅收入中專(zhuān)門(mén)用于特定公益性事業(yè)發(fā)展的收入依法歸入政府性基金預(yù)算管理。提升項(xiàng)目對(duì)周邊土地資源開(kāi)發(fā)的帶動(dòng)作用，并結(jié)合本區(qū)域“十四五”規(guī)劃，從產(chǎn)業(yè)培育發(fā)展的角度增強(qiáng)項(xiàng)目專(zhuān)項(xiàng)收入的可實(shí)現(xiàn)性。從源頭上增強(qiáng)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)性收益的確定性，提升項(xiàng)目單位的運(yùn)營(yíng)能力，切實(shí)提高專(zhuān)項(xiàng)債券的未來(lái)償付能力。

（二）建立常態(tài)化債券項(xiàng)目申報(bào)審核機(jī)制

進(jìn)一步完善項(xiàng)目申報(bào)的協(xié)調(diào)機(jī)制，由財(cái)政部門(mén)會(huì)同發(fā)改等部門(mén)形成對(duì)項(xiàng)目申報(bào)、審核及入庫(kù)工作的常態(tài)化、制度化管理。按照“資金跟著項(xiàng)目走”原則，建立省市縣（區(qū)）級(jí)三級(jí)聯(lián)動(dòng)審核機(jī)制，委托第三方咨詢(xún)專(zhuān)家對(duì)部門(mén)申報(bào)的項(xiàng)目嚴(yán)格按照專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行條件進(jìn)行評(píng)審，并按照評(píng)審結(jié)果定期梳理、完善、更新債券需求項(xiàng)目，搭建動(dòng)態(tài)發(fā)行項(xiàng)目庫(kù)，從而達(dá)到債券項(xiàng)目“即用即發(fā)”的效果。同時(shí)，對(duì)上報(bào)項(xiàng)目數(shù)量及審核通過(guò)率進(jìn)行雙重考核，并對(duì)各地設(shè)置獎(jiǎng)懲措施，從而提高發(fā)行儲(chǔ)備項(xiàng)目效率及質(zhì)量。

（三）強(qiáng)化對(duì)地方債券資金使用的監(jiān)控

壓實(shí)項(xiàng)目主管部門(mén)責(zé)任，建立存續(xù)期債券項(xiàng)目跟蹤管理制度，對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債券資金借、用、還進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)控，及時(shí)向市場(chǎng)披露：一是定期通報(bào)專(zhuān)項(xiàng)債券資金穿透式使用情況;二是對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目對(duì)應(yīng)建設(shè)進(jìn)度、運(yùn)營(yíng)情況進(jìn)行定期檢查，形成倒查責(zé)任人制度;三是制定專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目收益償還機(jī)制，通過(guò)有效途徑監(jiān)控并打通專(zhuān)項(xiàng)收入還款路徑，明確資金監(jiān)控管理要求;四是定期核實(shí)專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目收益及對(duì)應(yīng)形成的資產(chǎn)情況，并及時(shí)進(jìn)行信息披露。

（四）優(yōu)化專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目配套融資的條件

鑒于專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目為政府著力重點(diǎn)投資打造具有強(qiáng)公益屬性的項(xiàng)目，在規(guī)劃初期即引入金融機(jī)構(gòu)探索優(yōu)化配套融資條件設(shè)置，從而使專(zhuān)項(xiàng)債券資金帶動(dòng)作用和金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化融資優(yōu)勢(shì)得到最大程度發(fā)揮。凡通過(guò)市場(chǎng)化方式進(jìn)行的配套融資服務(wù)，在不增加地方政府隱性債務(wù)的情況下，可以由地方政府聯(lián)合金融機(jī)構(gòu)對(duì)有關(guān)企業(yè)法人項(xiàng)目單位開(kāi)展前期協(xié)商，并進(jìn)行配套融資。

（五）科學(xué)設(shè)置項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)

新時(shí)期對(duì)債券管理的要求，已經(jīng)逐漸從債券發(fā)行向債券資金使用監(jiān)管和債券還本付息風(fēng)險(xiǎn)管理這兩方面轉(zhuǎn)移。按照政府債務(wù)預(yù)算績(jī)效管理必須“全方位、全覆蓋、全過(guò)程”的要求，做到以下幾點(diǎn)。一是科學(xué)設(shè)置績(jī)效管理目標(biāo)，圍繞專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目融資與收益平衡的重點(diǎn)，貫穿債券資金“借、用、管、還”全流程，突出項(xiàng)目申報(bào)、資金管理、成本控制、經(jīng)濟(jì)效益、產(chǎn)出數(shù)量、產(chǎn)出質(zhì)量等重點(diǎn)指標(biāo)。二是探索推進(jìn)績(jī)效管理信息化系統(tǒng)建設(shè)，逐步完善互聯(lián)互通的“大數(shù)據(jù)”系統(tǒng)，打破“信息孤島”和“數(shù)據(jù)煙囪”，實(shí)現(xiàn)對(duì)債務(wù)資金與債券項(xiàng)目的全生命周期數(shù)字化管理，為績(jī)效考核提供必要支撐。三是突出績(jī)效成果的運(yùn)用。壓實(shí)項(xiàng)目單位責(zé)任，將績(jī)效評(píng)價(jià)與限額分配掛鉤，推動(dòng)項(xiàng)目主管部門(mén)和項(xiàng)目單位更加注重績(jī)效管理，更好發(fā)揮在推動(dòng)形成有效投資中的積極作用。

（六）統(tǒng)一專(zhuān)項(xiàng)債券資金使用穿透式監(jiān)管辦法

由于政策層面允許自主發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券的時(shí)間不長(zhǎng)，許多法律、法規(guī)、制度還有待完善，例如對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債券資金的具體使用范圍、形成的資產(chǎn)如何管理等還沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)定。為保證債券資金使用安全，建議出臺(tái)統(tǒng)一的專(zhuān)項(xiàng)債券資金使用管理辦法，對(duì)項(xiàng)目單位專(zhuān)項(xiàng)債券承接銀行、開(kāi)戶(hù)要求、使用范圍、監(jiān)督管理、績(jī)效評(píng)價(jià)等方面作出明確規(guī)定。推進(jìn)專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目分賬管理。出臺(tái)專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目分賬核算管理辦法，要求項(xiàng)目單位對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債券業(yè)務(wù)設(shè)置專(zhuān)用的資金賬戶(hù)和會(huì)計(jì)賬簿，對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債券業(yè)務(wù)涉及的資金和會(huì)計(jì)賬簿進(jìn)行單獨(dú)管理、單獨(dú)核算、單獨(dú)編制財(cái)務(wù)報(bào)表，確保專(zhuān)項(xiàng)債券資金進(jìn)出路徑清晰與合規(guī)使用，確保專(zhuān)項(xiàng)債券還本付息資金準(zhǔn)確歸集、及時(shí)支付。DFFEC006-222D-49FC-9439-6212948A933E